加强行政消耗性经费科学管理的探讨

章 莉

(浙江省消防总队 后勤部财务处，浙江 杭州 310014)

行政消耗性经费，是指各级行政部门为履行各自的管理职能，保障单位正常工作，维持日常办公、业务培训、公务活动等正常活动的开支，具体包括行政办公费、招待费、会议费、培训训练费、办公设备用品购置费、文件资料印刷费、营房车辆维修保养费、邮政电讯费、公务差旅费等经费。长期以来，行政消耗性经费开支“难以瘦身”一直是财务管理的难点，本文从分析当前存在的问题入手，寻找问题存在的根本原因，对如何统筹兼顾强化预算、灵活运用现代网络、增强监管力度和建立奖惩机制提出了几点粗浅的看法。

一、当前部队行政消耗性经费开支存在的问题

(一)经费开支存在“居高不下”的现象

随着改革开放的逐步深入和经济社会的快速发展，国家对军费投入的不断提高，军队内奢靡之风开始渐渐抬头，一些党员干部花起公款大手大脚，讲排场，比气派，颇有“崽卖爷田心不疼”的架势，经费开支逐年攀升且居高不下。虽然2014年年初解放军四总部颁发了《总部机关部门行政消耗性费用限额管理办法》，但该办法的综合限额标准是按照前3年平均开支水平的90%确定。由于大手大脚花钱的习惯形成已久，前几年经费开支的基数颇高，因此，要想大幅降低困难重重。

(二)经费开支存在“弄虚作假”的现象

一方面，虚列开支的现象比较突出。对于一些不合理、不合法的开支，如游山玩水的门票、车船票，宴请时用的高档菜肴、酒水等超范围超标准的接待费，以及赠送礼品、纪念品等开支，采取“弄虚作假”的手法，通过更改摘要内容、伪造清单、虚开发票，甚至开具假发票等手段，在行政消耗性经费科目中进行处理。另一方面，一些党员干部不是想方设法地缩减行政消耗性经费开支，而是绞尽脑汁地钻经费报销相关规定的空子虚增开支。如差旅费的报销，在单位提供交通工具，报销时不需提供相应的车船票的情况下，随意延长出差时间，增加出差人员，以提高出差伙食补助和杂支补助。

(三)经费开支存在“暗度陈仓”的现象

当前，军队各种管理机制不够健全，尤其是集中采购制度尚不够完善，如军以下部队没有集中采购人员编制，而一些单位领导对集中采购工作不重视，使物质采购工作无人监管，库存物资账形同虚设，财务人员为图方便，将日常消耗的库存物资在做收入的同时也做了支出，采购的物资根本就未曾入库。而各部门出于自身利益的考虑，更愿意采用“谁使用谁采购谁报销谁管理”的“单个采购”管理方式。这种管理方式缺乏必要的监督和制约，因此就使商品“以假乱真”、“以次充好”、供货方为亲属朋友等问题难以避免。例如:一些人和供货商私下达成协议，主动提高价格，增加采购数量，或者购买仿制品冒充，然后从中收取回扣，甚至直接让家属开店，里应外合，暗度陈仓。

(四)经费开支存在“公私不分”的现象

行政消耗性经费的性质决定了其开支项目具有一定的日常性和普遍性，一旦管理不严就会产生“公产私用”的现象。如办公耗材、电话、数码设备等，由于管控制度不严，个人或家庭的费用在相关部门业务费中列支的情况时有发生，普遍存在“公私兼用”、“公买私用”的现象，致使经费开支公私不分现象严重。如个别领导家中的日常开支均来自于公款报销，大到房屋装修、家电购置，小到笔墨纸张、针头线脑。有的连电话费、水电费也办理了对公账户的托收，全额公款支付。

二、行政消耗性经费开支存在问题的原因

(一)财务数据不公开，导致经费开支缺少监督

由于军事部门的保密性、特殊性等原因，军队的财务数据从不对外公布。公众与军事部门之间存在严重的信息不对称。一方面，由于与军事有关的数据资料均属国家机密，军队领导以此为“尚方宝剑”，拒绝对外公布财务数据，甚至对内也“严防死守”，在行政消耗性经费的开支过程中，除经办人和审批人外，其他人通常不在场。另一方面，军队经费开支经常会有特供渠道，无须公开招投标，可采取单一来源采购的模式，进行一对一谈判定价。因此，军队领导就利用拥有的公共权力运作的私有信息，隐瞒行政消耗性支出的真实性，实现“隐性”支出。很多不合情、不合理，甚至不合法的支出，通过偷龙转凤，在账面上以行政消耗性经费的形式开支。为满足不合理需求扩张，或者动用家底经费弥补，或者利用专项经费可开支相关内容的空子“打擦边球”，使几乎所有的各类经费支出中都有行政消耗性支出的踪迹，导致行政消耗性支出开支的真实情况难以摸清。从内控制度来说，不同级别间、不同部门间，并不会因为行政消耗性经费的开支而影响各自的利益，缺乏监督军队领导过度开支行政消耗性经费的动力，对财务的公开与否并不关心。更有甚者，个别军队领导对部门领导的不监督不作为行为不是批评制止，而是默许鼓励，使两者达成共谋，分享过度开支行政消耗性经费的好处。

(二)权力过度集中，导致一味追求个人利益最大化

与公司企业股东追求利润最大化的目标不同，行政机关领导追求的是个人利益最大化。如果说国家是军队的投资者，那么，国家的目标是行政消耗性经费支出的效益最大化，即收益率最大。对于军队而言，行政消耗性开支的收益即为行政效率的提高，进而为国家和人民提供更可靠的安全保障，构筑更坚固的国防线。如果行政消耗性经费的增长率高于行政效率的提高率，那么，行政消耗性经费的增加，对行政效率提高是起反作用的，即边际收益递减。军队领导一般有三层利益目标:第一层是个人利益，它仅追求自我利益的最大化。在行政消耗性开支中，表现为公款消费、公款送礼、以权谋私等。第二层是集体利益，追求本单位、本部门等小众集体利益的最大化。在行政消耗性开支中，表现为装修豪华办公楼、买高档公务车、在风景名胜区召开会议等。第三层是公众利益，即与国家目标一致，是广大人民群众的利益。卢梭曾在《社会契约论》中提到:“按照自然的次序，则这些不同的意志越是能集中，就变得越活跃。于是公众意志总是最弱的，团体的意志占第二位，而个人意志则占一切之中的第一位。”因此，当个人意志占主导时，个人利益也就被少数人摆在首位。由于行政消耗性经费属于日常开支经费，审批手续相对简化，使该项经费的审批权掌握在极少数人手中，再加上经费开支缺少监督，致使腐败之风长盛不衰，领导由三层目标转变为唯一目标，即“个人利益最大化”。

(三)管控制度不完备，导致经费开支随心所欲

制度越完备越明晰，对执行者的监督约束能力就越强。而在军队行政消耗性经费的开支过程中，相应的管控制度还相当不完备。一是按标准开支的管控措施不完备。个别部门对“限额指标”熟视无睹，经费支出存在着高标准、低效益，只讲需要、不讲限额等问题。二是按预算执行的管控制度不完备。预算执行和制定完全脱节，超预算的科目在下半年的预算调整中一次性调整到位，即使到年底仍有超支的，还可用其他经费进行弥补，照样达到收支平衡。三是法规制度不完备。财务法规的内容主要是政策性、原则性的，缺少具体具有约束性的细则，可操作性不强。法规的表述也过于笼统，如“视情通报”、“予以奖励”等，具体操作起来弹性太大。由于以上情况，一些人必然会在缺制度、少规定的“模糊地带”寻求自身利益的最大化，致使行政消耗性开支过度。标准有了，预算有了，但没有严格的管控监督制度一切都形同虚设。

(四)经费开支的特殊性，导致经费开支造假易如反掌

行政消耗性经费具有内容杂、金额小、“去无踪”的特性，使财务人员在经费审核时很难判断其真实性与合理性。一是内容杂，主要体现在办公用品的品类繁多，业务集训会议费、招待费涵盖面广、差旅费报销频率高。二是金额小，大多单项经费开支在现金结算点以下，即使金额超过现金结算点也会人为地将其拆分。如此一来，一则可以现金支付，为套取现金提供了便利;二则可以简化审批手续，降低造假风险。三是“去无踪”，经费使用往往只见支出不见结果，公杂费中列支的办公用品、日用品一般均为低值易耗品，无须登记固定资产，无法统计真实的消耗量;业务培训、特支费、会务费、差旅费更是见不到实物的存在。由此可见，行政消耗性经费的使用情况难以掌握，很难确定开支内容的真实性，更难判断支出数额的合理性，这就造成了行政消耗性经费开支管控的难度，为造假提供了便利。

三、科学管理行政消耗性经费的对策

(一)统筹兼顾，不断强化预算的重要地位

预算是经费管理的“龙头”。第一，预算的编制要科学。预算编制前要清查核实在编人员的实力，精准测算部门综合经费限额和单项费用的限额标准;依据下年度工作计划和保障要求，按规定的开支范围和限额标准编制预算项目，从严控制“三公”经费的开支，从源头上压缩行政消耗性经费的预算。第二，预算的内容要完整。编报预算时应考虑到政府多头向军队拨款的问题，必须将所有经费都纳入预算统筹安排。以健全集中统一的预算管理体制为前提，将军队所有的经费来源，包括上级拨入经费、地方财政拨入经费和本级自筹经费;预算经费和预算外经费;现金流量和资产存量等均统一纳入军队预算进行考核，杜绝部分财力资源“体外循环”的现象，避免军队预算编制的不完整性。第三，预算的审核要严谨。预算报表经由财务部门审核汇总后，应逐级上报至同级后勤部门、单位主要领导审批，再经单位党委会通过后，由财务部门上报至上一级财务部门核定。上级财务部门在对上报的全部预算信息严格细致地审查核对后下达预算指标，最后财务部门将上级下达的指标抄送各部门执行。第四，预算的执行要严格。要树立预算即是“法”的观念，预算经批准后，必须严格执行，对无预算、超预算的经费项目，一律不予结算报销。财务部门对各部门预算执行情况进行全程跟踪问效;定期向后勤领导和事业部门领导汇报预算执行情况，提出建设性的意见或采取有针对性的措施，及时纠正偏差，以免执行与预算出现较大的偏离。

(二)与时俱进，灵活运用现代化网络平台

我军财务管理信息化建设近年来取得飞速发展，技术的进步可以弥补制度上的欠缺。随着网络通信技术的不断提高，利用现代化技术来控制行政消耗性经费支出已经可以实现。一是积极做好军财工程软件二期工程的推广。该平台在财务管理中的应用为数字化办公及网络监控提供了基础，通过网络通信可以实时对资金流动进行跟踪，下级单位的预算执行情况和经费使用状况可以及时上传到上级部门，便于上级部门及时进行业务指导和科学决策，也有利于审计监督部门随时掌控经费使用情况。二是有效利用资金集中支付系统的优势。要逐步将所有经费的支付均纳入资金集中支付系统进行支付，最大限度地减少转账支票和电汇支付，设置资金支付监控程序，当有多笔同金额同单位的资金支付时，系统将自动报警。同时，系统将自动监控资金流向，资金流入较多的单位将是主要监控对象。三是大力推行公务卡结算制度。通过使用公务卡结算取代现金支付，既免去烦琐的现金提取、现金支付、现金盘点的工作，又提高了支出的透明度，从根本上避免了现金支付存在的随意性。通过公务卡支付可以将经费支出所发生的时间、地点、金额和对象等信息记录在公务卡的消费信息中，有利于了解经费使用的真实情况，堵塞漏洞，可有效防止“偷换发票”和“开假发票”的现象。四是通过网络手段加强识别能力。财务人员可以通过互联网等手段，加强对市场信息的了解与掌控，建立信息反馈机制，切实做好监督工作。在办理结算报销业务时，对疑似假发票的票据可通过互联网进入税务官网，可轻松核对发票的真伪;对有疑问的开支项目要与商家取得联系，必要时可通过互联网调查该商家的资质，发现问题及时处理;对于物资价格明显偏离市场价的，应及时通过网络取得价格信息，确保经费开支合理、合法、有效。

(三)公开透明，有效增强经费的监管力度

在增加监管措施、完善监管制度的基础上，更重要的是，要加大财务的透明度和监管的公开度，只有完全做到公开透明，才能真正实现按章办事，依法理财，才能减少人为干扰因素。首先，实行预算编制公开制度。目前，军队预算公开的对象还只局限于单位首长和部门领导，无论是预算的决策过程，还是预算的执行过程，从未将基层单位与广大官兵的诉求考虑在内;纪检部门和审计部门获得预算信息也只限于审计当时结点的信息。军队预算公开，应构建由财务部门、纪检部门、审计部门、基层单位和广大官兵多元参与的预算管理模式，从根本上促进预算信息的充分公开。其次，实行经费开支公示制度。部门行政消耗性经费开支情况应分项目分时间段进行公示。如日常开支情况可每月或每季度公示一次;高档办公设备购置、大型会议开支或其他临时性大项开支的明细事项，应一事一公示，接受广大官兵和基层单位的监督，控制弹性消耗，确保经费开支公开透明。最后，实行监管情况通报制度。每次监督检查的情况都应在全军通报，不能因为人情关系或部门关系大事化小，小事化了。目前，一些单位将监管情况仅仅向本级领导汇报，或只在某次会议上小范围进行通报，人为地缩小预算公开的范围和对象，诱发腐败和经济责任事故。

(四)强化职能，努力健全合理的奖惩机制

控制行政消耗性经费的支出必须加强监督和管理，加强监管最终要落实到奖惩机制上，因此，构建合理有效的奖惩机制是关键。上级单位除了在平时要组织督察，还应在每年的会计年度结束后，组织人员对下级的经费开支情况进行整体考评，对行政消耗性经费开支的效益进行单独分析。根据督察和考评的结果，严格按照奖惩机制奖优惩劣。对于严格执行限额管理、降低行政消耗性经费开支、提高经费使用效益成绩突出的单位和个人，可根据有关规定给予表彰与奖励;对于管理上敷衍塞责、弄虚作假造成重大损失或严重超支者，要实行必要的行政处分和经济处罚。党的十八大以来党和军队的反腐力度有目共睹，对一些违纪违法行为起到很好的震慑作用。正如习近平总书记所说的:“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”

[1]段海庭，等.军队行政消耗性支出过度及控制——基于委托—代理模型的分析[J].军事经济研究，2013(4).

[2]刘志峰，范义斌.军队行政消耗性经费支出管控的思路[J].中国商界，2010(2).

[3]李林池.行政经费管理与改革三十年回顾[J].中国财政，2008(22).

[4]边俊伟，王洋，姚德义.强化军队行政消耗性经费管理对策[J].军事经济研究，2003(5).