我国高校决策权力结构及其约束机制的完善

吴祝平

(黄冈职业技术学院高教所和学报编辑部，湖北黄冈438002)

一、我国高校决策权力结构

国内学者对我国高校决策权力结构的研究，主要集中在行政权力与学术权力的关系上。但事实上，我国高校内部的基本权力除了包含行政权力、学术权力外，还有民主监督权力，以及独具特色也是影响力最强的政治权力(或称政党权力)。

(一)我国高校决策权力法律法规文本考察

新中国建立60多年来，我国高校领导体制先后经历了校务委员会制(1949－1950年)、校长负责制(1950－1956年)、党委领导下的校务委员会负责制(1956－1961年)、党委领导下的以校长为首的校务委员会负责制(1961－1966年)、党的一元化领导下“革命委员会”制(1966－1976年)、党委领导下的校长分工负责制(1977－1985年)、部分高校试行校长负责制(1985－1989年)等7种不同阶段。1989年以来，高等学校开始推行党委领导下的校长负责制，在多年实践的基础上，1996年中共中央发布了《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(2010年作了修订，以下简称《高校组织工作条例》)，明确规定高等学校实行党委领导下的校长负责制，1998年这种领导体制被载入了《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高教法》)，以法律的形式正式固定下来［1］。

《高教法》第39条规定，党委“按照中国共产党章程和有关规定，统一领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权，负责执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度等重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”《高校组织工作条例》第10条规定“高等学校党的委员会按照党委领导下的校长负责制，发挥领导核心作用”，并明确了党委的主要职责(共八项)。

《高教法》第30条明确校长为高校的法定代表人。第41条规定，校长“全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”，明确了校长行使的职权(共六项)。并规定高校的校长办公会或校务会议负责处理有关事项。

《高教法》第42条规定学术委员会的权责主要是“审议学科、专业的设置，教学、科学研究计划方案，评定教学、科学研究成果等有关学术事项”。

《高教法》第43条规定“通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益”。《高校组织工作条例》第33条规定，党委“领导教职工代表大会，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校的民主管理和民主监督、维护教职工的合法权益等方面发挥积极作用”。

以上法律法规文本考察说明，从制度设计的角度看，我国公办高校内部主要有党委、校长及校长办公会、学术委员会、教职工代表大会(以下简称“教代会”)四种权力主体。它们共同构成了一种“决策——执行——审议及监督”的权力结构关系。党委是最高决策权力机构，校长及校长办公会是最高决策执行权力主体，学术委员会和教代会则是审议咨询和民主监督权力机构［2］2。

(二)高校决策权力结构的历史考察

回顾人类“大学”发展的历史，可以发现大学实际上是由学生们首创的。世界第一所大学是意大利的博洛尼亚大学(University of Bologna)，诞生于1088年，那是欧洲中世纪最黑暗的时刻，犹如黎明前。当时博洛尼亚聚集了一些对罗马法感兴趣的学者，于是欧洲各地的学子慕名前来，大家集资雇请这些学者为他们上课。为了让求学过程更加有序，他们结成了同乡会等组织，各同乡会又联合起来成为“大学”，选出自己的校长，与外部试图控制他们的宗教和世俗权威进行斗争和斡旋。后来教师们也成立了“博士协会”，与学生组织协商学校事务，共同守护学校成长。

欧洲中世纪大学的另一个传统始于法国巴黎，13世纪初开始的巴黎大学是由教师创立和管理，校长也是由教师选举产生，运作资金主要来自官方。以上两个大学的模式后来被很多欧洲大学模仿和复制，但这两种由某一个利益团体为主导的方式有其明显的缺点，也就是过分关注一个群体的利益，因此不利于大学的长久发展。于是有的学校综合了这两种模式，由教师、学生和其他相关方面共同管理学校，例如稍后创立的牛津大学就是由教长、学生同乡会和教师协会共同管理的学校。

由于世俗君权的日益强大和政府权力对大学的直接干预与控制，西方近代大学的内部权力主体发生了很大的变化。大学内部权力结构科层化;教师失去了参与选举校长、宗教仪式甚至学校典礼的权力;校长不再是由教师群体选举产生，而是由政府任命并主要受政府权力约束监督;学生没有了参与管理的权力［2］70。

目前运作成效最好的美国大学管理模式既传承了欧洲中世纪大学的基因，也有很多自己的创新。比如，将“治学”和“治校”的责任分开，前者由教授们主导从而保障了学术自由和质量。而学校管理由校董会和校长等管理人员承担，以校友为主要力量的校董会为学校的运作和发展提供源源不断的财力，也尽可能超脱短期利益，在激烈的大学竞争中把握学校的核心价值，而校长领导的专业团队则保证了学校的日常运作和短期目标的实现［3］。

可见，西方国家高校决策权力结构中最早出现的主导权力是学生权力，继而被教师权力取而代之;近代大学决策权力开始出现“行政－学术”二重性权力结构;现代大学决策权力则呈现以社会约束权力机制主导的“共同治理”特征。

与西方高校不同，自建立现代大学以来，行政控权下的“权力约束权力”机制是我国公立高校内部最主要的权力约束机制。京师大学堂是第一所由中央政府建立的国立综合性大学，其内部权力关系具有自上而下授权委托和行政控权下的“政教合一”特点。主要表现为校内的主要行政人员由清廷垂直任命，且层层授权、顶层控权;校长等重要行政人员非职业化，他们基本是政府行政人员的兼职行为，其主要社会身份不是大学校长和职员［2］107。在西南联合大学和蔡元培主政时期的北京大学，曾出现过“教授治校”等形式的学术权力主导机制，但这显然不是当时高校主流的权力约束机制。

如前所述，新中国成立以来我国高校内部权力运行体制机制经历多次变化。其中“校长负责制”和“党委领导下的校长负责制/校务委员会负责制”是最主要的两种权力运行机制。目前，在高校内部增设以校友为主体构成的董事会或由政府、行业、企业参与的理事会的做法，可以视为对“党委领导、校长负责”的高校权力运行机制的补充和完善。

(三)讨论与小结

1.我国高校决策权力的构成

参与(或影响)我国高校决策的权力究竟应当由哪些方面构成?学术界有一元论到多元论的各种不同观点。笔者认为，由于决策权力可以进一步分解为监督权、审议权、咨询权、决定权等等，下列权力均在不同程度上介入我国高校决策，呈现一元主导、多元参与的决策结构。

(1)政治权力(政党权力)。权力主体为党委及其领导下的各级党组织。高校的政治权力主要来源于执政党权力，是国家权力对大学的影响和控制。

(2)行政权力。权力主体为以校长为首的行政系统。行政权力主要来源于政府的授权委托，通过科层制的行政系统，突出下级服从上级，具有整体性和层级性;通过法律、政策、指示、指令等自上而下贯彻执行，具有一定的强制性。

(3)学术权力。权力主体为由教授、副教授等学者组成的学术组织系统。高校的学术权力不是外部赋予的，而是高校内在逻辑的客观要求，也是大学本质特性的外化;主要依靠学者自身的权威产生影响，运行方式是自下而上的。

(4)民主权力。权力主体为以教代会、学生代表大会(以下简称学代会)为代表的社群系统。民主权力基于学校内部利益相关者集体式的权利诉求，包括知情权、参与权、表达权、监督权，以及与其切身利益密切相关事项的决定权［4］。

(5)社会权力。权力主体为董事会或理事会。社会权力基于社会利益相关者参与高校决策的权利诉求。其权力定位尚无明确的法律规定。

2.我国高校决策权力结构关系

在上述高校决策权力中，哪种权力应当起主导作用?这是一个颇具争议的问题，学术界素有“校长治校”［5］“专家治校”［6］“教授治校”［7］之说;高校引入董事会(或理事会)制度后，也出现了董事会主导决策的观点［8］。如前所述，西方国家高校决策权力结构在不同历史时期不断演变，并不是一成不变的。笔者认为，究竟哪种权力应在高校决策过程中居主导地位是由不同国家不同时期的社会环境决定的。我国高校决策权力结构不应当也不可能全盘照搬西方模式。实际上，中国高层对此问题的认识也是根据不同时期的具体情况不断探索、不断深化的。如，1958年9月中共中央、国务院《关于教育工作的指示》以“一长制容易脱离党的领导，所以是不妥当的”为由，否定了校长负责制，要求高校实行“党委领导下的校务委员会负责制”。尽管1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》曾明确将“党政分开”作为高校权力运行原则，并在要求高校试行“校长负责制”。但最终还是在1989年确定推行党委领导下的校长负责制［2］92，是符合中国国情的，具有鲜明的中国特色。与西方国家实行竞争性政党制度不同，中国共产党在中国长期执政，这就形成了中国决策体制的基本特征是党在决策体制中居于领导地位。这意味着党组织与其他决策行为主体之间不是平行、并列的关系，而是领导与被领导的关系［9］。同理，党委在我国高校决策体系中拥有最高决策权力。

至此，可以得出一个简短的结论:我国高校决策权力结构关系的完整表述应为“党委领导、校长负责、教授治学、民主监督”。当然，这可能只是一种理想的状态，在实际运行过程中会出现诸多的矛盾和问题。为此，必须建立和完善相应的决策权力约束机制。

二、我国高校决策权力运行的主要问题

一是权力高度集中。高校决策主要由党委会、校长办公会作出;绝大多数高校党委会与校长办公会的成员基本一致，导致政治权力、行政权力、学术权力，乃至决策权、执行权、监督权集于一身。

二是行政权力与学术权力关系失衡。行政权力和学术权力的界限模糊，以行政权力干预或取代学术权力的现象普遍存在;学术委员会仅仅发挥审议作用，并不真正具有本应具有的学术决策权力，对行政权力也缺乏约束监督的权力。

三是民主权力保障不力。法律法规授予教代会、学代会的权力没有得到应有的保障，使其难以独立自主地开展工作;教师学术自由、学生学习自由的权力更缺乏制度保障。其中构成高校决策权力起源的学生权力，在我国目前高校决策权力结构中几乎消失。

四是缺乏程序制衡。在我国高校决策权力运行中缺乏程序观念和程序意识，各项制度普遍缺乏明确的制度程序，更缺乏对自由裁量权、决策后果、决策公开透明等方面的约束机制。

三、完善我国高校决策权力约束机制

(一)合理配置决策权，实现决策主体多元化

当前主要是要明确划分各决策权力主体的职权范围。首先要在保持党委在决策结构中领导地位的前提下，注重决策权力的横向划分，按照党委与行政系统的不同职能，对决策权力进行合理分工并使之法律化、制度化，改变“党政不分”、“以党代政”、党包揽一切的状况。江苏省委组织部、省委教育工委联合颁发的《江苏省高等学校贯彻党委领导下的校长负责制的若干规定》，细化了党委、书记和校长的职责，规范了党委全委会、党委常委会和校长办公会的议事规则，并明确提出了“党委领导重在决策，校长负责重在执行”的基本定位。这一经验值得借鉴。

其次要明确行政权力与学术权力的边界。最近出台的《高等学校学术委员会规程》明确规定学术委员会拥有下列事务的审议(决定)权:学科、专业及教师队伍建设规划，以及科学研究、对外学术交流合作等重大学术规划;自主设置或者申请设置学科专业;学术机构设置方案，交叉学科、跨学科协同创新机制的建设方案、学科资源的配置方案;教学科研成果、人才培养质量的评价标准及考核办法;学位授予标准及细则，学历教育的培养标准、教学计划方案、招生的标准与办法;学校教师职务聘任的学术标准与办法;学术评价、争议处理规则，学术道德规范;学术委员会专门委员会组织规程，学术分委员会章程。拥有以下事项的学术评价权:学校教学、科学研究成果和奖励，对外推荐教学、科学研究成果奖;高层次人才引进岗位人选、名誉(客座)教授聘任人选，推荐国内外重要学术组织的任职人选、人才选拔培养计划人选;自主设立各类学术、科研基金、科研项目以及教学、科研奖项等。拥有下列决策咨询权:制订与学术事务相关的全局性、重大发展规划和发展战略;学校预算决算中教学、科研经费的安排和分配及使用;教学、科研重大项目的申报及资金的分配使用;开展中外合作办学、赴境外办学，对外开展重大项目合作。拥有学术纠纷裁决权，以及对学术不端行为的调查、复议、听证和处理权。

(二)健全决策制度，实现决策权力运行规范化

党的十八大报告指出“坚持用制度管权、管事、管人”，习近平同志反复强调“把权力关进制度的笼子里”。根据我国高校当前的具体情况，应重点考虑以下方面问题:

一是制订高校章程。高校章程是高校的宪法、办学的依据，也是约束高校决策的根本大法。《高等学校章程制定暂行办法》明确要求高校章程应当明确基本规则、决策程序与监督机制的事项包括:开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务;设置和调整学科、专业;制订招生方案及选拔学生的条件、标准、办法和程序;制订和实施学校规划;设置教学、科研及行政职能部门;确定内部收入分配原则;招聘、管理和使用人才;学校财产和经费的使用与管理。应当健全党委领导下的校长负责制的具体实施规则，规范党委集体领导的议事规则、决策程序。应当明确校长的职权范围;规范校长办公会或者校务会议的组成、职责、议事规则。应当明确学术组织的组成原则、负责人产生机制、运行规则与监督机制。应当明确教代会、学代会的地位作用、职责权限、组成与负责人产生规则，以及议事程序。应当明确保障和提高教育教学质量的原则与制度，规定对学科、专业、课程以及教学、科研的水平与质量进行评价、考核的基本规则。应当健全教师、学生权益的救济机制，明确其权利义务;明确受理教师、学生申诉的机构与程序。对自主设置的校务委员会、教授委员会、校友会等组织机构，应当明确其地位、宗旨以及基本的组织与议事规则;自主设置理事会或董事会的，应当明确其地位作用、组成和议事规则。

二是落实“三重一大”决策制度。党中央明确要求“三重一大”事项(重大决策、重要人事任免、重大项目安排、大额度资金使用)必须由领导班子集体作出决定。教育部《关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，也要求高校健全民主决策机制，规范集体决策程序，强化监督检查措施，加大责任追究力度，并明确规定了高校“三重一大”的主要范围、“三重一大”决策的基本程序和保障机制(包括决策回避制度、决策公开与查询制度、决策报告制度和执行决策的督查制度、决策考核评估制度、决策责任追究制度等)。

(三)规范决策程序，保障决策科学化

程序化的决策机制是保证决策民主和决策科学的必要条件。高校决策权力运行程序约束主要体现在以下几个方面:

一是重大问题议事规则的制订。在我国高校的决策制度中，通常没有明确规定决策程序。或者虽然作了规定，但在执行过程中又没有引起重视。没有一套严格的决策程序，决策的正确性无从检验，作出的决策仍然是经验决策，谈不上科学决策。真正的科学决策一定要遵循“议题提出——问题澄清——目标界定——备选方案收集——方案结果评估——最佳方案选择”的基本程序，并且对每个环节的程序都要作出明确、详细的规定。

二是自由裁量权行使规则的制订。在高校运行过程中会碰到大量偶发性问题，如不及时处理将会严重影响高校的发展和稳定，但对这些问题的决策又难以按正常程序进行，赋予主要负责人一定的自由裁量权是必要的。问题是自由裁量权在运行过程中，由于决定灵活性强、对决策者约束小，容易造成隐蔽性的违法。所以，对自由裁量权的行使必须要形成一定的规则。

(四)发挥权利制衡作用，保障决策民主化

无论是行政权力的行使，还是学术权力的行使，都必须保障利益相关者的民主权力，并以利益相关者的权利约束决策权力。这种决策过程的民主，可以分为自上而下和自下而上两种类型［10］。高校权力运行中，以权利约束权力，可以从以下几个方面着手:

自上而下的过程，是学校主动公布有关信息，启动民主过程，这包括校务公开和决策过程中的征求意见环节。要通过建立校务公开制度，使权力的运行透明。发挥权利在决策过程中的制衡作用，关键在于依法保障利益相关者的知情权、参与权、表达权、监督权。其中首要的是知情权。与此相关联的是要建立决策后果约束制度。教职工、学生一般很难看到完整的决策过程，但对决策的后果却常常有切身感受。因此，考察一项制度成败与否、权力运行得当与否、决策失误与否，必须要看其后果。实施后果约束要建立健全对领导干部的监督检查、考核、奖惩、责任追究制度。

自下而上的过程，比较常见的渠道是教代会、学代会。在强大的公共权力面前，任何个体单一的权利都难以形成有效的约束，必须借助于一定的组织形式。教代会、学代会是法定的社群组织，教代会、学代会制度理应成为以权利约束权力的基本形式。但目前在我国高校决策权力运行中，教代会、学代会权力弱化现象十分严重。因此，必须完善教代会、学代会的组织结构和运行方式，使其真正发挥以权利约束权力的强大作用。

此外，针对办学主体多元化的特点，高校要创新办学体制机制，联合所在地政府、行业、企业、社区、相关学校等合作办学者成立学校理事会，加强学校与社会互动联系，建立社会监督与支持学校发展的长效机制。在现有的高校领导体制和法律框架下，为减少改革阻力，建议理事会首先定位于党政的辅助决策机构，主要为高校发展规划制定、重要政策出台、重大改革项目开展提供咨询和论证意见。理事会运作稳定后，再逐渐增加理事会的决策功能，特别是涉及高职院校办学定位、发展规划乃至重要人事任命等方面的决策权和建议权［11］。

［1］陈中奇.高校党的领导体制和工作体制研究［EB/OL］.(2012－11－28)［2014－4－15］http://news.nwu.edu.cn/article_list/1354092380_4382.html.

［2］张晓冬.高等学校内部权力制约机制研究［D］.武汉:华中科技大学，2013.

［3］董洁林.校友治校:大学改革的方向?［EB/OL］.(2014－03－11)［2014－4－15］http://cn.wsj.com/gb/20140311/DJL072557.asp.

［4］刘献君.论大学内部权力的制约机制［J］.高等教育研究，2012，33(3):1－10.

［5］张爱淑，丁三青.澳大利亚高校内部管理体制及其运行机制——以斯文本科技大学为例［J］.煤炭高等教育，2008，26(3):74－77.

［6］刘龙洲，廖志鹏.论现代大学制度下我国高校内部管理体系的构架［J］.湖南工业大学学报(社会科学版)，2009，14(3):129－130.

［7］毕宪顺.制约与协调:高校内部管理变革的使命［J］.高等教育研究，2011，32(10):65－71.

［8］王宗正.法人治理结构视域下的我国公立高校董事会［J］.高等教育研究，2014，35(1):32－37.

［9］周光辉.当代中国决策体制的形成与变革［J］.中国社会科学，2011(3).

［10］柯炳生.大学内部管理制度的理性思考［J］.中国高等教育，2011(13/14):4－7.

［11］何万一.公办高职内部治理结构改革的路径选择［N］.中国教育报，2013－09－17(5).