检察机关案件管理监督职能的运行现状与机制创新

张蕾蕾

(北京市人民检察院一分院 案件管理办公室，北京 100040)

自2003年最高人民检察院下发《关于加强案件管理的规定》后，检察机关总结地方经验开展了刑事诉讼案件管理的改革。经过近十年的探索，2012年5月全国检察机关案件管理工作推进会召开，检察机关案件管理部门的职能定位与职责要求得到进一步的明确，并在2013年施行的《人民检察院刑事诉讼规则》 (以下简称《规则》)和2013年版的《检察机关执法工作基本规范》(以下简称《规范》)中获得法律赋权。根据新的规定，案件管理部门是专门负责案件管理的综合性业务部门，与其他相关部门在案件管理工作中应当分工负责、互相配合，其案件管理的职能是对检察机关办理的案件实行统一受理、流程监控、案后评查、统计分析、信息查询、综合考评等，对办案期限、办案程序、办案质量等进行管理、监督、预警，规范执法行为，提高办案质量和效率。

由上述关于案件管理的定位与职能的规定可知，检察机关之所以设立案件管理机构，就是为了更好地通过一个专门机构履行内部监督职能。近年来，检察机关的法律监督职能日显重要，对外监督的功能不断加强，而如何开展系统内部监督则是一个有待加强研究的新课题。作为探索案件管理内部监督的举措之一，检察机关实施集中性的案件管理，并成立专门性的案件管理部门。本文试图结合近年来北京检察机关实施案件管理监督职能的实践，总结运行现状，分析存在的突出问题，探讨运行机制建设。

一、检察机关案件管理监督职能的运行现状

根据公权力行使的“法无授权不可为”的基本法则，案件管理机构在职权行使中应按照法律授权开展工作。对应《规则》和《规范》对案件管理的职权设定，当前检察机关主要围绕下列方面开展管理监督职能的实践。

1.案件受理中监督职能的履行。案件管理机构成立后，案件受理更为集中，相关问题集中暴露，检察机关的监督职能发挥空间扩大。在实践中，案件受理的主要争议集中在案件管辖权。以刑事案件受理为例，在受理毒品犯罪案件中，发现公安机关在起诉意见书中对犯罪地标示不明，尤其是北京市西站内部及周边犯罪分属于不同的城区管辖，导致移送起诉错误或者因为查明管辖地进而影响诉讼效率，因此，案件管理机构向公安机关建议在起诉意见书中特别标明案件发生地的所属城区。在受理网络犯罪案件时，基于网络犯罪的特殊性，案件管理机构向公安机关建议特别说明案件管辖地及其依据。这一监督做法不仅得到公安机关的认可，而且效果明显，案件受理的规范化程度和效率均有提高。

2.流程管理中监督职能的履行。《规则》和《规范》对案件管理部门的流程管理职权进行了界定，主要是对办案期限、法律文书、涉案财物、律师接待进行监督管理，有权针对不同的违法情形提出不同的纠正意见及措施。北京检察机关在实践中不断积累经验，主要形成下列做法:

充分利用信息化建设加强预警超期监控。案件管理具有管理、监督、服务、参谋的职能作用，案件管理的终极目的是为了提高办案质量和办案效率，树立和维护检察机关的权威。信息化建设保障了案件管理中的事中监督，但案件管理不意味着无限的干预案件办理，应当是有度的事中监督，处理好案管监督与检察官独立办案的关系。《规范》第11·16条规定，对人民检察院办理的直接受理立案侦查案件或者审查逮捕、审查起诉案件，在犯罪嫌疑人侦查羁押期限、办案期限届满前，案件管理部门应当依照有关规定向本院侦查部门、侦查监督部门或者公诉部门进行期限届满提示。在实践中，由于网络信息化的建设，网络能够自动提醒办案人员案件的期限届满情况。因此，案件管理人员一般在发现网上显示案件超期后行使监督权，第一时间询问超期的具体原因，及时审核网上信息、询问承办人具体原因，提醒承办人及时进行网上操作，避免因网络操作问题出现的超期预警。实践中，一般是由于办案软件的设计与办案期限规定有一定的冲突，并非真正违法。如根据最高人民检察院2012年印发的《人民检察院直接受理侦查案件初查工作规定(试行)》第二十一条规定:“对犯罪线索的初查应当在两个月内侦结。案情复杂或者有其他特殊情况需要延长初查期限的，应当经检察长批准，但最长不得超过六个月。”由于应用系统软件设置了两个月的初查时限，故自侦案件延长办案期限后系统软件显示超期。问题的解决需要软件的升级完善。

创新形式开展送案审核监控。案管部门创新送案审核形式，自制《侦查监督处材料审核表格》、《公诉部门材料审核表格》。该表格由送案审核负责人在总结经验的基础上，参照应用系统，将审核案件的关键要素逐项在表格中体现，最终由案管负责人审定。《侦查监督处材料审核表格》包括的要素为:第一部分包括基本信息，案卡登记日期、材料清单、接收文书、批示时间、涉案人员、共同犯罪人员;第二部分包括移送案件审核材料;第三部分包括承办人审结时间及结果，即案件办理情况，嫌疑人审结填写，审定案由，审定其他案由，执行文书编号，经济案件审定数额，讯问犯罪嫌疑人，附条件逮捕，变更罪名;第四部分包括应(不)逮捕情形是否填写;第五部分包括审批时间，即承办人报批、处长审批、检察长审批、流程结束时间等;第六部分包括是否通知承办人、通知时间、更改日期;第七部分包括受理号码、审核人、审核时间。《公诉部门材料审核表格》除了包括以上内容后，还包括案件延长的区间、签名的填写;退回补充侦查是否审批、有无补侦提纲;民事诉讼;起诉书备注项卷宗;认定法定情节;审结重特大有无;量刑建议有无等。该表格适用后，大大便捷了结案审核，以免审核人遗漏项目，而且随着案件特殊情况的出现，表格也在完善中。结案审核后，业务部门存在的问题在表格中一览无余，有利于工作的总结和问题的反馈。

结案审核中通过法律文书对办案期限进行监督。在实践中，案件管理人员主要通过网络办案系统审核各个节点的法律文书，来审核办案期限。办案软件在各个重要节点给办案人员重要的提示，一般未出现违法情况。个别问题反映在由于办案人员的疏忽导致时间写错。如批准延长侦查羁押期限的起止时间书写错误，起诉书中对审查起诉期间书写错误。此类错误导致对外法律文书缺乏严谨性，具有侵犯诉讼权利之嫌，也容易导致辩护人在法庭上提出侵犯人身权利的辩护意见，使公诉人处于被动的局面。

结案审核中通过法律文书对办案规范化进行监督。以刑事案件结案审核为例，一般从以下几个重点项目进行审核。审核审查报告，对于改变罪名的案件，是否有论证分析，审核此项的目的在于避免办案人员在审查结论中错误认定罪名，避免起诉书中写错罪名。审核起诉书，重点审核文书中对办案期限的表述、起诉罪名及引用法律条款，实践中确实存在将办案期限的起止时间计算、表述错误，将故意伤害罪与故意杀人罪混淆，引用法律条款错误或者遗漏。对重要法律文书尤其是对外的法律文书，进行严格审核把关和及时纠正，保证了检察活动的严谨性和规范性。

3.分工负责加强涉案款物的管理监督。“实践证明，涉案款物的扣押和处理历来是社会关注检察机关规范执法的焦点问题，也是导致涉检上访的重要诱因”[1]。《规范》第11·24条规定，案件管理部门负责对扣押的涉案财物进行保管，并对查封、扣押、冻结、处理涉案财物工作进行监督管理。目前，北京市检察院规定行政装备处负责对涉案财物进行保管，具有一定的合理性。这是因为涉案财物需要存入专门账户或者存入专门的库房，行政装备处保管财物具有一定的物质和人员基础。同时，因为案件管理部门作为一个监督管理部门，在办理涉案财物交接、核验、登记、处理等手续时，与财物移交部门(单位)和行政装备处形成三方互相监督的局面，更有利于涉案财物的安全保管、依法处理。在监督管理中，案件管理人员发现涉案款物移交、入库存在某些问题，如证物颜色与实物不符，标号、贵重物品表述不够规范，银行卡未标注冻结情况等，经提出纠正，补充完善。

4.辩护人和诉讼代理人接待中的监督管理。案管部门承担辩护人和诉讼代理人的接待工作后，在为办案人员减轻接待压力、节省办案时间的同时，案管职能更多地体现在保障犯罪嫌疑人辩护的权利。工作中，辩护人和诉讼代理人提交阅卷、会见等申请后，办案人员依法及时提供卷宗、安排会见，案管部门协助提供阅卷保障，律师的权利和当事人的合法权益得到保障，诉讼文明得到彰显。

5.以案件质量评查督促提升案件质量。案后评查是《规则》赋予案件管理部门的一项重要职能，也是对办案质量进行监控的重要途径。案件受理、流程管理和涉案款物监管重点体现对程序的监督，兼顾实体监督，而案后评查是对案件的综合监督，重点体现实体监督，兼顾对程序的评价。《规则》专门一章对案件质量评查的原则、内容、目的、方式等进行了详细的规定。在已开展的五期案件评查中，采取定期评查与个案评查相结合，随机评查、重点评查、专项评查相结合的方式，通过调阅电子卷宗、查阅纸质卷宗以及与办案人员充分沟通，重点对诉讼监督文书、公诉意见未被法院采纳案件、不批准逮捕案件、民事提请抗诉意见未被采纳案件，从文书的规范性、说理性以及证据采信、事实认定、法律适用等方面进行了评查。案件管理部门在每月印制的《案件管理工作情况月报》中对评查情况进行通报，逐案进行分析，为办案部门规范办案、办精品案提供了借鉴和指引。

6.建立案件管理工作情况月报制度。《规范》第11·3条规定，案件管理部门应当定期通报本院的办案情况，并定期对本院案件办理情况进行综合分析，提出有针对性的对策建议，为领导决策和业务部门执法办案服务。《案件管理工作情况月报》作为案管情况分析通报机制之一，其内容包括检察业务工作主要数据、检察统计工作情况、统一业务应用系统运行中应注意的问题、改进建议等。通过月报，各部门尤其是业务部门以及院领导能够清晰掌握该院的案件办理情况、案件管理中发现的问题以及各项业务的规范要求。各业务部门及领导确实相当重视此月报，认真查找问题，及时与案管部门沟通问题产生的原因。因此，月报促进了业务的规范化，业已成为本院案管部门履行职能的重要方式。

二、当前案件管理中存在的突出问题

尽管全国检察机关案件管理工作已经积累了十余年的经验，各地检察机关积极探索新经验，但仍存在一些深层次问题值得探讨。

1.对案件管理认识的错位与定位。对于案件管理的定位与职能，虽然《规范》已做出明确规定，但是在实践中，对于案件管理部门到底属于综合性部门还是业务性部门至今仍然存在争议。一般法律人的理解是，只有具体承办案件的部门才是业务部门，而目前案管部门的具体工作主要体现在案件受理和流程监控中的程序问题上，业务性不足，更具有综合部门的特点。但是从法律对案件管理业务的界定以及实践中已经展开的具体工作来看，案件管理应该趋于业务性:首先，从案件受理到案后评查，无不体现对案件实体和程序的审查，只是案件管理侧重于案件的宏观和整体，不同于案件办理侧重于案件的微观和具体。案件管理从应然和实然角度，都应发挥内部监督职能，而服务功能只是履行监督职能的延伸和附属。换言之，案件管理要高屋建瓴，全面把握案件的流向，始终围绕案件开展工作，始终为了提高办案质量、效率，而不同于人事、财务或行政的管理，更不应沦为所谓的“大内勤”，否则违背了设立案件管理部门的初衷。

2.案管部门与办案部门之间需加强协调沟通。虽然法律已对案管部门与办案部门的职权进行了清晰的划定，但在实际工作中，两部门之间需要经常加强沟通与联系。举例说，案件受理是案件办理的入口，把好入口关事关案件的管辖与办理。案件受理的规则主要依据《刑事诉讼法》、《刑事诉讼规则》、《刑事诉讼解释》以及相关单位会签的文件，这是常态。除此之外，案件受理还会遇到特殊情况。例如，网络犯罪案件一般跨省市、跨区域，个别特殊案件本院不具有管辖权，须由上下级办案部门之间协调，并由上级检察院出具指定管辖函。由于案件办理涉及审结、移送起诉至法院等环节，将来还可能需要业务部门继续协调其他相关单位，此时案件管理部门发挥一个桥梁的作用，由办案部门提前介入对管辖的实质审查和沟通更符合效率原则。例如，在受理未成年人检察案件中，由于此类案件具有一定的特殊性，有的涉及分案处理，在案件管理部门与相关业务部门提前协调沟通后再进入实质的案件受理阶段，更符合效率原则。综上，案件管理部门作为案件集中管理后的一个新部门，在特殊情况下需要与办案部门沟通协调，确定案件的管辖等相关事宜。

3.对问题通报认识的态度与调整。案件管理并非一个新事物，在案件管理部门成立之前，案件管理存在的主要形式是承办人—业务处长—检察长—检委会的纵向管理。案件管理部门成立之后，横向管理可以弥补纵向管理的不足，管理主体更加具有中立性，事前和事中监督得到加强。同时，相比较纪检监察，纪检监察部门是违纪违法问题的调查、处理部门，但一般是在问题出现之后，解决成本较高，而案件管理部门能够发挥预防作用，通过从案件受理到案件办理再到案件审结各个重要节点的监督，及时发现问题、提出纠正，避免问题的延续和扩大。

如何认识问题通报与内部考核的关系，是关系到案件管理工作是否能够健康、持续发展的关键。根据《规范》第11·15条第二段，案件管理部门对于违法情形根据情节轻重可以提出口头纠正、书面纠正，严重的还要向检察长报告。办案部门接受流程监控通知书后应在十日以内将核查情况书面回复案件管理部门。这赋予案件管理部门对违法情形纠正的职责。在实践中存在一种情形，即办案人员对案件管理人员发现的违法情况不予重视甚至不及时补正。案件质量评查也是法律赋予案件管理的一项职责。在实践中也存在一种心态，即对质量评查以及通报有一种不理解甚至畏惧批评的心理。

问题纠正、质量评查的最终目的是为了提高案件质量、效率。第一，如果案件管理部门发现问题不去纠正，则是一种失职。第二，办案人员可以慢慢适应外部监督的制约，理解案件管理部门的监督针对案件而非针对个人。第三，发现问题及时纠正、定期案件评查，可以将问题及时消灭，更有助于年中、年终的考核。因此，一方面，办案部门应逐渐适应案件集中管理的改革;另一方面，不断强化案件管理，健全问题纠错机制和案件评查机制，使检察人员在办案中更快地积累司法经验，增长个人才干。

4.上下级检察院之间交接案件产生的羁押问题与建议。在实践中，因管辖问题产生了下级检察院向上级检察院的报送案件，以及上级检察院向下级检察院的交办案件，此类案件存在因换押不及时造成犯罪嫌疑人审前羁押时间延长的问题。由于案件交接后，需要审查改变管辖是否正确，因此在案件交接的同时，无法同步换押犯罪嫌疑人。长时间不换押导致辩护人、诉讼代理人无法及时履行诉讼权利，犯罪嫌疑人的审前羁押时间无谓延长，因此，应当对换押时间做出严格规定，使得监督有法可依。

三、案件管理的机制建设

通过总结运行现状，分析当前存在的问题，案件管理工作的机制创新可着力于以下两个方面:

1.建立案件评查常态化机制。(1)案件评查常态化理由。案件评查重点体现对案件质量的监督，包括对实体和程序的监督，对问题的考察最为全面，“是实现规范办案、提高办案质量的关键手段，也是案件管理的核心内容”。(2)案件评查人员配备。在《规范》对案件评查做出较为具体的规定之后，由谁具体行使案件评查的职责关系到评查的质量和权威。组成案件管理部门之初，抽调具有较为丰富经验的一线办案人员组成，对于开展案件评查发挥了较大的作用，但是由于目前案管部门的各项工作较为庞杂，案件评查一般由负责其他工作的人员兼职履行。因此，抽调资深检察官成立一个案件评查小组，专门履行案件评查职责，能够保障案件评查的常态化。(3)案件评查与调查研究相互配合。评查案件集中于检法争议案件、侦诉争议案件。评查此类案件一方面重点考察个案办理的质量、效率;另一方面，可以深入研究此类案件形成争议的具体问题、原因和解决对策，或者深入探讨证据分析、法律适用问题。如分析一定时期公安机关复议、复核案件的具体特点和其中的法律问题，寻求公安机关与检察机关对问题的统一理解，以提高司法效率和司法权威。此项工作，案件管理部门和办案部门掌握一手的案件信息和数据，法律政策研究部门具有调查研究的优势，部门之间形成沟通机制，联合调研，提升案件办理情况分析的质量，为领导决策和业务部门执法办案服务，此项职权的履行符合《规范》第11·3条的规定。

2.案件管理与办案业务定期开展案件分析通报机制。(1)定期开展案件分析通报会具有必要性。在通过月报书面通报案件整体情况的同时，开展案件分析通报具有一定的比较优势，不仅可以通报问题，而且可以当面沟通、互相解释、消除分歧，问题能够引起办案部门的足够重视，问题的原因也得到较快的反馈，最终促进问题的解决。(2)定期开展案件分析通报会具有一定的实践基础。本院已经定期开展案件总结、计划分析会，可以总结该项制度的经验与不足，围绕案件的质量与效率完善该项制度。(3)定期开展案件分析通报会重点解决的问题。案件分析通报会的目的是为了提高案件质量与效率，将案件管理中发现的问题通报给各办案部门，各办案部门将本部门的问题反映到通报会，有则改之，无则警醒。通报会应当定期召开，采用季度会的形式为佳，一是问题较为集中，二是可以及时解决问题。

四、结语

检察机关的案件管理人员在履行《规则》和《规范》规定职权的同时，通过自身的不断实践和积极摸索，有助于完善案件管理的机构改革，丰富职权设定、职权履行方式的内容。检察机关的案件集中管理能否经得住时间和实践的检验，能否肩负起法律赋予的内部监督职能，既需要案件管理人员自身对案件管理工作的探索，也需要一个理解并支持案件管理工作的大环境，两相结合，必将促进检察工作法律监督职能更好地履行。

[1]向泽选.案件管理与强化内部监督[J].人民检察，2012(6).