“全流域治理、全林分经营”探讨

尉文龙

（山西省国有林管理局，山西 太原 030012）

“全流域治理、全林分经营”是在系统总结山西国有林区森林经营与生态建设历史经验的基础上，为进一步贯彻落实党的“十八大”有关生态文明建设的总体部署，加快国有林业治理体系和治理能力现代化，推进国有林区生态建设提质增效而提出的新理念、新思路、新举措。正确认识全流域治理、全林分经营形成的背景、内涵，对于指导国有林区可持续发展具有重要的现实意义。

1 “全流域治理、全林分经营”理念提出的背景

1.1 实施“全流域治理、全林分经营”是推进国有林业治理体系和治理能力现代化的迫切需要

2014年年初，国家林业局局长赵树丛在《创新治理体系、提高治理能力，为生态林业民生林业建设注入强大动力》的讲话中提出，要“推进国家林业治理体系和治理能力现代化”。实行“全流域治理、全林分经营”可以使任务安排机制由“下任务找地块”变为“按需要下任务”，由搞平均主义、撒胡椒面变为集中整治、重点突破，在很大程度上节约了费用、提高了生产效能，符合治理体系和治理能力现代化的要求，有利于更好地推动生态林业、民生林业建设。

1.2 实施“全流域治理、全林分经营”是落实林业生态建设提质增效的有效举措

近年来，山西国有林区积极探索场外合作造林模式，走出了一条扩规模、增效益、树形象、育人才的外延式发展路径。但是，随着时间的推移，在一些地方产生了新的林权纠纷，不利于林区社会和谐稳定。目前在国有林区266.67万hm2的经营面积中仍有106.67万hm2的疏林地、灌木林地、未成林地、无立木林地、宜林地等急待改造。特别是2014年初山西省人民政府印发的《关于进一步推进全省林业生态建设提质增效再上新台阶的意见》指出全省林业发展要“以提升质量、增强效益为重点”，这就要求全省国有林场注重提质增效，把工作重点从单纯重视大规模场外、合作造林调整到外延式发展和内涵式发展相结合，以加强森林经营提高林地生产力、增加森林单位蓄积上来。“全流域治理、全林分经营”正是对这一思路的具体落实。

1.3 实施“全流域治理、全林分经营”是解决国有林场经营方案难以执行的主要途径

森林经营方案是国有林经营单位编制森林采伐限额、制定年度计划、组织经营活动和上级林业主管部门实施森林资源管理、监督的重要依据，是国有林场科学经营、提高森林质量、实现森林可持续发展的重要手段。但是，通过全省近30年的实践，发现编制好、审批过的森林经营方案在实际经营活动中难以得到有效执行。其原因有三个方面：一是规划脱离实际。每个林场在做经营方案时只考虑需求不考虑可能，动辄上亿的规划预算根本无法保障；二是重点不够突出。一个经理期想把林场范围内所有的地块都作业一次，工程安排过于分散；三是编案同计划下达脱节。要解决这些问题，就要用“全流域治理、全林分经营”的理念来指导森林经营方案编制和修订工作，把有限的资金投入到集中连片、亟需经营、能够快速见效的地块上来，以此来保障林业建设的成效。

1.4 实施“全流域治理、全林分经”是实现国有林区转型跨越发展的内在要求

回顾山西国有林业的发展，随着国家宏观经济政策和林业政策的调整，全省国有林场大致经历了3个发展阶段：大造林阶段（20世纪50年代到70年代末，是国有林场初创阶段，也是森林资源保护和培育阶段）、大生产阶段（70年代末期到90年代后期，是国有林场发展与改革的探索阶段，也是国有林场森林经营与利用阶段）、大保护阶段（20世纪末以来，是历史性转折阶段，也是全面实施天然林保护与生态建设的新阶段）。近年来，随着山西转型跨越发展战略构想的不断深入，全省林业发展已进入一个以“敬天为民”为总理念，以求真、求实、求科学为总要求，以“增面积、增覆盖、增蓄积、增效益、增景观”为总目标，造管用并重、科学发展的历史新时期。这就要求我们有一个全新的经营理念，采取造、抚、改、封、管相结合的方式，坚持全流域规划、全林分经营、全机械作业、全资源利用、全过程管理的“五全”经营模式，在林场范围内一条沟一条沟的治理、一个流域一个流域的推进，凸显林业在生态文明建设中的核心和基础作用。

2 “全流域治理、全林分经营”理念的基本内涵

2.1 概念

流域，狭义上是指河流的干流和支流所流过的整个区域；而广义上指一个水系的干流和支流所流过的整个地区。

林分，是指内部结构特征相同，并与四周有明显区别的森林地块。林分是区划森林的最小地域单位，也是森林经营的基本单位和森林测定的基本对象。

“全流域治理、全林分经营”是指在国有林区经营范围内，以流域(沟系、水系、山坡、梁峁等)为治理单元，通过整合各类生产要素、优化工程空间布局，对治理单元内的所有林分进行必要的、适度的经营活动，以提高森林整体质量，从而实现林区生态建设的提质增效、提档扩量。其核心是“实事求是、遵循规律、近自然培育、可持续发展”；基本要求是“全流域规划、全林分经营、全机械作业、全资源利用、全过程管理”；根本方法是“流域综合治理”，最终目标是“增面积、增覆盖、增蓄积、增效益、增景观”。

实事求是、遵循规律、近自然培育、可持续发展——是要求在作业过程中一定要充分按照实际情况，合理确定经营措施，使林分的建立、抚育以及采伐的方式同天然森林植被的自然演替相接近，采用适度人工促进的办法达到森林生物群落的动态平衡，确保持续利用和科学发展。

全流域规划——对选定的治理单元进行全面系统的中长期规划，并制定治理专项方案；

全林分经营——将治理单元内的所有林分，按照需要选择不同的经营措施全部进行经营；

全机械作业——在经营活动中，为了提高生产效率、降低人工成本，尽可能地使用机械进行作业；

全资源利用——在保护为先的基础上，要充分利用治理流域的林地林木资源，发展种苗培育、大苗定植、林下养殖、森林旅游、采伐物利用等项目，增加林地产出；

全过程管理——优化生产机制、提高生产效能，确保流域治理质量。

流域综合治理——在治理流域内宜造则造、宜封则封、宜抚则抚、宜改则改、宜补则补、宜种则种、宜养则养，全面推进、不留死角。

增面积、增覆盖、增蓄积、增效益、增景观——通过各种经营活动，实现森林面积、林木蓄积和森林覆盖率的增加，并兼顾景观保护和景观培育，注重林业增效和农民增收。

2.2 主要原则

因地制宜，分区施策。以近自然林业和可持续经营理论为指导，结合立地条件，选择科学、合理、适宜的经营措施，避免生搬硬套和“一刀切”。

求真求实，统筹规划。以林地保护利用规划为基础，通过补充调查更新数据，结合交通状况和资源可及度，山水林圃路统一规划，造抚改建管合理布局。

规模推进，科学经营。以林局为单位，变采伐限额场控为局控，集中建设地点，提高装备水平，规模化推进、集约化经营，努力提高林地生产力和资源利用率。

造管用并重，长中短结合。流域范围内，围绕保护发展和利用森林资源，在布局实施好造林、抚育、管护等常规工作的前提下，突出珍稀树种大径材培育、木本油料生物质能源林建设、食用药用经济林培育、林木种苗培育、林特产品加工，在林业综合效益上作文章，为林区可持续发展奠定基础。

2.3 基本目标

通过落实“全流域治理、全林分经营”理念，在国有林区实现管护效果好、荒山绿化好、森林质量好、基础设施好、林下经济好，将规划流域建成为资源保护示范区、森林经营集约区、产业发展潜力区、森林文化展示区、旅游观光休闲区、科学技术试验区。

3 落实“全流域治理、全林分经营”理念的主要环节

落实“全流域治理、全林分经营”要树立系统性工程、规模化推进的意识，要把握好以下三个环节：

3.1 做好一个规划

具体地讲就是要选好流域、摸清底数，科学编制流域治理专项方案。治理流域的选择，要尽量考虑规模效应、兼顾经营方便，且权属要清晰，每个流域内国有林地面积不低于2000hm2。对于流域内的国有林地面积应以林地保护利用规划为准，对拟进行作业的地块，按照《森林资源规划设计调查技术规程》（GB/T26424-2010）进行补充调查。流域内每年的任务安排指标，要按照经营需要由各林区参照近3年的年均任务量予以调整安排，并将规划任务落实到小班，在此基础上科学编制全流域治理方案。

3.2 建好一个机制

要创新任务安排机制、资金引进机制、资金使用机制和考核验收机制。各林区实施单位必须集中建设地点，以保证流域治理的进度和规模。在国有投资不足的情况下，可以以股份合作等形式引进社会资本，激发民营资本投身生态建设的兴趣和激情。在流域治理过程中，要允许适当突破和改进现有的规程、制度等，以改革创新解放和发展生产力，推进“全流域治理、全林分经营”。

3.3 培养一支队伍

要集合规划、营林、抚育、基建、产业发展、市场营销等方面的人才组建一支一专多能高素质复合型流域治理专业队伍，特别是在产业开发和市场营销方面，要力求有所突破。同时可以适当集中各林场的施工队伍，开展劳动竞赛活动，以提高其技术、技能水平。

2014年，省直九大林区以“全流域治理、全林分经营”理念为指导，规划了36个治理流域，治理面积达15.13万hm2，并编制了流域综合治理实施方案，计划在2014~2020年间完成。为检验2014年省直林区流域综合治理成果，8月省林业厅召开了省直林区流域综合治理现场观摩会，组织省直林局和省林业厅有关处（室）、单位主要负责人集中观摩了各林局流域综合治理的初步成果，大家一致认为国有林区通过“全流域治理、全林分经营”理念的贯彻实施，走出了一条富有林区特色的提质增效、提档扩量新路径。

理论有无生命力，实践最有说服力。近一年来的实践充分表明，“全流域治理、全林分经营”是林区由粗放经营向集约经营转变的关键，是林区整合项目、科学发展的载体，是林区积聚力量、展示形象的平台，也会成为林业人利用资源、发展产业的基地。我们有理由相信“全流域治理、全林分经营”，必将为国有林区发展、国有林场改革释放新的动力，必能在指导国有林区生态文明建设、实现国有林业可持续发展方面开创新的业绩！