建设监理制实行的背景及现实

张庆华

(黑龙江省公路工程监理咨询公司)

1 建设监理制的缘起

自从20世纪80年代我国实行经济体制改革以来，各行各业都迅速发展。建设事业也同样如此。从l984年开始，建筑业推行招标承包制，建筑市场也因此而逐渐形成，大大增强了建设事业的活力。在大好形势下，也出现了不少问题。建设市场秩序混乱，工程质量每况愈下。全国平均每四天就倒塌一栋房子。出现这种情况主要是因为在分离国有资产的所有权与管理权，激发国有企业员工工作积极性的时候，没有同时建立起必要的约束机制。在当时的情况下，国有企业的员工对建设质量的责任感由于没有足够监督而大大丧失。不但如此，制度的缺陷还为渎职、甚至贪污腐败的行为造成了机会。而这些问题反过来又大大损害了工程质量，影响了工程进度，浪费国家大量资金。

面对这种局面，中央政府认识到，必须采取措施解决这些问题。当时提出的办法就是建立一种制度，让第三方监督国有建设项目的实施过程。在对国外建设管理制度进行考察与研究之后，建设部认为在建设事业中应当有充当“公正第三方”的咨询机构，建设监理制的设想便应运而生。

另一方面，建设领域内的一些重大改革实践也对建设部实施建设监理制产生了推动作用。1984年开工的鲁布革水电站引水隧道工程，聘请了工程师，结果创造了工期、劳动生产率和工程质量的三项全国纪录，在全国引起了很大震动。1986年开工的西安三原高速公路工程，也由于聘请工程师，不仅质量全部合格，保证了工期，还节约了200多万元资金，受到了广泛好评。交通部因此宣布将在全国公路工程中实行建设监理。1987年3月，天津道桥工程监理公司的成立，以及1987年12月京津塘高速公路开工并实施建设监理，也成为一时的重要新闻。

建设部从上述几个项目的成功当中得出结论，在商品经济条件下，工程建设必须实行承包制和合同制，但如果没有监理工程师等能发挥第三方公正监督和协调作用的角色的存在，承包制和合同制就无法很好地落实。另一方面，几个不同资金来源的建设项目的实践表明，所有制不影响建设监理制的效果。建设部认识到，建设监理制不会损害我国的基本制度。于是，建设部提出，加强政府监督管理和实施专业化监理就是提高建设事业效率的有效途径。

1988年在组建“建设部”时，中央政府在建设部的“三定方案”中增设了“建设监理司”。除了具体管理质量、安全和招标投标外，还具体实施建设监理制度。1988年5月，国务院总理办公会议原则批准了这个三定方案。此后，建设部又经过两个多月的研究，并邀请在国外搞过工程建设管理的专家经过多次讨论，终于拟定了建设监理制的基本框架及其实施方案。基本框架是两个层次、一个体系。两个层次是社会(民间)建设监理层次和政府的建设监理(监督管理)层次，一个体系是组织上的和法规上要形成一个系统。1988年7月，建设部印发《关于开展建设监理工作的通知》后，建设监理制便正式开始在我国实施。

2 建设监理制的发展及现状

2.1 新的工程项目管理体制框架初步成型

传统的自筹、自建、自管的小生产模式发生了转变，在项目法人与承建商之间引入了建设监理单位作为中介服务的第三方，相互间以经济合同为纽带，以提高工程建设水平为目的，初步形成了相互制约、相互协作、相互促进的新的建设项目管理运作模式。这种运作模式符合生产力发展对社会分工细化的需要，也符合我国由粗放型经济向集约型经济转变的改革要求。同时这还使我国的工程建设与国际惯例接轨，有利于将来我国更好的学习吸收国外先进技术与管理经验，提高国内企业的竞争力，迎接WTO的挑战。

2.2 促进了市场经济改革的发展

建设监理制的实施引入了社会化服务的概念，使人们认识到技术服务本身也能成为一种商品，这种转变加深了人们对市场的认识。同时竞争的出现也使得行业有了提高综合水平的压力与动力，发挥出了市场对生产力水平提高的促进作用。

2.3 促进了工程建设项目管理水平的提高

推行建设监理制，对工程建设项目实行专业化管理，不仅使得有限的技术管理资源得到有效利用，而且这种专业化分工的方式还有利于行业展开交流，总结和积累管理经验，提高管理水平和工作质量。同时实行建设监理制还加速了先进管理技术的引进与应用。计划管理，合同管理、信息技术管理等管理手段有效地提高了专业管理的效率及质量。另外，通过委托建设监理，使项目法人精简了筹建人员，减轻了负担，提高了效益，也体现了资源集中使用的益处。

2.4 建设监理队伍得到了锻炼和发展

经过了多年的建设和实践，我国的建设监理队伍不断壮大，初步形成了一定的行业规模。95年未的统计数字显示，全国累计成立了1661家监理公司，从业人员82564人，其中有监理工程师执业证的2963人，近60000人接受了监理知识教育，约占监理队伍的70％。现在全国注册的监理公司己四千余家，其中有甲级资质的近500家:从业人员近200000人。

2.5 建设监理立法工作取得了初步成绩

为了配合建设监理制的推广实施，建设部先后编制颁布了一系列与建设监理有关的条例及办法，使建设监理工作初步做到了有法可依。1997年3月1日全国人大常委会讨论通过《中华人民共和国建筑法》并开始正式施行。《建筑法》规定了“国家推行建筑工程监理制度”;规定了建设监理作为一项制度的主要内容，包括对工程质量、工期和投资实施“三控”，以及合同管理、信息管理、协调建设各方工作关系等:规定了实行强制监理的建筑工程的范围等等。《建筑法》是第一部对建设监理有明确规定的国家法律。

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