新时期农村社会保障体系构建范式

□周茂春

我国是一个传统型农业大国，8亿多人生活在农村，大部分以土地劳动作为生存的基础。由于地理自然环境、经济发展水平、交通、信息等条件的差异，农村与城镇相比都存在较大差距。在社会保障层面，农村依然处在一种家庭保障、土地保障及国家救济的低层次上，存在着保障水平低、扶持力度小、覆盖范围窄等诸多问题，没有建立起现代意义上的社会保障制度。因此，构建适宜的农村社会保障制度范式，是发展农村经济、促进城乡协调发展的重要范畴。

一、构建农村社会保障体系的许可条件

1.城乡二元非均衡发展的政策需求因城乡二元经济发展模式的影响，城乡居民的收入差距仍然悬殊。2013年，我国城镇居民人均可支配收入26955元，农村居民人均纯收入为8896元，城乡居民收入比为3.03∶1。在经济不发达的西部地区，集中了我国多数贫困人口，其人均收入城乡差距应比这一比例更大，当然农村社会保障水平更低。李克强总理在十二届全国人大二次会议政府工作报告中提出“坚持建机制，补短板，兜底线，保障群众基本生活”，要“重点推进社会救助制度改革，继续提高城乡低保水平……为特殊困难群众基本生活提供保障”等战略部署和要求，这从国家政策方面为解决城乡社会保障非均衡发展指明了方向和路径。

2.城市化进程中特殊群体的现实需求 在“有序推进农业转移人口市民化”进程中，城镇化背景催生出一定数量的失地农民，维护和发展失地农民的基本权益缺不了应有的社会保障。此外，还要解决在城乡间大量流动的农民工群体（2013达2.69亿，其中外出1.66亿）的社保问题，他们为国家经济发展和城市建设作出了巨大贡献，但后续生活保障却被市场和社会边缘化。更有农村伤残、孤儿、家庭重大变故者、乞讨流浪人员、非农产业个体经营者等特殊群体的保障问题，至今尚无切实可行的保障措施。加强农村社会保障制度建设,提高贫困群体和受排斥群体的话语权,不仅是缓解农村的绝对贫困和相对贫困的一种经济措施,也是促进社会和谐稳定的必要手段。

3.人口老龄化的理性需求 由于我国实施计划生育基本国策,人口老龄化速度大大快于经济发达国家和其他发展中国家,“4-2-1”家庭结构模式越来越明显，单靠养儿防老难以为继。据统计，2013年我国老龄人口（60岁以上）为2.02亿，约占总人口的14.8%，预计到2025年，我国60岁以上老龄人口将达到3亿，而到2033年将高达4亿，届时农村老龄人数约为老龄人口总数的65%。农村人口老龄化超前于农村经济发展水平，“未富先老”是我国人口老龄化的长期特征。所以，农村人口老龄化趋势加快是社保制度改革必须优先考虑的客观现实，我们需不断从国家发展全局的高度，做出积极应对人口老龄化的战略决策，坚持把保障老龄人口的基本权益作为根本立足点，真正使农村老龄人口老有所养。

二、低水平农村社会保障体系发展的制约因素

1.立法缺失彰显农村社会保障体系制度缺陷 形成我国城乡二元社会保障双重体制的根本原因在于农村社会保障法律法规制度不健全，导致了农民特别是西部农民合法权益得不到应有的保障。现行的农村社会保障制度体系中，只有一部国家的《农村五保户供养工作条例》，但没有上升到法律高度。社会保障作为一项独立的专门工作，应该有与之相适应的法律法规，然而我国至今没有出台一部较为成型的社会保障方面的专门性法律。虽然一些地方政府在农村社会保障工作方面颁布了一些条例、规定，但缺少关于社会保障制度的基本原则、实施程序、保障对象、保障内容、保障标准等基本性的更为具体的规定，以致于缺乏法律权威与制度刚性，甚至出现社保资金被挤占、挪用现象，农村社会保障工作的这种无法可依、无章可循的状态，在很大程度上阻碍了农村社会保障工作的顺利推进和有效开展。

2.主观认知偏差制约农村社会保障进程的步伐 主观认知不到位是制约我国农村社会保障制度发展的重要原因。长期以来，我们对农村社保功能的认识过分强调土地保障和家庭保障观念，有土地就有基本生活保障，就饿不着，这就使得政府往往忽视农民的社会保障权利。截止2013年11月，农村最低生活保障支出水平为106.7元/人·月，而城市最低生活保障支出水平为243.2元/人·月，两者相差2倍多，然而，现今农村土地保障和家庭保障功能却在逐渐弱化，这种意识制约了农村社会保障制度的发展。此外，农民的社会保障意识差，认为人的生、老、病、死应该由家庭来负责，“养儿防老”成为农民传统的养老思想，也制约了我国农村社会保障制度的进一步发展。同时政府对农村社保制度系统性认识不够，没有把生活最低保障制度、医疗制度、养老保险制度等作为系统来构建，导致农村社会保障在实际工作中陷入被动。

3.资金来源狭窄导致农村保障资金筹资困难 资金不足一直是制约我国农村社会保障发展的“瓶颈”，这使得农村保障水平低且发展缓慢。传统的农村社会保障的资金来源主要依靠家庭和农村的集体补助,资金来源过于单一。根据有关政策，农村社会保障体系中的养老和医疗两项制度均采取个人缴费、集体补助和国家支持的筹资形式，然而现今较为落后的集体经济组织功能弱化，使其保障功能未能真正落实；对个人缴费困难的农民需由国家补贴的政策也常因人为因素未必能落实到真正的贫困者身上。加上弱势农业产业的风险性特征，农民的收入水平偏低，承担社会保障筹资重任能力有限，或由于对社会保险制度认识不清等原因不愿参保。我国农村地区间发展水平差异大，农民个人的经济状况千差万别，造成了全国范围内农村社会保障筹资难度大。

4.管理的分散性制约农村社会保障发展空间 目前农村社会保障管理存在多头管理、政出多门的局面。劳动、卫生、民政等部门分别管理着不同的社会保障项目，具体表现为：劳动与社会保障部门负责农村养老保险工作；卫生部门会同农村基层组织负责新农合保障工作；民政部门主要负责救灾救济、社会优抚、新农保等业务。农村社会保障的这种分散管理，加上各部门所处地位和利益关系不同，在决策和运行上经常发生矛盾，监管效率低下。一些有特殊地位的人群（如村干部和乡村医生及其亲属等）得到了保险费补贴，而很多符合条件的确属困难的高龄老人却没有享受到国家低保政策补贴，这影响着农村居民对社会保障的信心。再者，农村保障管理制度存在稳定性和保险关系持续性差的事实：一方面，跨地区流动的参保对象（如农民工、在校大学生在户籍地所购新农合出现异地就医情况）保险关系因转移障碍大导致转移对接困难；另一方面，农民工工作不稳定，工资得不到保证，缴费难以持续，导致保险关系中断。这种管理的分散性严重制约着农村社会保障的生存发展空间。

三、构建农村社会保障体系的对策反思

1.完善立法体系以保障百姓真正的利益诉求 完善的立法是农村社会保障制度不可或缺的部分，我国对农村社会保障改革虽然取得了一定的成果，但现有的政策和措施不能从根本上解决农村人口的社会保障问题。农村社保问题必须从法律上得到确认，其制度的建设须以法律的形式出现。国家可在宪法框架下制定统一的《农村社会保障法》，对农村社会保障应遵守的具体原则、主要内容及形式、项目设置、保障水平、各主体的权利义务、基金的筹集与管理、资金的发放、对农村社会保障法律执行情况的监督以及农村社会保障与城市社会保障的关系等进行明确规定。由于我国农村地域广阔，地区之间经济发展和社会结构等方面存在不平衡性，各地可再结合本地区的历史文化条件和经济发展状况等因素，制定符合当地的相关工作条例，如《农村养老保险条例》、《农村合作医疗条例》、《农村最低生活保障条例》、《农村社会救济工作条例》、《农村优待抚恤工作条例》等，从而保证农村社会保障工作有法可循。

2.规范管理监督机制以促进农村社会保障的有效运行 针对目前我国的农村社会保障具体工作呈现部门多头管理现状，可考虑整合现有各部门社保资源，成立统一的农村社会保障管理机构，以提高社保资源使用效率。根据劳动、卫生、民政等各部门的社会保障职能，在明确各相关部门的管理职责和权限的基础上，设立专门的农村社会保障管理的决策、管理、监督机构，如农村社会保障委员会，来负责农村社会保障的重大决策和协调各部门的关系，负责保障资金的筹集、管理使用等具体工作，以及农村社会保障工作的制定实施等，在更大的范围内整合并兼顾各方权责利的统一。管理委员会内部设监察部，切实加强农村社会保障工作的监管，尤其要把着眼点放在监督各级农村社会保障机构对社会保障资金的征收、管理与发放上，以此使各管理活动有所依据。

3.拓宽资金筹集渠道推进农村社会保障有序开展

（1）强化政府投资积累保障模式中央财政、地方财政适当调整财政支出结构（明确投资分配比例），根据各保障项目的性质有所侧重，如农村最低生活保障完全由政府出资，养老保险和医疗保障则应由国家、集体、个人三方出资，西部地区因集体经济基本崩溃，由政府与个人双方筹资。根据西部地区地方财政实际情况，中央政府须在西部农村社会保障制度建设中发挥更为积极的作用。

（2）推行企业集体参与筹资积累保障模式 国家采取一定措施，鼓励大中型企业到农村投资，享受一定的税收优惠或其他优惠，同时承担一定的社会责任，如培训、招录当地农民工，提供相应的社会保障待遇。对有一定经济条件的农村集体经济组织也要有一定比例的社保资金投入，以扩大筹资保障范围。

（3）多渠道集资投资积累保障模式借鉴福利彩票、体育彩票经验，发行社会保障彩票增加农村社会保障资金；将社保基金用于购买信托或投入股市，将其引入资本市场，以增大社保资本收益；借鉴发达国家和部分发展中国家的成功经验，开征社会保障税，将社会保障税作为附加税，按行政事业企业单位职工工资的一定比例进行征收，高收入者多征。

4.建立健全农业保险保障体系以稳定农村社会保障机制 农业是弱质产业,农产品具有季节性和周期性，农业收入在自然灾害、资源风险、农产品价格波动、收益预期、道德自律等方面具有相当大的不确定性,还面临一些新的决策风险、技术风险和管理风险等潜在危害。因此,如何建立更为完善的农业保险制度及风险防范机制，也是完善我国农村社会保障制度的题中之意。

（1）健全农业保险制度 政府需主动牵头重点扶持农业保险试点项目,鼓励农民在特色农业的种植、养殖、家庭财产等方面进行投保,增强农业的抗风险能力。同时配以完善的社会服务，如生产管理、技术指导、气象预报等，确保农业的风险防范。

（2）探索新的农业风险防范机制这应力求在农业风险防范主体上有所改进，将政府逐渐纳入风险防范主体的行列中，从而构建农户——农业企业——保险机构、农户——基层政府——保险机构、农户——农业企业——基层政府——保险机构等多重主体,确立政府在风险防范机制中的积极作用，提高风险防范意识，有效控制农业风险的损失及其分摊与转移。

（通联：云南省临沧师范高等专科学校 677000）