论新一轮国有企业改革

杨卫东

(江汉大学 武汉城市圈制造业发展研究中心， 湖北 武汉 430056)

论新一轮国有企业改革

杨卫东

(江汉大学 武汉城市圈制造业发展研究中心， 湖北 武汉 430056)

文章全面回顾与系统论析了1980年代以来我国国企改革的理论流变及其特点，认为十八届三中全会决定是新一轮国企改革的纲领性文件。新一轮国企改革的特点是以实现国企功能为导向的改革，其改革的重点是推进国企的四大转移，即从一般领域向国家安全和国民经济命脉的重要行业及关键领域转移;从竞争行业向公共产品与公共服务领域转移;从传统产业向具有前瞻性的战略性产业转移;从控股向混合所有制转移。文章解析了国有资产管理新思路，对政府职能的改革提出了建设性意见，认为新一轮国企改革成功的关键，在于能否改革政府作为利益主体的体制，能否实现政府工作重心真正向社会公共事业的转移，能否真正变革政府的调控模式。

公有制理论； 国企改革； 国资管理； 政府职能

从1978年党的十一届三中全会到2013年的十八届三中全会，中国改革进行了35年，其间国企改革始终是重要命题，本文结合学习十八届三中全会决定，谈谈对新一轮国有企业改革的认识，以期对国企改革有所裨益。

一、公有制和国有企业改革理论的嬗变

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》被公认为是全面深化改革的纲领性文件。但也有观点认为，国企改革没有成为重点。“正如我们预期的、且与近期市场的热情相反，国企改革看上去并没有被三中全会视为一个首要任务。公报延续了过去10多年来的相同表述，重申坚持公有制经济是社会主义市场经济的根基和国有经济的主导作用，这会令市场失望”①。其实，如果我们细读《决定》，比较研究我党关于公有制和国企改革理论发展史，便会得出相反的结论。

1981年6月中国共产党第十一届六中全会通过的关于建国以来党的若干历史问题的决议指出：“国营经济和集体经济是我国基本的经济形式”。这是对新中国成立以来公有经济的历史总结。

1982年9月党的十二大报告提出：“社会主义国营经济在整个国民经济中居于主导地位。巩固和发展国营经济，是保障劳动群众集体所有制经济沿着社会主义方向前进，并且保障个体经济为社会主义服务的决定性条件。”从“基本形式”到“主导”，在提法上的变化，隐含着政策的调整：它正式对个体经济表示了认可。

1984年10月党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定，又向前迈进了一大步，它提出了社会主义经济是公有制基础上的有计划的商品经济的重要论断，这是为我国经济体制改革提出的新理论。并第一次提出增强全民所有制的大、中型企业的活力，是经济体制改革的中心环节的观点。

1987年党的十三大提出了社会主义初级阶段的理论。并对这个阶段的所有制经济有了新的表述:“在初级阶段，尤其要在以公有制为主体的前提下发展多种经济成分，在以按劳分配为主体的前提下实行多种分配方式，在共同富裕的目标下鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来。”提出了多种经济成分、多种分配方式和先富起来这些概念。会议对企业改革提出了新的思路：按照所有权经营权分离的原则，搞活全民所有制企业。会议认为“使企业真正做到自主经营，自负盈亏，是建立有计划商品经济体制的内在要求。这决不会改变企业的全民所有制性质，只会使企业更加生气蓬勃，使公有制经济的优越性得到充分发挥”。

1992年，党的十四大提出了建立社会主义市场经济体制的目标，这是在改革14年中逐步确立起来的目标。传统的观念认为，市场经济是资本主义特有的东西，计划经济才是社会主义经济的基本特征。十一届三中全会以来，新的思想解放运动推动了新的探索。十二大提出计划经济为主，市场调节为辅；十二届三中全会提出，有计划商品经济，虽然淡化了主辅关系，但计划还是排在前面；十三大进一步强调社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制，从而消除了主辅关系；十四大彻底解除了关于计划经济的思想束缚。明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革任务。

次年，中共中央作出了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，该决定提出了建立社会主义市场经济的一系列要求。《决定》提出:建立现代企业制度，是我国国有企业改革的方向。并根据国企的大小提出了不同的改革要求：“国有大中型企业是国民经济的支柱，推行现代企业制度，对于提高经营管理水平和竞争能力，更好地发挥主导作用，具有重要意义。”②“一般小型国有企业，有的可以实行承包经营、租赁经营，有的可以改组为股份合作制，也可以出售给集体或个人。出售企业和股权的收入，由国家转投于急需发展的产业。”《决定》没有改变关于国有企业在改革中重要地位的提法，但对所有制经济的表述有了新的发展，一是只讲公有制在全国总体上占优势，但“有的地方、有的产业可以有所差别”。二是预计到“随着产权的流动和重组，财产混合所有的经济单位越来越多，将会形成新的财产所有结构”。三是允许小型国有企业可以转让、出售或改组为股份合作制。我党关于国企产权改革正式提出肇始于此。

1997年党的十五大提出公有制为主体、多种所有制经济共同发展是社会主义初级阶段的基本经济制度，同时提出要全面认识公有制经济的含义。一是公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分。二是公有制的主体地位主要体现在：公有资产在社会总资产中占优势。三是要努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式。不能笼统地说股份制是公有还是私有，国家和集体控股的股份制企业，具有明显的公有性。四是尤其要提倡和鼓励劳动者的劳动联合和劳动者的资本联合为主的集体经济。同时，十五大对非公有制经济作了进一步的肯定，认为它是我国社会主义市场经济的重要组成部分。“对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，使之健康发展。这对满足人们多样化的需要，增加就业，促进国民经济的发展有重要作用。”这样的提法并不意味着中央对国有企业认识的改变，十五大继续强调它是我国国民经济的支柱。“搞好国有企业改革，对建立社会主义市场经济体制和巩固社会主义制度，具有极为重要的意义。”在改革方法上，除了继续要求建立现代企业制度外，提出了三改一加强的思路(把国有企业改革同改组、改造、加强管理结合起来)。“要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实施战略性改组。以资本为纽带，通过市场形成具有较强竞争力的跨地区、跨行业、跨所有制和跨国经营的大企业集团。采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快放开搞活国有小型企业的步伐。实行鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效和再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制。”显然，此时国企改革中产权改革的比重开始快速提升。

1999年9月党的十五届四中全会专门作出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，《决定》再次强调了“国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节”的观点，但改革的重点是从战略上调整国有经济布局。中央认为目前的主要问题是，国有经济分布过宽，整体素质不高，资源配置不尽合理，必须从战略上调整国有经济布局，坚持有进有退，有所为有所不为。但总体看是以退为主，“随着国民经济的不断发展，国有经济有着广阔的发展空间，总量将会继续增加，整体素质进一步提高，分布更加合理，但在整个国民经济中的比重还会有所减少。”在《决定》的引导下，国有企业的股权多元化改革在全国形成浪潮。

2002年党的十六大在重申基本经济制度时，表述的重点有了新的变化:“坚持和完善公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。第一，必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济……第二，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。”两个“毫不动摇”将主辅语义的表述改变为并列语义，即公有制经济与非公有制经济的发展摆在了同等重要的位置。为此，中央提出:一方面要深化国有企业改革，进一步探索公有制的多种有效实现形式。除极少数必须由国家独资经营的企业外，积极推行股份制，发展混合所有制经济。另一方面，要充分发挥个体、私营等非公有制经济在促进经济增长、扩大就业和活跃市场等方面的重要作用。放宽国内民间资本的市场准入领域，完善保护私人财产的法律制度。这次会议还提出了建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制的任务。

2003年10月党的十六届三中全会作出了《关于完善社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，这是十年之后中央再次对社会主义市场经济体制问题作出的决定。在所有制和国有企业方面，决定强调了以下观点：第一，推行公有制的多种有效实现形式。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。十五大强调的还是“不能笼统地说股份制是公有还是私有”，而这里则要求“使股份制成为公有制的主要实现形式”，其含义是希望国企的多元化成为普遍形式。第二，国有资本的分布要更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，增强国有经济的控制力。过去，中央强调公有制在全国总体上占优势，只在“有的地方、有的产业可以有所差别”。而这次强调其他行业和领域的国有企业，通过资产重组和结构调整，在市场公平竞争中优胜劣汰，范围有了很大扩展。第三，加快推进和完善垄断行业改革。对垄断行业要放宽市场准入，引入竞争机制。有条件的企业要积极推行投资主体多元化。继续推进和完善电信、电力、民航等行业的改革重组。加快推进铁道、邮政和城市公用事业等改革，实行政企分开、政资分开、政事分开。对自然垄断业务要进行有效监管。这是首次提出对垄断行业的改革。第四，大力发展和积极引导非公有制经济。清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面，与其他企业享受同等待遇。支持非公有制中小企业的发展，鼓励有条件的企业做强做大。如此支持非公经济发展的力度是前所未有的。

2007年10月党的十七大关于所有制和国企改革方面的笔墨不是很多，主要集中在完善基本经济制度，健全现代市场体系的段落中。它除了重申过去的一些政策方针外，提出了“坚持平等保护物权，形成各种所有制经济平等竞争、相互促进新格局”、“推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展”的新要求。法律上的“平等保护”，经济上的“平等竞争”，政策上的“公平准入”，是十七大在非公有制经济理论的新贡献，但在国企改革上没有提出新的要求。

由上可见，改革开放以来，我们党对所有制结构的表述不断地发生着变化。改革前，全民和集体所有制占绝对统治地位，个体私营是受严格限制与明确否定的，连自留地也被称为资本主义的尾巴。改革后我党在所有制理论上的突破，主要向前走了三步：第一步，从十一届三中全会到十三大，个体私营得到了合法承认。首先是个体经济，然后是私营经济，再然后是外资企业，逐一被冠以社会主义经济的补充。第二步，从十四大到十五大。是将非公经济统称为多种所有制经济，并提出了必须坚持以公有制为主体，多种经济成分共同发展的方针。个体私营经济由公有制经济的“补充”上升为与公有制经济“共同发展”；特别是十五大正式提出了：我国社会主义初级阶段的基本经济制度。个体、私营等非公有制经济成为社会主义市场经济的重要组成部分。第三步，从十六大到十七大。我党提出了“两个毫不动摇”的思想，使公有制经济与民营经济平分秋色，并驾齐驱。十七大对此原则进一步细化，提出了“两个平等”“一个公正”的概念，使非公经济与公有经济在政治上、法律上、政策上平起平坐。这每一阶段的形成都是一次理论的大飞跃。

关于国企及国企在改革中的地位，中央从1984年十二届三中全会开始，就提出增强企业活力，是经济体制改革的中心环节。到1999年十五届四中全会仍然强调了“国有企业改革是整个经济体制改革的中心环节”的观点，虽然改革的内容发生了变化，但“中心环节”的地位没有改变。从十六大开始，国企改革在经济体制改革中的地位没有再提，但仍然强调“国有企业是我国国民经济的支柱”。十七大则只讲了“深化国有企业公司制股份制改革，健全现代企业制度，优化国有经济布局和结构，增强国有经济活力、控制力、影响力”的一般性要求，国企在整个经济体制改革中的地位在不断下降。

为什么会这样呢？因为国有经济在国民经济中的比例在不断下降。1984年十二届三中全会关于经济体制改革的决定在提出“中心环节”这个观点时解释道：“我国城市企业，包括工业、建筑业、交通业、商业和服务业的企业，已有一百多万个，职工共达八千多万人。仅城市工业企业提供的税收和利润，就占全国财政收入的百分之八十以上。这些情况表明，城市企业生产和经营的积极性、主动性、创造性能否充分发挥，八千多万职工的积极性、主动性、创造性能否充分发挥，就是说城市企业是否具有强大的活力，对于我国经济的全局和国家财政经济状况的根本好转，对于党的十二大提出的到本世纪末工农业年总产值翻两番的奋斗目标的实现，是一个关键问题。”但是随着改革开放的深入，国有企业在国民经济中的份额愈来愈低。如国有企业的工业产值在规模以上工业产值的比重，2002年为40.78%，2005年降为33.28%(见表1)；国有企业固定资产投资占全社会固定资产投资总额，2002年为43.40%，2006年为29.97%(见表2)；国有企业上缴税收占各类所有制税收总额的比例，2002年为32.22%，2005年为24.84%(见表3)；在就业人数的比例上，国有单位2002年为28.91%，2006年则降为22.71%(见表4)③；从税收和就业方面看，2002年国企对社会的贡献率不足三分之一，显然它不再具有经济体制改革中心环节的地位。

表1 1999—2006年全部国有及规模以上非国有工业企业产值

数据来源：《中国统计年鉴(2000—2007)》,北京：中国统计出版社，2000—2007年。

表2 各类型经济占全社会固定资产投资比重(单位:%)

数据来源：《中国统计年鉴(2006—2007)》，北京：中国统计出版社，2006—2007年。

表3 1989—2005年税收收入各企业类型所占比重情况表(单位:%)

数据来源：《中国税务年鉴(1999—2006)》，北京：中国税务出版社，1999—2006年。

表4 1990—2006年不同类型城镇企业就业人数占城镇就业总人数比重(单位：%)

数据来源：《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2007年。

考察改革开放以来的历届党代会，2007年的十七大对国企改革的论述是最淡化的。从历史视角看，笔者认为，此时中国开始进入改革的调整期。形成调整期的原因有五：一是改革走过近30年的历程，取得了巨大的成功，但是也积累了一些矛盾和问题，“突出的是：经济增长的资源环境代价过大；城乡、区域、经济社会发展仍然不平衡；农业稳定发展和农民持续增收难度加大；劳动就业、社会保障、收入分配、教育卫生、居民住房、安全生产、司法和社会治安等方面关系群众切身利益的问题仍然较多，部分低收入群众生活比较困难；思想道德建设有待加强；党的执政能力同新形势新任务不完全适应，对改革发展稳定一些重大实际问题的调查研究不够深入；一些基层党组织软弱涣散；少数党员干部作风不正，形式主义、官僚主义问题比较突出，奢侈浪费、消极腐败现象仍然比较严重。”④总之，在改革中我们强调了发展，忽视了环境；强调了先富起来，忽视了贫富不均；强调了经济，忽视了思想建设、社会建设，导致了腐败的盛行。因此，为了解决这些矛盾，协调积累的问题，适时进行调整是必要的。二是2004年以来，以郎咸平为代表的学者对国企改革开展了批评和质疑，认为国企改革造成了国有资产流失，他的观点在社会上引起巨大反响，激起了对国企改革的大讨论，为了规避政治风险，各地政府对国企改革的热情逐步减弱。三是2003年国家国资委的组建，将国企改革转向为国企发展。国资委组建的初衷是基于政资分开、政企分开的思路，是希望政府不再直接管国有资产，不再直接管企业。是基于完善社会主义市场经济体制，继续调整国有资产布局。可是，国资委把自己看成国有企业的总代表，把国有资产保值增值当成自己的主要目标或唯一目标。只有国有企业的地盘越大、实力越强，国资委的地位才会越高。因此，国有资产的退出不再提倡，国企上市成为多元化的主要方式。四是国企改革原本就有解困的机会主义倾向，国企大面积亏损，成为政府的沉重负担是改革的主要动因。例如1992年山东诸城的改革，当时诸城市属独立核算企业有150家，103家亏损，企业负债率超过90%，亏损额达1.47亿元，相当于当时全市一年半的财政收入。武汉在2000-2005年间，共完成改制2065家，其资产负债率比诸城还高，达93.49%。正是在这样的绝境下，才逼出了国企改革。从1990年代开始，经过10多年的产权改革，众多的中小企业改了制，大中型企业实行了主辅剥离，包袱大都已卸掉。加之，我国经济周期从2003年以后逐步向好，国企开始轻装上阵，效益日显，到了2007年各地已没有了改革的紧迫感。五是受到全球经济形势的影响。2007年是我国经济周期的高峰值，接下来本应开始回调降温，当时政府已出台了相关的调控政策，但是，这时却遇上了2008年的世界金融危机，各国为了挽救经济危机，开始实行部分银行的国有化政策，国有化成为一时潮流，我国也随风转向，从此国有企业一路凯歌，全线出击，“国退”变为“国进”。

从2002年到2007年，虽然我国提出了许多新的改革要求和举措，但是并没有大力推进，主要靠原有的改革惯性力推动着体制的变革，从2007年开始改革逐步停滞甚至倒退。十八届三中全会《决定》标志着一个新的拐点，它通篇涂上了改革的浓墨重彩，公有制经济和国企改革的观点是其中的重要篇章。归纳起来有如下要点：

1.重新界定了公有制经济与非公有制经济的性质和地位。《决定》指出“公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。”以前的观点认为，社会主义国家的基础是公有制。例如毛泽东同志在解释过渡时期的总路线时说：它的实质“就是使生产资料的社会主义所有制成为我国国家和社会的唯一经济基础。”⑤这个观点以后一直延续下来。1999年9月《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出“包括国有经济在内的公有制经济，是我国社会主义制度的经济基础”。同时认为“搞好国有企业的改革和发展，是实现国家长治久安和保持社会稳定的重要基础”⑥。2009年习近平同志在大庆油田发现50周年庆祝大会上的讲话中强调：“国有企业是中国特色社会主义的重要支柱，是我们党执政的重要基础。”⑦而这次《决定》不仅把公有制经济而且把非公有制经济共同界定为社会主义市场经济的重要组成部分和我国的重要基础，这是我党对所有制认识的又一次飞跃。

2.提出了基本经济制度的重要实现形式的概念。党的十五大报告提出了我国社会主义初级阶段的基本经济制度是“公有制为主体，多种所有制经济共同发展”的论断，十六大、十七大在此基础上提出了“两个毫不动摇”，尽管对主辅的地位进行了弱化，但没有改变主辅的关系。事实上过分强调主辅关系既不利于判断和操作，更不利于市场经济的发展。十八大三中全会提出“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式”。这是对我国基本经济制度理论的重大发展，为我们坚持基本经济制度指明了方向。

3.提出了国有资产管理改革的思路。一是从管资产为主转向管资本为主，这是国有资产管理体制的重大改革，是实现政资分开、政企分开的有效措施。二是根据国家需要，将更多的国有资本投向国家安全、国民经济命脉的重要行业、公共服务领域和前瞻性战略产业，为国有资本的功能、性质定了位。三是划转部分国有资本充实社会保障基金,提高国有资本收益上缴公共财政比例，更多用于保障和改善民生。总之，国有资产监督管理淡化了保值增值的目标，增强了国家战略目标。

4.明确了国企改革的方向。一是提出了准确界定不同国有企业功能的要求。过去我们的国企改革很少关注国企功能，不知道国企存在的意义和目的，这是改革常常出错的重要原因。界定国企的不同功能，就是要对不同的国企进行准确定位，分类改革。二是继续完善现代企业制度，重点是提高企业效率，承担社会责任，健全公司法人治理结构，建立职业经理人制度，更好发挥企业家作用。三是明确了对国有资本垄断行业的改革。过去我们也提出过对垄断行业的改革，但是没有具体措施，这次《决定》指出：“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”。

5.进一步加大了支持非公有制经济健康发展的力度。从十二大以来，我们的每一次党的代表大会对非公经济的支持都在不断地加大，本次《决定》表现得更为明显。一是提出了完善产权保护制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。尽管我国2007年的《物权法》已规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。但是在实际的经济运行中对私有经济财产的侵占却时有发生，因此，《决定》强调了产权保护制度的完善，再次宣布“非公有制经济财产权同样不可侵犯”。二是提出了坚持权利平等、机会平等、规则平等的原则，明确要求废除对非公有制经济各种形式的不合理规定。虽然在十年前的《决定》中就提出过清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策的要求，但实际效果较差，出现了“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”的现象。针对这个问题，这次提出要消除各种隐形壁垒，并制定让非公企业进入特许经营领域的具体办法。三是明确提出鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业。关于混合经济也不是新概念，但过去往往强调的是由国有控股的混合经济，从而实现增强国有经济活力、控制力、影响力。显然，这一新的提法，对混合经济赋予了新的意义，给非公经济开辟了新的天地。

综上所述，三中全会《决定》对公有制经济和国有企业地位的观点充满了创新和发展。是改革以来理论创新集大成者。笔者相信，久违的国企改革在《决定》的指引下，必将形成新一轮高潮。

二、新一轮国企改革的重点

国企改革涉及方方面面，其重点不仅是自身的改革，也与配套改革相关。基于此，笔者认为新一轮的国企改革主要应从三个方面去把握。

从1978年以来，到现在为止，我国的国企改革历史已达35年。如何判断和总结这35年的改革呢？通常人们是通过划分阶段来界定。但这种界定五花八门，没有一个标准。原国务院国资委主任、党委书记李荣融认为30年的国企改革可以划分为三个阶段，第一阶段是扩大经营自主权阶段(1978-1993);第二阶段是制度创新和结构调整阶段(1993-2002);第三阶段是以国有资产管理体制改革推动国有企业改革发展阶段(2003-)。

中国社会科学院工业经济研究所原所长周叔莲将改革30年划分为四个阶段，第一阶段是扩大企业自主权阶段，时间从1978年至1984年；第二阶段是实行两权分离阶段，时间是1985年至1992年；第三阶段是建立现代企业制度阶段，时间是1993年至2002年；第四阶段也是改革国有资产管理体制阶段，即从2003年开始的阶段。

中央党校谢鲁江教授等认为国企改革进程分为三个阶段，第一阶段是1978年到1991年，是在计划经济下的改革，是调整政府与企业间责权利的关系的改革；第二阶段是1992年到2002年，是经济体制转轨过程中的改革，目的是使国企由计划经济的细胞变成市场经济的微观主体；第三阶段是2003年到2008年，是国企进入了在市场体制之下深化改革、完善制度的新阶段。⑧

以上划分虽然都可以自圆其说，但笔者都不赞成。首先，我国的国有企业改革的发展阶段不可能一年一年的无缝对接，这不符合历史事实。其次，有些阶段的划分很不严谨。如调整政府与企业关系的改革不是仅限于1978年到1991年，它贯穿于改革过程的始终，建立现代企业制度也不是1992年到2002年的阶段性目标，而是一个长期的任务。第三，对2003年至今的概括是最值得商榷的。国资委的成立对国有企业的出资人制度的建立和完善具有重要意义，对防止国有资产流失，规范国企改革和产权交易具有积极作用。从实际效果看，至少国家国资委成立的本身并不是国企改革，反而减缓了国企改革。

其实，国企改革不能用具体工作来划分，而应根据它的本质特征和目标方向来划分。另外，改革不是一种直线运动，它有起有落，是一轮一轮向前推进的。因此，笔者认为迄今为止我国的国有企业主要经历了两轮大的改革。第一轮从1978年开始到1989年，这一轮改革的特点是以效益为导向的改革。这期间，无论是放权让利、扩大企业经营管理自主权还是企业承包制等等，都是围绕提高经济效益而展开的。第二轮改革从1992年到2007年。这一轮改革的特点是以产权为导向的改革。十四大提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，十四届三中全会又提出建立现代企业制度，是国有企业改革的方向。此后十五大、十五届四中全会、十六届三中全会一步步对产权改革提出了新的要求，在这一轮改革中大部分国企实现了产权多元化。

2014年是全面深化改革的元年，必将掀起新一轮国企改革。新一轮改革的特点是什么呢？笔者的观点是：以国企功能为导向的改革。

《决定》第一次明确提出要“准确界定不同国有企业功能”。这是一个非常重要的观点，也是一个明确的要求。在过往的国企改革中，我们曾取得了许多成绩，但也留下了一些教训。如何评价国企改革，往往是众说纷纭，因为我们忽视了一个问题：国有企业的功能。即国企的任务是什么？过去我们把国有企业定性为社会主义的基础，这是没有道理的。因为资本主义国家也都有国有企业，二战时期的德国、意大利、日本都有比例很高的国有企业，但他们不是社会主义；苏联解体前，在工业中，国有企业的比例高达99%，在东欧，国有经济的比例也十分高，如保加利亚为99.9%，捷克斯洛伐克为99.4%，民主德国为96.5%，罗马尼亚为95.8%，匈牙利为94.5%，如果，国企是社会主义基础，这些国家的社会主义为什么会最先崩塌呢？如果国有企业是社会主义的基础，那么，应该先有基础后有大厦，事实上，无论是我国还是前苏联在建立社会主义时，都是没有国有企业的。

改革以来，我们又矫枉过正，将国有企业混同为一般企业，以实现利润最大化为目标。国家是为了追求利润的最大化而建国企吗？我们知道民营企业创造利润的能力远远高于国企，国家为什么还要投入巨资去办国企呢？其实，国企的存在是因为政府需要它对经济、社会进行调控，它是政府调控经济、社会的工具。当然，作为工具这是一个大的概念，不同的工具又有许多不同的作用，发挥着不同的功能，这就需要我们去“准确界定”，使我们的改革充分发挥国企功能的作用。

以功能为导向的改革，就是通过改革让国有企业按照自身的功能干它该干的事，维护和推进社会主义市场经济体制的建立。因此，笔者认为新一轮国企改革的重点是推进四大转移。

1.推进国有企业从一般领域向国家安全和国民经济命脉的重要行业及关键领域转移。《决定》指出“国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”。其实，从十五届四中全会开始，中央就已明确了国有经济需要控制的这些行业和领域。然而，由于有些行业投资回报率不高，至今没有得到足够的关注。过去的改革使国企过多地关注利润，过多地关注自身利益，往往自觉不自觉地与国家战略目标背道而驰，据张文魁先生研究，由于历史原因，国企大量地分布在一般竞争性行业中。在国民经济95个大类中，国有经济涉及94个行业。其中，在396个国民经济行业类中，国有经济涉足380个行业，行业分布面达96%。如批发零售餐饮业，有2万多家国有企业，是国有企业分布的第二大领域。国有经济分布过宽，不仅挤占了非公经济的发展空间，使市场经济发展变形而且使我们没有力量将资源集中在应该布局的地方，国有企业该进的行业远远没有进够。因此，必须对国有资产布局进行调整，从服务于国家战略目标出发，收缩战线，使一部分有条件的国企向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。

当然，中央提出国有经济应控制的行业，并不意味着是民企不能进入的行业。除了极少数涉及国家安全的领域可能需要国企独占外，没有理由排斥民营企业进入任何领域、任何行业。所谓国有经济控制，是指国有经济在某个行业占比要多一些，具有“支撑、引导和带动”作用，而不是垄断、专属、独霸的含义。有些人常常用“经济安全”为由反对非公经济的进入，其实这是一个含糊不清的托词。经济安全可以包罗很多内容，如生产安全、食品安全、环境安全、就业安全、信息安全等等，这些安全与非公经济的性质相关吗？国有企业就能保证这些安全吗？回答是否定的。保证经济安全的途径不是国有经济，是法规与制度，是国家政权。我国的石油、天然气、煤炭大都是因为经济安全原因而由国企掌控着，其实，真正的原因是有丰厚的利润。在上世纪90年代，煤炭曾是严重亏损的行业，那时我们没有想到经济安全而动员民企上阵。后来成为高利润行业，经济安全便提上了议事日程。我国的一切矿产资源都属于国家，但是矿产资源的收益分配却被国有企业所独占私分，这是极其不合理的。资源能否得到有效的利用，国家自然资源的收益能否实现最大化，不应该用计划经济的办法管理，而应该用市场经济的方式通过竞标或拍卖来选择经营者。这是提高矿产资源效益的有效办法。

笔者理解，中央提出国有资本要更多地投向的行业和领域，主要是为了实现国家战略目标，国有企业应义不容辞地向它转移；同时，往往这些行业和领域的利润较少，或市场经济的气候还未完全形成，通过国企的带头，引导其他经济成分的企业也自愿进入，有利于形成市场机制，有利于增强国家战略。

2.推进国有企业从竞争行业向公共产品与公共服务领域的转移。《决定》要求“国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献”。提供公共产品和服务既是政府的职责所在，也是国企的职能所在。1978年以前，虽然我国经济发展水平较低，但国家不遗余力地提供了体现社会主义优越性的公共服务与公共产品。如免费教育、公费医疗、福利住房以及用计划形式提供的低价的、满足人们日常生活需要的准公共产品，至少在城市实现了基本公共服务均等化。改革开放以来，我们创造了35年的高速发展期。但是，由于我们只强调了经济建设，又太多地注重了经济效益，以致将市场经济难以解决的公共服务与公共产品交给了市场。1983年世界卫生组织(WHO)将中国列为发展中国家全民免费医疗的典范，全国96%的人不同程度享受到免费医疗的保障。可是到2000年，在WHO对全世界191个国家和地区关于卫生的公正性排名中，中国列为倒数第四!有资料显示，2002年，全国城镇职工医疗保险只覆盖了9千多万人，超过88%的中国人，不在医疗保险体制内。到2010年，中国卫生总费用只占GDP的4.3%，而WHO的最低标准是5%，美国则达16.1%。⑨医疗的市场化使医院的道德水准直线下降。我国的免费教育在改革中不断变异，教育的全程免费降为九年义务制教育，即使是义务教育，又通过择校费、补习费、培优费、教辅资料费等方式变成了高学费。在相当长的一段时间里，教育产业化成为一股风气，以经济效益为取向的教育带来了粗放发展、质量低下、学术腐败、科研垃圾以及文凭的买卖。1993年国务院颁布的《中国教育改革和发展纲要》提出到2000年年末财政性教育经费占GDP的比例达到4%，结果这个任务推迟了12年才达到，而联合国建议教育投入的标准是6%。改革将产业化、商业化、市场化引入公共服务领域，导致供电、供水、供气、通讯、交通、住房等公共产品的短缺和服务的质次价高。显然，这是与我们建设社会主义市场经济体制不相吻合的。社会主义市场经济的本质是运用市场经济机制谋求共同富裕，为人民提供更多更好的公共服务。为此，国有企业应将更多的资本投向公共服务与公共产品领域，这是国有企业的功能所在、性质所在，是它在建设社会主义市场经济中责无旁贷的使命。

3.推进国有企业从传统产业向具有前瞻性、战略性产业转移。《决定》在强调国有资本布局时要求“发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步”。高科技体现着国家的核心竞争力，尤其是在知识爆炸的时代、科技迅猛发展的今天，自主创新能力比经济实力更具竞争力。由于高新技术有较长的培育期，短期难见成效；同时有较大的风险，需要较大的投入。一般企业往往对高新技术产业望而却步。正因为如此，国有企业更应该围绕国家战略迎难而上，带头向高新技术产业转移，打造国家核心竞争力。

国企除了自身要向高新技术产业发展外，还应把扶持和孵化民营科技企业作为自身的任务之一。自主创新仅仅靠国企是不行的，还要引导和支持各类所有制企业共同参与。高新科技产业的形成是从科研到产业化的过程，这是一项极具风险的事业，许多科研可能要经历无数次失败，而我们的科研人员大多数没有财力，也没有能力将科研变成产业。从科研到产业之间有一个重要环节，叫风险投资，实现科研成果产业化的是风险投资公司。目前高新技术产业的最大问题是没有真正的风险投资公司。尽管我国名义上的风险投资公司也很多，如公募基金、私募基金、创业投资公司，还有一些甚至直接冠以风险投资公司的名号，但它们不是严格意义上的风险投资机构，它们很少关注科技创新企业的种子期、成长期，主要的资金和精力都放在炒股、PE投资、IPO投资、并购重组或高息资金拆借等方面。为什么中国的公司都不做风险投资呢？一是我国的金融政策受到严格的控制，基金的组建和资金的筹集十分困难，求大于供，流动性差，没有富余资金流向长期投资项目；二是基金投资人和投资公司股东注重当期回报，基金管理人和公司经营者的报酬也总是和当年利润挂钩，这种利益机制也引导资金注重短期利益回报；三是中国政策的几年一变，甚至年年调整，一会儿支持，一会儿限制，一会儿多了，一会儿少了，政策的不稳定性给风险投资带来不确定预期；四是我国证券市场的不规范，使高科技企业的上市困难重重，风险投资资本没有退出的有效渠道。因此，不论再成立多少投资公司和基金，它们也不会去做真正的风险投资。谁来弥补市场环节中的这一缺失呢？笔者以为应该让有实力的国有企业担纲。让一部分国企有计划地进入风险投资领域。

当然，弥补从科研到产业间风险投资这块短板，也不应成为国企一家的事，相关部门须配套制定相应政策：一是国资委必须改变对这类企业的考核政策。(1)每年规定一定量的资金规模必须投入到中长期类的高新技术项目；(2)允许一定的风险，宽容投资的失败；(3)严格程序，严格制度，严格考评。二是财政部门应该就自主创新科目列入预算。每年安排一定的资金与风险投资配套，用于风险投资的贴息、补助与奖励。三是税收部门必须对风险投资机构给予优惠的税收政策。对中长期投资给予一定的税收优惠，对投资失败的风险投资项目可一并追溯计入成本，抵扣税收。四是证券市场的支持。风险投资最后的退出通道很重要，退不出来，风险投资机构就无资可投了，就会变性为长期的股东。

4.推进国有企业从控股向混合所有制转移。《决定》明确提出：“积极发展混合所有制经济”。这是国有企业彻底从计划经济向市场经济过渡中功能转型的关键，是新一轮国企改革的重中之重。关于混合所有制概念，中央最早提出的时间大约是1997年，是十五大报告在全面认识公有制经济含义中提出的，但当时的重点是强调混合所有制中的国有和集体成分也是公有制的一部分。1999年十五届四中全会在谈及“积极探索公有制的多种有效实现形式”时，提到了发展混合所有制经济的任务，但联系十五大报告，其语境中的混合所有制也是指公有为主或控股的概念。2003年十六届三中全会的决定提出“大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参加的混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式”。这里的混合是比较中性的，虽然把国有资本、集体资本放在前面，但没有强调谁为主。而十八届三中全会决定更淡化了谁为主的政治意味，并提出“允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济”。为了避免误读，决定还专门提出“鼓励非公有制企业参与国有企业改革，鼓励发展非公有资本控股的混合所有制企业”。由上可见，虽然十五大以来，中央一直在提倡发展混合所有制经济，但是，每次的表述都有变化，都在不断发展，尤其这一次，不仅没有强调国有资本控股，还明确鼓励非公有资本控股的混合所有制经济。混合所有制经济成为基本经济制度的重要实现形式。

1993年中央《决定》提出了建立现代企业制度的任务。从此国有企业开始了股份制的探索。股份制与混合所有制有什么异同呢？股份制是以股权为单位联合组建的经济组织形式，它的特点是可以把分散的资本集中起来，实行所有权与经营权的分离，按股分红，按股行权，按股承担有限责任。股份制既可以在同一所有制内部组建，也可以在不同所有制之间组建，它重点强调的是以股份为联系的经济组织形式；混合制可以是股份制也可以是有限责任制形式，但是，它强调的是不同所有制之间的联合。以前我们主张国有企业改革的目标是股份制，但操作的结果出现两种情况：一是国企之间的参股，公司制只要求有两个以上的股东，没有要求所有制性质的不同，于是，公司制改造的结果换汤不换药还是纯国有公司。二是虽然公司制度主要形式是有限的、多元的，但是我们往往倾向国有控股。因为我们在政治上强调得更多的是国有经济的控制力。如果国企通过控制小股东来控制企业，通过控制企业来控制行业，通过控制行业来控制市场。用这样的方式来体现“控制力”。那么这样的“控制力”就会使多元化徒有其表，名存实亡。因此，国企公司化改造需要继续深入，降低国有股的比例，并实行混合所有制改革。

首先要加大国企垄断行业混合所有制改造力度。《决定》花了较大的篇幅对国企垄断行业的改革提出了要求：其一，“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”的改革，让自然垄断行业的企业真正独立自主经营，按市场化的规则去运作。例如各类矿产企业，只能通过特许经营权取得矿产资源，但是，这类的权利的取得不再是国有企业独享的特权，民营企业也可以申请特许经营权。国企不能利用公权力来竞争特许权，国有企业获得特许权后，政府不能随意干涉企业的事务。其二，“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”，现在我们的许多行业都是网运一体。如水、电、气等部门。当一家建立了管网，其他企业就很难进来。因为，重新铺设管网，会增加许多不必要的成本。因此，很容易自然形成了行业的垄断。打破这类行业垄断的最好办法就是网运分离。国有企业可以在网管的建设方面控股，而水、电、气的供应可以通过完全的市场化来解决，多家供应商的竞争既可以提高服务质量，也可以降低成本。其三，“进一步破除各种形式的行政垄断”。对行政垄断，中央没有提出具体改革措施，哪些是行政垄断的部门呢？笔者认为依靠行政部门权力而垄断某行业经营的部门，如规划局下属的规划设计部门。过去许多行政部门都有一些特许的企业和从原有政府职能中剥离出来的部门，经过多年的改革，大部分已经脱离了母体，变成了真正的企业和中介组织，如当年国资局下属的评估公司、财政局下属的会计事务所都已经彻底独立，但也有一些部门始终没有改。

此外，《决定》对国有经营性文化单位转企改制提出了明确要求，不仅允许非公有制企业以控股形式参与国有影视制作机构、文艺院团改制经营，而且要求“对按规定转制的重要国有传媒企业探索实行特殊管理股制度”。这是一项具有突破意义的政策。所谓特殊管理股是指具有特殊投票权的股票，通常股票的投票权遵循的是“一股一票”的原则，而特殊管理股则实行的是“一票制胜”制，这类股被大家形象地称为“金股”(Golden Share)或“金边股”。“金股”在欧美国家较为盛行，主要是在国企改制中政府为了防止经营者损害公众利益而采取的一项特殊管理措施。在私有化过程中，即使政府只有一票金股，但它仍然可以对企业损害国家利益和公众利益的议案行使关键的一票。金股通常有三大特点：(1)一股独大的表决权。企业私有化以后，凡涉及影响国家利益、公众利益的重大议题，金股都有决定权和确认权。如解聘工人、处置资产、垄断经营、股权转让、章程修改等方面，金股有否决权，同时，金股还有任命公司的董事和首席执行官以及要求公司开展的某些承担社会责任工作等确认权。(2)有名无实的分红权。按股分红这是股份公司的基本规则，但是，金股一般不具有参与利润分配的权利。这或许是权利的一种让渡，以维持股东权力的相对平衡。(3)在不涉及国家利益和公众利益时，金股只参与相关会议，但不享有表决权。即政府不干涉企业的日常经营活动。由此可见，金股制度是市场经济与政府调控或监护相结合的一种方式。探索特殊管理股，其实不仅仅可以在文化传媒领域试行，在公用事业部门也可以试行。它既有利于推进一些特殊行业的市场化，也有利于政府的调控。当然，探索特殊管理股必须严格界定金股的责权利，界定太窄，不利于监管，国家利益与公众利益难以保障，界定太宽，政府权力太大，不利于企业的正常发展。同时金股不能由国有企业持有，变成国有企业的特权，而应由政府直接持有，以维护社会的公正。总之，国企垄断行业因通过业态分离和探索特殊管理股的方式实现混合所有制改造。

其次，发展混合所有制经济必须从控股向参股、从大股向小股的转移。市场规则告诉我们，国企控股只能增强国企的控制力，而不能改变国企的属性，因此，除极少数企业因国家战略需要而控股外，一律应以参股为主，这是建立现代企业制度的基础。不过，仅仅退出控股不能解决国有企业的所有问题。在有些领域还要进一步混合：从大股东向小股东的转变。因为上市公司通常不需要控股，由于股权十分分散，公司的控制权一般掌握在第一大股东的手里。目前我国许多上市公司第一大股东都是国企。我国上市公司的一系列不规范行为，都是国企利用政府实现的。要改变这些现状，最简单的方法是国有从第一大股东向中小股东的转变。需要指出的是，推进国有股权的转移，不能简单地界定为“国退民进”，它是从一个领域向另一个领域的推进，从一个状态向另一个状态的转变，一个价值形态向另一个价值形态的演化。这种转移不仅不会导致国有资产流失，往往还会增值。国有股权的转移体现了国企工具的特点，即整体服务于社会主义市场经济体制。

三、正确把握国有资产管理改革的新思路

国企改革涉及国有资产的管理改革。十八届三中全会的决定专门讲到了国有资产管理问题。决定提出“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。从管资产到管资本这里面有什么区别呢？资本与资产是两个相联系但又完全不同的概念。资产是一个大概念，包括了公司所拥有的全部财产，即各类有形资产与无形资产。最简单地概括：资产=权益+负债，所以资产是企业法人财产权的概念。资本是投资者对企业的投入，它也包括有形和无形两个部分，形成股权。资本通常是所有者权益的概念。公式表示为：资本=资产-负债。资产包含了资本的内容，资本是资产的一个组成部分。由此可见，资产管理是对企业法人财产权的管理，它可以深入到企业的人财物、产供销各个方面，显然这种管理会造成政企不分，所有权与经营权的合一。另外，资产管理是对独资公司的管理，因为只有完全的所有权才有对资产的完全管理权，过去，由于国企没有改制或绝大部分没有多元化，所以才有国有资产管理的概念，后来，虽然国企改革的数量不断扩大，由于绝大部分是国有控股或持大股，加上舆论上强调的国有经济控制力导向，致使国有资产管理的概念没有改变。显然，如果没有占有完全的股权，而强调资产管理是不妥的，这是对其他股东的侵占。因此，新的决定明确提出了以管理资本为主的国资管理方式。其主要内容有两项：

第一，发展混合所有制企业。目前从中央到地方的国资委管理的国有企业都是授权的国有独资公司，将这些公司的大部分改变为混合所有制企业是从管理资产到管理资本的前提条件。尤其是地方政府的国有企业多不承担国家使命，不是必须要求国有独资。从地方招商引资的角度看，对这些大型国有独资公司改制成混合所有制公司，可以招更大的商，引更多的资。

以管资本为主，国资委就要转换角色，从老板转变为股东。老板管人管事管资产管收益，可以过问企业的所有情况，并进行审批。作为股东，只能查阅财务报表，参加董事会、监事会，对重大投资、业态调整、股权变更提出质询、发表意见，但不能干预企业的日常经营。对企业的经营者，国资委可以推荐，其他股东也可以推荐，原则上由市场选择职业经理人。笔者认为在国有企业中建立职业经理人制度是不现实的，改革35年来，国有企业在许多方面实现了市场化，但是企业领导人始终是按照计划经济的原则由组织部配置的。现在国有大型企业经营者的身份认同是很模糊的，他们有明确的行政级别，他们的思维和做派更像官员。国有企业只有变成混合所有制企业，才可能在市场上去选择职业经理人。关于国有企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革，曾经在十五届四中全会以后有很大的改善，尤其是地方国有企业有较大变化，但是在2007年以后的国进民退中，体制又有回归。这类制度的最终改革需从混合所有制中突破。

国资委不干预企业的日常经营，也不搞各类审批，主要精力干什么呢？关注国有股权的损益，维护国有股权的保值增值。对国有企业而言，我是不赞成将保值增值列为首要目标的。也反对国资委过分强调保值增值的做法。首先，如果国有企业也像一般企业把利润的最大化作为自身的目标，它们就可能利用公权力与一般企业竞争，破坏市场经济的规则。其次，保值增值的目标可能会排斥和影响社会公共目标，造成经济效益冲击社会效益的现象。其三，市场经济的历史表明，民营经济比国有经济更具活力，如果国有企业的主要目标是保值增值，是经济效益，我们为什么不让民营企业去做呢？民营企业可以创造更多的经济效益，而且不需政府花钱，不需政府操心。国企的本质是政府调控经济、社会的工具。它的目标第一是社会效益，第二才是经济效益。所以，国资委用利润作为考核国有公司的主要指标是不对的。

但是，当国有企业变性为真正的混合所有制企业时，它已不再是国有企业，也不再具备政府工具的职能，国有股在混合所有制企业中的价值增值便理所当然地成为国资委关注的中心。对混合所有制企业，国资委的职能主要是三项，一是国有股权的管理。履行股东的职责，维护国有权益。二是开展资本营运，发挥国有资本的最大效益。三是保护市场的公正，维护公众利益。

第二，组建国有资本运营公司。武汉市国有资产管理委员会成立于1994年，当年底成立的国有资产经营公司就是这个性质的公司。这个公司最初的职能就是管理全市24家股份制企业的国家股(国有股)，当时这24家企业分别隶属10家政府部门管理，国资公司没有行政级别，也没有成立管理企业的党组织，24家企业都不把它们放在眼里。武汉医药公司年终分红，董事会决定，自然股、企业股分红，国家股不分红。给不给国有股分红企业经营者说了算，打工的经营者变成了真老板，授权代表国家的老板变成了真仆人。国资公司完全行使不了所有者的权力，无奈之下选择了股权转让的办法，结果歪打正着，盘活了资产，拓荒出一条资本营运的路子。可是后来，国资公司被市委组织部收编为正局级的机构，并逐步向实体公司发展，从国有资本运营公司转型为国有企业集团公司。

国有资本运营公司和企业集团公司是两类性质不同的公司。在设计国有资产监督管理框架时，最初目标是政资分离、政企分开。设立国资委是为了将政府管理国有资产的职能分出来，让国资委专司国有资产管理职责。为了避免国资委直接管理国有企业，又设立了一个中间层次或中介，这就是国有资本运营公司，然后再由它来控股国有企业或集团。因此，国有资本运营公司和企业集团公司在国有资产监督管理体系中是两个不同的层次。从业态划分看，国有资本运营公司是管理国有股权、运营国有资本的公司，类似投资公司的职能；企业集团是以实业经营为主，有鲜明的产业特征。此外，国有资本运营公司一般资本规模很大，并且是由政府或国资委授权的国有独资公司。而企业集团规模相对要小一点，所有制形态可以是独资，也可以是混合所有制，在今后的发展中，混合所有是方向。

然而，在实际运作中，我们偏离了初衷的设计，将中介层次的国有资本运营公司变成以产业为主体的企业集团。然后企业集团又以控股形式组建子公司、孙公司，层层控股以实现控制力的最大化。结果，国资委成了国有企业最大的控股总公司，政企非但没有分开，反而愈来愈紧密。因此，中央决定提出改革现有的国有资本授权经营体制，组建国有资本运营公司，就是要重构三个层次的国有资本管理体系。第一层级是国有资产监督管理委员会。其主要职责是管理大型混合所有制企业的国家股和国有资本运营公司。国有资本运营公司是国有独资公司，是特殊企业法人，也是政府调控社会、经济的工具，承担着追求社会效益和经济效益的双重任务。通过国资委授权，代行管理国有资本权益和国有资本投资。国资委以出资人的身份对国有资本运营公司进行管理：一是对董事会人员的任免，再由董事会任免经理人员;二是决定公司的利润分配和董事会的薪酬;三是公司重大投资战略的审定;四是公司财务报表的审核;五是对公司业务范围的界定。总之，国资委对资本公司的监督管理主要是方向性管理，宏观管理。

第二层级是国有资本运营公司，其职责是根据政府的要求开展资本投资和管理。国有资本运营公司原则上不再设立独资子公司，能不占大股的一律不占大股，以引导民营投资为己任，以资本营运为主业。对少数控股企业公司以管大事为主。如经理人员的推荐，企业发展方针与目标审定，企业财务的审计，金融风险的管理，收购与合并、股权结构的变化、企业投资程序的审查以及对企业经营者的薪酬分配与奖惩的建议等等。对参股的混合所有制企业，则履行好股东的职责。

第三层级是以混合所有制为主的国有参控股公司。它们是完全按照市场经济的规则开展运营与竞争的企业。三层治理的框架使政府与企业的关系逐级递减，最终达到分离。

有一种观点认为，国有资本运营公司应由政府直接授权，由政府直接管理。还有的观点认为该公司应对人民代表大会负责，归各级人大管理。笔者认为由政府授权管理有悖于政资分离的原则，同时可能形成国有资本多头管理的问题，归人大管理更没有道理，人大作为权力机构是以监督、立法为本的，不应直接管理一个部门。但国资委管理国有资本的状况应向人大报告。原则上国有资产监督管理应按三个层次构建，当然，国有资本规模不大的行政区域，不必叠床架屋，可以根据实际情况按两个层次构建。

市场经济和计划经济的根本区别是由谁来决定资源配置，市场经济是市场决定资源配置，计划经济是政府决定资源配置。《决定》认为：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”说到底，全面深化改革的关键是政府的自身改革。目前的主要问题是资源不在市场上，而是在政府手里。例如，房地产是一个市场化程度很高的行业，但是土地在政府手里，规划在政府手里，还有房地产的调控政策也在政府手里，市场能够决定的东西很少。许多工业产品的市场化程度也很高，但是它们的上游如原油、天然气、煤炭、电力都由政府控制着，市场几乎没有调节的空间，遑论市场决定资源配置？金融市场是市场经济中最重要的市场，也是我国市场化程度最低的市场，银监会、证监会、保监会控制着金融市场的方方面面，资金不能按照市场的需求、市场的机制流动，如果你不经批准，想用市场的办法融资，你就可能会以“非法集资”的罪名被起诉，直至判处死刑。在要素市场中，最松动的是劳动力市场，但是，这个市场也是不稳定、不规范的，因为人员的流动受到了城乡二元结构和行政区域体制的限制。户籍制遏制了人员择业的自由，遏制了市场机制作用的发挥。总之，在政府控制着资源的情况下，让市场决定配置是一件极其艰难的事情。为了营造市场氛围，改造市场格局，中央在2005年和2010年分别为非公经济颁布了《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》和《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》两个“36条”，几乎放开了所有的市场准入，但是，非公经济还是进不来。为什么呢？因为它涉及政府部门自身的权力与利益。《决定》指出“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”。实现这个目标的关键是改革政府，严格、清晰地界定政府职能，实行权力清单制度，政府只能在清单范围内行使权力。笔者认为，政府的职责主要应在三个方面：一是维护公共秩序，保障社会安全与经济稳定；二是提供公共产品与公共服务，促进共同富裕，弥补市场失灵;三是保护公共生态环境，推动可持续发展。凡是市场机制能有效调节的事，都要交给市场做。这是处理政府与市场关系的基本原则。

政府职能的改革是国企深化改革的前提。既然，国企是政府调控社会与经济的工具，政府不转变职能，国企的职能就不可能发生实质改变。我们经常抱怨国有企业搅乱了市场秩序，抱怨国企行为不规范，其实，它的背后另有其人，这就是政府。

中国的政府是最有钱的政府，陈志武先生在2008年算了一笔账，认为中国的资产性财富共约115.6万亿，其中国家拥有约76%，而民间才占24%，这还不包括财政收入，如2010年全国财政收入达8万亿，还有外汇储备达2.4万亿美元。有钱就能有效地调控地方，强化中央集权的力量；有钱就可以不受制约地扩编和乱花钱，有钱就可以随心所欲地上项目，有钱就固化了利益主体，就不愿意与人分享，就不愿意改革。

中国的政府也是最有权力的政府。政府控制着各类生产要素，控制着价格，控制着市场，控制着经济的涨与落。政府的宏观调控无处不在，无时不在。经济向好时，宏观调控防过热，经济疲软时，宏观调控防紧缩，即使经济十分平稳，政府也从不闲着，今天要防止某某产能过剩，明天要发展某某产业。中国经济周期的一个明显特征，就是由政府主导的，它突破了经济运行的正常轨迹，它可以在全球金融危机中仍然保持高速的发展。政府像上帝一样主宰着经济发展，很难让市场配置资源。

事实上，经济体制改革的对象原本就是政府，是政府决定了经济体制的构成，最初的国企改革其实是政府放权的改革，国企改革不断深化的过程是政府职能不断转变的过程。但是每一级政府都是一个利益主体，只要环境有所改变，它们都会反弹，都会为自己争取更大的利益。今天，政府职能的愈来愈强大，几乎是与经济环境愈来愈宽松成正比的。但是，旧的发展模式已经不能再持续，新的危机已经来临，政府职能不能不改革了。

改革政府职能，首先要改革政府成为利益主体的体制。政府原本是各个利益主体之公器，没有自己的利益。但是我们在推进社会主义市场经济的过程中，政府却率先“市场化”了。一是法律部门化，部门利益化。各个部门通过制定法律来强化部门利益，通过设置门槛，通过发证，通过验收，收取费用，分成得利。二是通过特别许可，将政府的相关特权授予自己的附属单位，用以巧取豪夺。三是将政府控制的资源全力向国有企业倾斜，因为，国企做大做强即是政府做大做强。因此，政府作为公器，保护社会的公平，坚持社会的正义，必须放弃自身的利益。只有这样政府才能秉公执法，保证市场经济的公开、公平、公正。

其次，改变政府的工作重点，促进政府从经济工作向社会公共事业转移。以经济建设为中心，不是要政府亲自上阵搞建设，而是要提供和创造好的环境，调动一切积极因素，发展经济。政府的工作重心应向社会公共事业转变，这是现代政府的本分。35年经济的高速增长，挤占了社会公共事业，政府提供的公共产品和公共服务不仅数量少，而且质次价高，远远满足不了民众的需求，已经到了需要补课还债的时候。政府现在并不缺钱，完全有能力“补课”。政府的工作重心向社会公共事业转移，有利于缩小贫富差距，有利于提高民众的幸福指数，有利于社会经济的协调发展，有利于政府职能的根本改变。

其三，改革政府的调控方式，促进政府从微观调控向宏观调控的转移。政府陷于经济事务，日理万机的主要原因是忙于微观调控。从某个产品的价格，到某个产品的产能，从某个企业的贷款，到某块地皮的拍卖，某项产权的交易，某个项目的许可等等。由于政府过度地关注了微观经济的细节，而很难有精力去研究宏观走势，提出科学的应对方案，以保证总体国民经济的正常运转。将调控的重点从微观转向宏观，有利于政府从具体的经济事务中摆脱出来，避免了对微观经济的干预；有利于政府挣脱各类羁绊，心无旁骛地、公正无私地研究宏观经济；有利于政府按照社会主义市场经济的要求实现职能的彻底转换。

以功能为导向的国企改革能否成功，关键取决于政府职能的转变。从计划经济向市场经济的改革，其本质是要革政府的命。不改革政府作为利益主体的体制，不促进政府工作重心从经济工作向社会公共事业转移，不改革政府从微观调控向宏观调控的转移，国企的一切改革都是花拳绣腿，都是辞藻游戏。从这个意义讲，新一轮国企改革首先是政府的改革，只有政府职能改革的联动，才能改变我国现有的发展模式，才能为社会主义市场经济夯实基础，才能取得最后的胜利。

注释

①汪涛:《瑞银解读三中全会公报：国企改革并非重点》，《财经综合报道》2013年11月13日。

②《改革开放三十年重要文献选编》(上册)，北京：中央文献出版社，2008年，第735页。

③周立群、谢思全：《中国经济改革30年：民营经济卷(1978—2008)》，重庆：重庆大学出版社，2008年。

④胡锦涛:《在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，2007年10月。

⑤《毛泽东著作选读》(下册),北京：人民出版社，1993年，第705页。

⑥《改革开放三十年重要文献选编》(下册)，北京：中央文献出版社，2008年，第1036页。

⑦《在大庆油田发现50周年庆祝大会上的讲话》，《中国石油报》2009年9月23日。

⑧杨卫东：《国企工具论》，武汉：武汉大学出版社，2012年，第165-169页。

⑨《医患大战之一——中国人为什么看不起病》，http://blog.sina.com.cn/s/blog_48e8d37001014ks1.html，2012年4月14日。

责任编辑 张静

The Reviews of a New Round of Reform of State-owned Enterprise

YANG Weidong

(Manufacturing Industry Development Research Center on Wuhan City Circle, Jianghan University， Wuhan 430010)

From the theory carding of state-owned enterprise(SOE) reform course， this paper argues that the bulletin of the Third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee is a theory innovation master of SOE reform， is a programmatic document of a new round of reform of SOE. Differenced from previous benefit orientation and property orientation reform mode，a new round of reform of SOE is a reform that should really realize SOE themselves functions；the basic thought of the reform is that State-owned Assets Supervision and Administration Commission (SASAC) should achieve its own role transformation through from asset management to capital management，building a professional manager system，establishing the state-owned capital operating company， etc. And the keys of success of SOE reform lie in such linkage reforms of the government functions as reform of the system in which government are the main body of benefit，the government focus transferring to the social public utilities， and the change of government regulation mode．

theory of public ownership； reform of state-owned enterprise； state-owned assets management;government functions

2014-02-08