创新管理机制 转变执法方式——以新思维破解河道采砂管理难题

□马俊峰(洛阳市水务局砂石管理处)

由于河道采砂活动的复杂性、普遍性、随意性、流动性，导致河道采砂管理成为水政执法工作的一项难题，网络上不断出现针对河道采砂方面的各种负面报道，给水政执法部门提出了严峻挑战。

为破解采砂管理难题，洛阳市从创新管理机制、转变执法方式着手，以新思维、新机制、新办法，走出了一条符合洛阳实际的砂石管理新路子，对推动水政执法能力提升，具有一定的借鉴作用。

1 洛阳河道采砂管理的历史回顾

洛阳实行河道采砂规范化管理以前，可以用进入无栏、开采无序、管理混乱、毁坏严重、资源流失、矛盾多发、隐患重重来形容。20世纪90年代以前，洛阳市的河道砂石资源基本处于无管理状态，河道内砂砾遍地，杂草丛生。自20世纪90年代开始，河道砂石资源开采利用发展起步，并逐步发展为一项新兴社会经济产业。新世纪以来，随着工业化、城镇化步伐加快，各种机械采砂行为活跃，乱采滥挖、掠夺性开采行为日益泛滥，河道自然生态遭到破坏，甚至发展成影响河道正常发挥功能的新“砂害”。由于对河道采砂的管理一直存在政策冲突、多头管理、执法力量薄弱等问题，管理成效较差，偷采盗挖、滥采乱挖、毁田毁堤采砂行为猖獗泛滥，采砂业主为争地盘群殴械斗事件不断发生，采挖后的河床千疮百孔，河道行洪安全、沿河群众生命安全均受到严峻威胁，社会负面舆论突出。

2 洛阳河道采砂管理的现状

2011年洛阳市砂石管理处成立后，创新管理机制，转变执法方式，破解管理、执法难题，走出了一条符合现阶段社会经济发展实际的砂石资源管理新路子。一整套以“源头管理、一票通监管、预征规费、联动执法、用电控制”为核心内容的全新管理机制全面形成；一套以“行政审批管控、联动强势执法保证、公开透明监管、权利核心约束”为主导的全新管理制度全面落实。概括来讲就是领导重视、机构健全、制度完善、措施得力、管理规范、成效显著。管理成效整体提升，偷采盗挖、滥采乱挖行为得到彻底遏制，河道采砂秩序全面规范，河道自然生态得到有效保护，砂石资源规费征缴实现20余倍提高，实现了社会效益和经济效益齐头发展的良好效果。

3 主要方法和措施

3.1 管理体制创新

3.1.1 成立组织机构

成立以洛阳市委常委为组长,水利、国土、公安、纪检、税务等职能部门主要负责人为成员的高规格专项工作领导小组，建立联席会议制度，架设专项工作联席协调互动的组织机构。

3.1.2 实现专职监管

在坚持水行政主管部门监管主体地位的基础上，成立洛阳市砂石管理处，下设洛阳市水政监察支队砂管大队，专职负责采砂行业的监管执法，实现专职监管。

3.1.3 建立执法保障

成立了以国土警察支队、公安经侦大队、林业公安分局、洛阳市交警支队、水政支队等职能执法部门为成员的联合执法大队，建立了联动执法机制和强有力的砂管执法保障体系。

3.2 管理制度创新

3.2.1 统一审批

洛阳市《河道采砂许可证》统一审批，并利用GPS定点、划界，规划河道开采区。通过严格的行政审批手段，提高采砂行业的市场准入门槛，使采砂业主能自觉珍惜取之不易的《河道采砂许可证》，自觉做到规范性开采，乱采滥挖行为得到有效遏制。

3.2.2 产量核定

按照“保大关小、工艺优先”的原则，对原有的采砂场进行整合治理，取缔加工能力低、工艺落后的小作坊式采砂点。通过限定年最低开采加工量，支持工艺先进、加工能力强、资源利用率高的采砂企业兼并收购小型采砂点，减少采砂场点的数量，提高规模和质量。

3.2.3 预交规费

对整合整改后的采砂场点集中验收，符合年最低开采量要求，按照其采砂场点供电负荷、加工设备规格等实际情况，核算其年预计可生产量，按照其年预计可生产量预征全年规费，年底统一核算，超出预征资源规费标准的，按实际超出部分补缴。

3.2.4 科学监管

要求砂石开采加工单位销售砂石料时，必须统一开具“洛阳市砂石销售专用凭证”，并在砂场出入路口及销售开票室统一安装监控设备，实时监控砂石开采加工单位销售砂石料时如实开具凭证。同时，加强稽查监管，凡发现未开具或不如实开具“砂石销售专用凭证”的砂场，一律关停整顿，并予以经济处罚。通过对“砂石资源销售专用凭证”的监管、检查，不但可以辨别砂石上砂石料来源的合法性，而且可以如实反映采砂单位实际开采加工量，是实现科学监管的重要依据。

3.2.5 用电控制

通过建立联合执法机制，取得砂石加工单位的用电监管权，采砂单位用电必须经市砂石管理机构批准，如出现违规行为，立即可以切断其电源，强制停产。供电部门如不经市砂石管理部门批准而私自向砂石开采加工单位供电的，追究电业部门责任，以强制手段促使砂石开采加工单位规范开采，合规经营，有效降低了行政监管的难度和执法成本。

3.2.6 制度保障

根据管理需要，不断制定和完善了《砂石资源加工销售源头精细化管理制度》《砂石资源销售专用凭证使用管理制度》《采砂企业年开采量核定制度》等一系列管理制度，使采砂企业普遍关注的焦点利益问题更加公开、透明、公平，搭建了采砂企业公开、平等竞争的平台，使砂石资源规范化管理工作更加便捷、高效。

3.3 执法方式创新

3.3.1 联动执法

实行24小时巡查值班制度，并且与110城市应急指挥系统直接联动，由公安干警全程配合，随时围堵偷采盗挖现场，查扣从事偷采盗挖的机械设备，起到了极大的震慑作用，偷采盗挖活动得到根本遏制。

3.3.2 围堵执法

针对砂管执法的特殊性，在违法证据随时可能灭失的情况下，采区围堵执法的方式进行。即在水政执法人员和公安配合力量的协同下，围堵违法现场和违法机械设备，迫使违法当事人出面承认违法事实或间接收集证据笔录，效果明显。

3.3.3 约谈执法

针对行政执法执行难问题，在重大或违法当事人态度蛮横、涉及问题较多的案件时，组织法律顾问约谈，由法律顾问从国家法律角度，了解当时人真实心态、意图以及涉及的相关问题，详细讲解相关法律规定，并从当事人的角度，提出解决问题的途径和办法，从思想上消除违法当事人的抵触态度，有效规避了执行难问题。

3.3.4 异地执法

始终坚持联动执法机制，形成洛阳市水政砂管执法一盘棋观念，市区及各县区之间互相提供执法支持和援助，弥补执法力量薄弱不足，形成足够强的执法合力，并有效规避了执法过程中存在的“人情关”问题，执法效果显著提高。

3.3.5 借力执法

借助群众普遍反映的焦点、难点问题，发动群众参与，借助群众呼声，开展集中执法活动，既解决了群众反映强烈的问题，又借助群众力量，缓解了各种矛盾纠纷，群众上访事件明显减少，取得了良好的社会效益。

3.3.6 监督执法

在执法活动中邀请纪委人员全程参与，并明确规定凡为涉砂违规行为提供保护、为涉砂违规行为说情或参与砂石资源开采经营的公务人员，一律由纪委牵头查处，严禁党政干部或国家公务人员参与砂石资源经营，为砂石资源管理工作大规模开展扫清障碍。同时，也规范和监督了水政执法人员的执法行为，避免了执法工作中的“不作为”、“乱作为”现象。

4 经验体会

洛阳市自2011年5月实施全市砂石资源统一规范管理工作以来，一举扭转了砂石资源开采利用领域的混乱局面，采砂秩序根本好转，社会负面舆论大幅减少，管理成效显著。

在实践中破解长期困扰河道采砂管理难题，主要有以下几点经验体会：

4.1 领导重视是工作开展的前提

洛阳市砂石资源管理工作取得的成效是在市主要领导的重视和支持、在市委市政府高规格专项工作领导小组的各方协调、在各级政府及相关职能部门的支持配合下取得的。

4.2 拼搏奉献是工作开展的动力

思想决定行动，行动决定成效。两年来，洛阳砂管这支崭新的队伍，凭着一身凛然正气和不惧困难的无私奉献精神，与偷采盗挖不法分子斗智斗勇，以顽抗的毅力和勇气，以无私无畏的拼搏奉献精神，树立了洛阳砂管的威严，赢得了砂石资源开采业主的信任，破解了河道采砂管理工作中的道道难题。

4.3 措施到位是工作开展的基础

管理措施能不能顺利实施，关键在于管理方法是否科学，是否能切合地方实际。当然，所有的管理措施和方法，还必须是在法律规定的合法范畴之内。否则，必定会被推翻，功亏一篑。洛阳市的砂石资源管理模式，正是实现了合法性和科学性的有效结合，更加便于操作，更加体现国家法律的威严，保证了砂石资源统一规范管理工作的可持续性。

4.4 强化队伍管理是工作成败的关键

砂石管理工作的管理对象复杂，利益冲突和诱惑非常明显，没有一支无私无畏、不被利益所惑、敢于弘扬正气的管理执法队伍，就不可能做好砂管执法工作。所以，砂管执法工作的荣辱成败，决定性因素在于“人”，在于面对物质利益诱惑的坚定性和把握工作方向的原则性。

4.5 文明和谐执法是工作开展的底限

强势执法和和谐执法的两个概念，在字面上似乎是相反的两个态度，但在实际运用中，强势执法和和谐执法却是一种互补的关系，强势执法不代表野蛮，和谐执法更不是软弱，强势是要求原则，和谐是掌握态度，只有在保证原则下文明执法，才能确保执法安全，才能实现“事”安“人”安的良好效果。

4.6 完善健全制度是工作开展的保障

习近平总书记讲要把权利关进制度的牢笼里，强调要建立权利的监督约束机制，用制度的篱笆，锁牢权利的蔓延，私欲的膨胀。洛阳市的砂石管理工作，正是从健全和细化各项制度入手，明确工作中的责任、义务和惩处细则，用严格的管理制度，约束执法管理人员的行为，筑牢队伍纯洁的底线。

5 结语

打铁还需自身硬，工作成败的关键还在于人的因素，只有建设勇于发扬正气、不惧邪气、敢于拼搏、善于战斗的队伍，建立科学高效、监督约束机制和完善的规章制度，才能保证各项工作取得胜利。洛阳砂石资源管理工作取得的点滴成绩，诠释了这个颠覆不破的朴素真理。