我国保险监管发展中存在的问题及对策选择

张玉杰，张 勍

(1．铁岭师范高等专科学校，辽宁 铁岭 112000;2．辽宁大学经济学院，辽宁 沈阳 110136)

一、我国保险市场发展现状

近年来，我国保险市场稳健发展，有效防范风险，市场秩序趋好，积极发挥服务社会经济的重要作用。具体而言，现阶段我国保险市场发展的特点主要体现在以下四个方面:

(一)保险业务呈现稳健增长的良好态势

2013年1－9月，我国保险市场发展趋势平稳，业务增速不断攀升。保费收入13432.61亿元，同比增长11.23%。在财险业务方面取得新的突破，保费收入同比增长15.8%，达到4621.3亿元，增速同比提高0.9个百分点;在寿险业务方面同样呈现良好态势，业务发展企稳回升，同比增长6.8%，增速同比提高5个百分点，保费收入达到了7589.4亿元。表现最为突出的新单业务，一反过去几年负增长的颓势，2013年6－9月增速均超过3%;意外险、健康险分别实现保费收入364.4亿元、857.5亿元，同比增长19.6%和27.9%，其快速增长的态势毋庸置疑。

(二)保险公司资金运用收益上升趋势明显

2013年下半年，保险公司根据资本市场的动态变化，及时调整资金配置结构，增加权益类投资比重。截至2013年9月底，保险公司资金运用余额为74158.9亿元，与年初相比增长了8.2%;资金运用收益总计达到2724.2亿元，收益率同比上升1.5个百分点，达到3.82%。资金投向与上半年相比，有所调整。银行存款和债券等固定收益类投资金额为55374.7亿元，与上半年相比，资金运用余额的占比下降了1.9个百分点，达到74.7%;股票和证券投资基金等权益类投资占比则比上半年上升了0.12个百分点，达到10.2%，投资金额合计7553.1亿元。

(三)保险业务结构有所变化

农业保险和责任保险发展势头良好。2013年1－9月，农业保险保费收入达到267.3亿元，同比分别增长28.6%，占财险公司业务的比例为5.5%，与上年同期相比增加了0.5个百分点;责任保险保费收入达到172.8亿元，同比增长21.4%，占财险公司业务的比例为3.6%，比上年同期增加了0.2个百分点。寿险公司分红险保费收入同比增长7.1%，达到6766.2亿元，占寿险公司业务的78.7%，同比下降1个百分点。

(四)充分发挥风险保障作用

2013年1－9月，保险公司赔付支出累计达到4508.8亿元，同比增长32.9%，高于保费增速21.7个百分点，增幅比上年同期上升了14.8个百分点。产险业务赔款支出2352.1亿元，同比增长20.6%。其中，农业保险赔款145.5亿元，同比增长38%。在农业保险中，种植业保险赔款117.5亿元，同比增长35.9%;寿险业务给付1796.16亿元，同比增长55.6%，高于保费增速48.9个百分点;健康险业务赔款和给付282.62亿元，同比增长29.1%;意外险业务赔款77.93亿元，同比增长11.92%。

二、我国保险监管发展现状和存在的主要问题

(一)我国保险监管发展现状

1.突出风险防范的重要作用。防范风险是保险监管的核心任务，对我国保险业可持续发展有着深远的影响，因此，我国保险监管将加强风险防范特别是系统性区域性风险防范作为突出的重点，采取了一系列的重要措施:首先，强化宏观审慎监管。及时掌握宏观经济、金融市场动态变化，分析影响经济金融环境的相关因素，根据情况的变化有针对性地调整监管政策，做到有的放矢，逐步完善我国保险市场宏观审慎监管机制。其次，推动风险评估和预警机制的发展。特别是突出非现场监管的重要作用，及时掌握国际经济金融环境变化对我国保险业的冲击和影响，完善风险动态监测体系，利用偿付能力分析、压力测试等先进方法加强风险预测、评估和预警工作。增强风险应急处理能力，完善风险应急预案体系，不断提高应对风险的快速反应能力。

2.不断完善我国第二代偿付能力监管制度体系整体框架的构建。2012年4月，我国正式启动保险业第二代偿付能力监管制度体系的建设工作。2013年5月，保监会主席签发了《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》。该框架确立了我国保险业第二代偿付能力监管制度体系的建设目标和基本原则，强调定量资本要求、定性监管要求、市场约束机制“三支柱”的框架结构，为具体技术标准的测试提供了可靠的依据，对我国保险监管制度的完善意义重大、影响深远。

《中国第二代偿付能力监管制度体系整体框架》特点鲜明，既强调与保险监管国际规则的一致性，也突出了我国保险监管本土化的特征。在与保险监管国际规则相一致方面，主要包括监管基本原则与核心思想与国际监管规则趋同、“三支柱”框架结构涵盖定性监管、定量监管和市场约束等内容，反映了国际偿付能力监管模式的最新发展趋势和方向。同时，与银行业“巴塞尔协议”的监管要求相适应。在突出我国保险监管本土化的特征方面，一是强调全国统一监管，与发达国家的分散监管体制区别明显，有利于简化监管机构、降低监管成本、提升监管效率;二是强调我国作为新兴市场监管体系的特征，重视定性监管协同作用的发挥，强调监管政策的可操作性、市场适应性，注重监管政策的执行效果;三是突出风险导向，兼顾价值。该整体框架强调以风险为导向，重视对风险的预测、识别和防范，特别是强调对系统性区域性风险的防范。在此基础上兼顾保险业资本使用效率，推动保险公司个体价值的增加和保险行业整体核心竞争力的提升。

3.进一步加大消费者权益保护工作的力度。2011年10月，保监会颁布《关于设立保险消费者权益保护局及对部分内设机构职责、处室设置进行调整的通知》，标志着我国保险消费者权益保护局正式成立。这是我国在金融监管领域成立的第一个消费者权益保护机构。2011年11月，保监会开展了一系列有关保险消费者权益保护的调研工作。2012年1月，保监会印发《关于做好保险消费者权益保护工作的通知》，全面部署保险消费者权益保护工作。2012年3月，保监会要求各省市保监局全面建立社会监督员制度，增强社会监督力度。2012年12月，最高人民法院与中国保监会联合印发通知，决定在全国30余个省、市、自治区建立保险纠纷诉讼与调解对接机制试点，有效保护保险消费者权益，及时地解决各类矛盾纠纷。

2013年，我国保险监管在进一步加大消费者权益保护工作力度方面，继续推进解决销售误导和理赔难等难题。推进保险产品标准化建设，完善保险服务监管的措施，规范最低服务标准。进一步健全保险纠纷调节和处理机制，完善纠纷处理中跨行业机构间沟通协调和信息共享机制。促进保险市场经营主体提高服务质量和水平，加大对保险市场经营主体服务承诺履行的监督力度。强化对保险知识的普及和宣传工作，推动保险消费者教育工作的深化。

4.有效规范保险市场秩序。针对虚列手续费、虚假理赔、不真实提取准备金等突出问题，深入开展综合治理，整治各类非理性竞争行为。加强综合性检查，重点关注偿付能力、资金安全和准备金提取等内容。针对重点领域和重点企业，充分发挥现场检查的监督作用，严格处罚各项违规违法行为，提高市场行为监管的有效性，为我国保险业发展提供良好的环境和条件。

(二)我国保险监管发展中存在的主要问题

1.保险监管模式选择不合理。保险监管制度变迁的路径表明，保险监管模式包括市场行为监管和偿付能力监管。发达国家保险监管模式选择呈现强化偿付能力监管、放松市场行为监管的趋势。我国保险监管以强调政府监管为主，保监会在监管体系中，占据了核心的地位，发挥了主导的作用，对保险市场行为进行了全程监管。近年来，我国保险监管的基本原则是既不断强化偿付能力监管，也加大了对市场行为的监管力度，形成了双管齐下、并驾齐驱的格局。在保险市场发展的初级阶段，这样的监管模式有利于维护市场秩序、规范市场主体的经营行为，创造良好的竞争环境，但随着保险市场的不断发展，这种监管格局的弊端逐渐显露出来。

在这一监管模式下，我国保险行政审批内容过于烦琐。当前，我国对保险市场行为的监管突出表现为加强市场行为监管的有效性和针对性。保监会的行政审批内容过多，涵盖保险费率的厘定、营业场所的变更、分支机构的设立、合同条款的内容。无论在市场准入方面、经营内容方面，监管要求都较为严格。如保险公司的注册资本最低限额为实缴货币资本2亿元，不允许保险公司同时兼营财产保险和人身保险业务等等。在审批过程中，监管机构牵扯了较多的人力、物力、财力，由于自身资源的有限，可能影响偿付能力监管的力度或由于监管资源的匮乏，导致监管真空的出现。同时对保险市场行为的监管要求过于严苛，可能导致市场经营主体对偿付能力监管忽视，盲目追求保险业务规模的扩张，忽略成本费用的控制，从而为保险市场持续、健康发展埋下隐患。

需要注意的是，保险市场行为监管从维护市场秩序和保护消费者利益的角度，更多的是一种被动型的事后监管，“头痛医头、脚痛医脚”，治标而不治本。这种监管在经营主体实施违规经营行为之前难以采取行动。而且保险市场行为监管无法有效防范保险公司破产这一对保险消费者利益最大的侵害。

2.未能理清保险产品定价机制与保险监管的内在联系。现阶段保险市场饱受诟病的主要问题如保险理赔难、销售误导等，消费者反映非常强烈，就就其本质而言，上述问题的存在往往都与产品本身的不合理性特别是定价机制存在的问题有着千丝万缕的联系。我国保险产品定价缺乏灵活性，使费率传导机制无法有效发挥作用，未能真实反映市场供求关系。很多国家的保险监管机构考虑到保险合同自身高度的复杂性和专业性，往往通过对保险产品实施监管来保护保险消费者的合法权益。目前，我国对保险产品的监管体系有待完善，产品监管资源严重不足。今后应明确保险产品监管的内容、方法，突出体现保护消费者权益的特点，强调稳步推进费率形成机制改革，使保险费率水平趋于合理。推动保险产品定价机制的健全和完善，积极鼓励保险产品创新，满足消费者多样化保险需求。

3.分业监管体制无法适应未来保险业混业发展趋势的要求。在我国金融监管体系中，长期以来始终坚持“分业经营、分业管理”的基本原则，证监会、保监会和银监会三驾马车并驾齐驱，分工明确、各司其职。这一方式的优点在于重点突出、针对性强，各类监管机构在自己的监管领域中优势明显。缺点在于在经济金融一体化、全球化的发展趋势下，各类金融业务相互渗透，银行、保险、证券混业经营成为主流。我国保险监管分业监管的模式，可能带来监管资源的重复使用和浪费，导致监管重复或监管真空的存在，监管成本上升，监管效率下降，无法适应保险业未来混业发展的要求。

4.保险监管法律法规体系有待完善。现阶段，我国保险监管法律法规制度尚不健全，缺乏系统性和全面性，具体表现为:不同级别、不同层次的法规制度存在冲突，同级别的监管规范协调性有待提升。保险监管的法律体系内容尚不全面，格式不尽规范，相关的规章制度、执法标准不平衡，无法完全适应保险监管的要求，不利于我国保险业平稳健康发展。今后为完善我国保险监管法律法规体系，需要对法律体系的漏洞查缺补漏，填补空白，更好地为保险市场和保险监管服务。同时，整合完善各级别规章制度，提高其协调性和针对性。完善规范性文件的审核制度，提高规范性文件制定过程的公开性。对保险监管规范中涉及的违法违规行为，进一步明确法律责任，形成保险法规制度体系不断健全的长效机制。

5.保险行业自律组织和社会监督机构作用发挥有限。从发达国家保险监管的经验来看，多层次的保险监管体系由政府监督、行业自律和社会监督共同组成，三者缺一不可。在我国，由于行业自律组织和社会监督机构建立时间相对较晚，社会公众缺乏对上述机构的了解和认识，导致二者在监管体系中影响较小。目前，我国保险监管突出强调保监会作为政府监管部门的核心地位和主导作用，而行业自律组织和社会监督机构的作用并不显著。

三、完善我国保险监管体系的对策建议

(一)充分发挥保险偿付能力监管的核心作用

我国保险监管体系在完善的过程中，应根据保险市场发展水平、市场特点以及宏观经济环境来选择保险监管的内容、范围以及模式。因地制宜建立和完善与保险市场和保险制度相适应的保险监管体系。充分发挥保险偿付能力监管的核心作用，完善相应的保险监管法律法规，明确监管目标、优化监管规则，将政府监管限定在对核心内容的监管上，理清监管边界，采取多样化的监管方式和手段，促进偿付能力监管真正发挥作用，建立有效的保险监管制度。

(二)促进市场经营主体公司治理结构的完善

如果保险市场经营主体自律机制健全，内控严密、制度健全，公司治理结构完善，将不会选择违法违规的市场行为。因此，完善市场经营主体的公司治理结构，有助于保险监管关口的前移，有利于提高保险监管效率、降低保险监管成本。同时，市场经营主体具备完善的公司治理结构，能够提高公司的灵敏度，对瞬息万变的市场现象及时做出反应，发现其中的机遇与风险，从而做好风险的预警与防范。

(三)加强行业自律监督

根据发达国家保险监管的经验，充分发挥行业组织的自律功能，有助于强化保险监管的市场约束、完善监管体系建设。为加强我国保险行业协会的监督作用，应完善其机构设置、明确其道德准则，通过详细、全面、针对性强，具有可操作性的市场规范和监察程序约束市场经营主体。对市场经营主体违规经营行为的监督监察方式和惩罚措施，应设计合理，确保其有效性，实现和政府监管的相辅相成，相互补充，填补政府监管的空白地带，促进保险监管体系的完善和健全。

(四)加强信息披露制度的建设

就保险监管而言，完善的信息披露制度有利于保护保险消费者的权益，加强投资者和消费者对市场主体经营行为的外部监督，有利于监管机构维护保险市场秩序，促进保险业平稳健康发展。只有建立了完善的信息披露制度，市场主体才会在这一制度体系的约束下对公司相关信息进行真实、全面、客观的披露。在信息披露制度中应清晰地界定保险信息披露的范围、程序、内容、时效和相关责任。上述规定既要借鉴国外成功经验，与国际通行惯例接轨，也另一方面应考虑我国保险市场发展的具体情况，符合我国国情，体现本土化的特征。针对信息披露中的违规行为，应加大惩罚力度。对披露虚假信息、隐瞒应披露的重要事项，误导投资者和消费者，给当事人造成重大经济损失的市场主体，保险监管机构应依法追究其责任。在信息披露建设中，应充分发挥社会中介机构的作用，积极促进信用评级机构、会计师事务所、审计师事务所、精算师事务所等社会中介机构的发展，推动中介机构积极参与保险信息披露过程的各个环节，从而建立保险信息披露的社会监督机制。

(五)推动保险监管文化建设

强化保险监管文化建设，是推动保险监管工作取得突破、提升保险监管效率的有力措施，是促进保险市场繁荣发展的重要途径。在这一过程中，能充分发挥文化在保险监管中的激励、凝聚和导向作用，为保险业发展提供强有力的精神支持。

保险监管的核心价值理念是监管文化的灵魂。2013年3月，保监会正式发布保险监管核心价值理念，即“为民监管、依法公正、科学审慎、务实高效”。这一核心价值理念，确立了保险监管的根本宗旨、基本原则、精神要义和时代要求。要加强监管文化建设，就应将这一核心价值理念充分融入到保险监管的各个环节，渗透到监管评价体系中，通过强化制度执行，确保保险监管核心价值理念的贯彻落实，使其成为监管主体普遍认同、严格遵守的价值取向和行为准则。将保险监管的核心价值理念和具体的监管工作有机结合在一起，成为推动保险监管发展的内生动力和力量源泉。通过监管文化建设，改进监管队伍的工作作风，充分发挥团队协作精神，增强监管工作的使命感、责任感、荣誉感，提高依法履职的能力。通过监管文化建设的规范化、制度化，来发挥其激励和导向作用，推动监管文化建设工作长期持续开展，建立健全监管文化建设的长效机制。

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