地方政府投融资平台公司债务风险治理的私法向度

2014-08-15张建文

河南财经政法大学学报 2014年1期

张建文

(西南政法大学，重庆 401120)

近年来，“地方政府投融资平台公司”越发引起学界的关注，似乎这个词语已经成了我们“这一代人的怕与爱”［1］。“爱”在于，投融资平台公司为地方融资以及城市建设立下了汗马功劳，“怕”在于投融资平台公司存在常使人如鲠在喉的“债务风险”问题。这种种的“怕”与“爱”浓缩为投融资平台的发展史:自1994年税制改革以降，为缓解地方建设资金短缺困境，地方政府将解决资金困难的目光转移向财政收入以外的社会资金，一级和二级投融资平台遍地开花;2010年国务院发布了《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》①以下简称“国发［2010］19号文件”。，财政部以及发改委也相继下发贯彻国发［2010］19号文件的通知，拉开了核实以及清理投融资平台公司的债务的帷幕。各种类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等政府融资平台的存续以及经营受到中央政府的严肃监管。但是，地方政府投融资平台公司作为转型中国的一种社会现象，对西部欠发达地区的社会公益设施以及基础建设而言，它的存在具有一定的积极意义。“在分级财政体制框架下，地方政府担负有提供地方资本性公共产品的重要职责，这在客观上决定了其显性直接债务的存在。”［2］只不过，其“银政联手”、违规提供担保承诺等债务风险问题也不可忽视，如何将其纳入法律规范以及治理之轨道理应成为法学界思考的议题。

一、地方政府投融资平台公司的内涵以及定位

国发［2010］19号文件规定:“地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。”发改办财金［2010］2881号文件规定:“地方政府投融资平台公司，是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营，拥有独立法人资格的经济实体。”财预［2010］412号文件将纳入债务核实以及清理的融资平台公司界定为“截至2010年6月30日，由地方政府及其部门和机构、所属事业单位等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体，包括各类综合性投资公司，如建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等”。

检视上述规定，我们可以归纳出投融资平台公司的主要特征:其一，设立主体为地方政府及其部门和机构、所属事业单位，因此投融资平台公司一般为国有独资公司。其二，出资的方式一般为财政拨款或注入土地、股权等等，因为“根据政府收入和支出互相匹配的内在要求，消费性支出一般由税收等经常性收入来满足;而资本性支出则通常由债务收入等长期性收入来支持”［3］。其三，投融资平台公司系具有独立法人资格的经济实体。其四，从事政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营。但是现实中也不乏从事经营性项目的投融资平台公司，只是这部分业务所占比例甚小。投融资平台公司的设立同样需要符合《公司法》对公司设立、经营、清算等规定。所不同的是，其行政干预以及行政色彩更为浓厚，承担了政府的某些职能。许多地方的城市投资公司甚至获得政府授权，以全面负责该城市的路桥等公共产品的建造修缮工作。诚如论者所言，“平台可以充分利用政府行政优势和国家开发银行等资金优势，对城市统一规划，土地统一储备，资金统一使用，项目统一运作，资金统一经营”［4］。

虽然地方政府的角色和定位不甚明确，但是我们认为，地方政府投融资平台公司的设立是一种行政私法行为，即行政主体为了达到公法上的目的而从事的私法活动。

其一，行政机关是为了行政上的目的而实施此类私法行为，它启动于行政机关的决定，而非当事人的申请。台湾地区行政法学者吴庚教授称之为私经济行政(privatwirtschaftsverwaltung)或国库行政(fiskalische verwaltung)［5］。行政私法行为的表现形式主要有三种:一是行政营利行为，比如国家行政机关直接从事经营或者组建各种类型的企业从事营利活动;二是行政辅助行为，如行政机关以私法的方式获取举办日常行政活动所需要的物质资料;三是国家行政机关为实现某种特定的公法上的目的，以私法主体的平等身份参加某个私法法律关系，从而直接完成该公法上任务的行为［6］。“国家在两个层面上作为法人出现，一个是作为国家机构来达成国家之目的(神圣的权力和主权)，另一个是作为经营机构来满足为达成国家目的而需要的物质条件。”［7］路桥修设、保障性住房建造这些都理应是政府的职能，但是政府并非通过其职能部门进行行政性履行，而是在公司法的私法架构下进行市场的运作，私法组织承担了本属于政府的公共投资以及公益建设等职能。

其二，投融资公司是地方政府为了促进地方融资以及城市基础设施等公益项目的建设而设立的，有些地方还专门成立了保障性住房的专门融资平台公司。行政机关经常将自己的任务转由自己掌握的私法人(股份公司、有限责任公司)，或为此目的而与私人成立的混合(经济混合式)社团完成［8］。投融资平台公司在政府的授信下，通过整合利用政府的土地、房产、股权资源而取得银行的贷款或者发行企业债券，以进行投资建设，并承担贷款的偿还。为了促进平台公司的顺利融资，许多“地方政府会承诺直接对一些项目进行回购并保证其利润率”［9］。而政府的担保行为也是引起地方政府显性或有债务扩张的主要因素。

其三，融资平台公司的债务是私法之债。与政府债务相比，融资平台公司债务在形式上属于公司法上的公司债务，即私法之债。与私人债务相比，其巨额银行债务是在政府信用担保下形成的，且以从事公共事业为目的。但是若完全将之视为普通的私法债务，融资平台公司可能通过破产清算的方式逃避远超自己责任财产的巨额银行债务，从而致使其所体现的政府公共信用遭受破产，引发金融风波。因此有学者认为:对于私法性质的国家行为，可以适用私法规范，亦即民法上的责任制度，且须通过民事诉讼的方式解决纠纷［10］。

二、地方政府投融资平台公司的法律风险

有评论认为，因为地方投融资平台公司直接植根于地方政府，所以话语权比较强，单纯一家银行和这些平台公司的对话就像和地方政府对话一样，主张权利很难取得实质性的进展［11］。投融资平台很容易由“载体”演变成“债体”，最后不了了之，债权人的利益较难得到保障。此外，地方银行多依赖于地方的发展以及存贷款，这种利益格局促使产生“银政联手”现象，形成地方财政的“代偿性风险”甚至“政府性债务”。地方投融资平台公司的法律风险主要表现为:

(一)地方政府违规担保承诺问题

前已述及，投融资平台公司由地方政府及其部门和机构、所属事业单位出资设立以履行政府的指令性计划。在分类上，地方投融资平台可以分为四类:第一类是，只承担公益性项目融资任务且偿债资金70%以上来自一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的融资平台公司;第二类是，承担公益性融资任务，同时还承担公益性建设、运营任务的融资平台公司;第三类是，承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务，且公益性项目偿债资金70%以上来源于公司自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司;第四类是，其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司［12］。从中可以看出，并非所有的投融资平台的现金流都可以覆盖偿债所需，又因为公益项目具有收益时间长、利润率低等特征，使得投融资平台很难争取到银行贷款。地方政府不得不充当担保人的角色，且多为连带责任担保。“为了保证银行能够放款，不少地方政府违反担保法的禁止性规定，向银行机构出具保证函。有的地方政府还会将该种保证纳入财政预算，并由当地人大常委会会议决议通过。”［13］自法律视角观之，此种“政府财政兜底担保”的法律风险是不容忽视的。

首先，此种担保明显违背《担保法》第八条的原则规定，即“国家机关不得为保证人”。《担保法解释》第七条规定了主合同有效而担保合同无效，担保人与债务人对主合同债权人承担连带赔偿责任，以及担保人承担不超过债务人不能清偿部分的二分之一这两种责任承担情形。司法界对政府向银行债权人出具《承诺函》的性质的认识并未统一，因此能否适用《担保法解释》来支持银行债权人主张地方政府承担担保责任的请求也莫衷一是。无论是诉讼中的哪一方胜诉，可以确定的是地方政府的信用将受影响，而债权人的利益也得不到保障，对经济的发展将产生负面因素。

地方政府出具的《保证函》常常表述为:“本政府愿意督促该某公司切实履行还款责任，按时归还贵行贷款本息。如该公司出现逾期或拖欠贵行的贷款本息情况，本政府将负责解决，不让贵行在经济上蒙受损失。”诉讼中，地方政府一般主张此种文件是《安慰函》，只承担道义上的督促还款责任，根据“保证不能推定”的法理，“本政府将负责解决，不让贵行在经济上蒙受损失”不能被视作承担保证责任的意思表示。银行债权人一般都将地方政府的该种表述视作一种保证的意思表示，并基于政府而非企业的信用而批准贷款。对于该种争议，最高人民法院在“佛山市人民政府与交通银行香港分行担保纠纷案”中认为:“佛山市政府从向香港交行出具的书面文件上，到实际的行动上，从未有过承担保证责任或代所属企业还款的意思表示，其向香港交行出具的《承诺函》并不构成我国担保法意义上的保证。”［14］而广东省高级人民法院在“交通银行香港分行与港云基业有限公司、云浮市人民政府等借款担保合同纠纷上诉一案”中将云浮市人民政府出具的《承诺函》认定为承担担保责任的意思表示①参见:广东省高级人民法院［2004］粤高法民四终字第153号民事判决书。广东省高级人民法院认为，涉案《承诺函》具有为港云公司的借款提供保证担保的意思表示，构成法律意义上的担保，云浮市政府应承担相应的还款责任。理由为:1．从《承诺函》产生的背景和用途来看，港云公司是云浮市政府在港窗口公司，因我国法律明确规定国家机关不得为保证人，云浮市政府不愿明确提供担保，但为融资需要，就采取出具《承诺函》的变通方式，实质是以其他形式实现担保的目的。香港交行正是基于云浮市政府出具的《承诺函》，相信政府会为其开办的公司负责，才为港云公司提供银行信贷，并在相关授信合同中将《承诺函》列为担保文件。2．《承诺函》虽然没有明确“担保”两字，但从函件内容和文字表述分析，其实质是为港云公司提供担保。“我市政府将负责解决，不使贵行在经济上蒙受损失”，应包含“政府负责解决”和“如果解决不了，政府承担责任”这两层意思。在其他解决手段不能奏效的情况下，代为清偿是最终、最直接的手段。3．从本案当事人的其他行为来看，香港交行在与港云公司签订的一系列契约中，一直将《承诺函》列为担保法律文件，作为保证函对待，而且后来也向云浮市政府主张过担保权利。这表明香港交行对《承诺函》具有与保证合同相同的担保预期。在这一点上，本案与最高人民法院［2004］民四终字第5号案中债权人没有把《承诺函》作为担保文件不同。4．如果不认定《承诺函》构成担保，与市场经济的运行规则不符，会对政府的信誉带来负面影响，导致投资环境的恶化。。

其次，将该种保证纳入财政预算，会给政府债务逃避预算监督之机会，甚至架空地方人民代表大会对政府的预算决定权与预算监督权，有违反预算法之嫌。

再次，地方政府债务是指地方政府作为债务人承担的债务，包括显性直接债务、隐性直接债务、显性或有债务以及隐性或有债务四类。地方政府隐性或有债务存在的依据是由地方政府充当最后支付人角色，运用公共资源以避免系统性公共风险的爆发［15］。而在大多数国家，金融体系隐藏的隐性或有债务权重和比例最为巨大。

(二)债务主体不明确

著名金融学家巴曙松认为，在实际操作中，债务的责任主体十分模糊。因为往往贷款使用人是建设单位，大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理，项目的最终受益也不属于平台公司。贷款资金实际上完全脱离借款人监控，如果出现偿还问题，商业银行实际上难以进行追溯［16］。况且不同的投融资平台承担不同的功能，有些只具有融资功能，而有些是投融资兼具;投融资平台所肩负的行政给付功用使得许多人认为债务主体就是地方政府，但是法院较难厘清此种纠缠，遑论进行责任划分了。

(三)行政干预过多，融资平台市场化程度不够

地方政府融资平台在外观上具有公司的形式，然而，其在实际的运行过程中，却存在着非公司化的倾向［17］。许多城投公司的行政色彩过于浓厚，摆脱不了政府附属机构的品性。“一些地方的融资平台跟发改委、财政局甚至是一套班子两块牌子，而一些商业化运营的企业甚至是上市公司也承担了部分为政府项目融资的功能。”［18］在具体的项目选择和决策上，地方政府替代企业，成为主要的决策者，不可避免地出现超前投资或者加剧产能过剩。有论者认为，“政府习惯性介入市场，不仅做裁判员以‘看不见的手’调控经济，而且做运动员通过自身优势来参与市场竞争。从实践来看，经营型政府的定位不当，在财政支出中有着太多的建设性支出，投资不当和效率低下，加剧了地方政府性债务的扩张，与民争利;不断压缩公共品提供，背离服务型政府的理念”［19］。这不仅有碍于地方政府通过私法的架构实现政府职能，而且容易导致地方政府上演“抬轿游戏”。即政府通过抬高土地价格获得更高的土地出让收入，注入融资平台公司解决基建项目资金，而更高的土地价格，也帮助地方政府获得更多的担保品，获取更多的信贷资金。这不仅酝酿房地产泡沫，也使得民众的社会福利大打折扣。因此有必要将城市建设中的政府行为转变为企业行为，结束城建基础设施投资与经营中的权责不分、政企不分的格局，进而真正按市场规律建立城市建设的投融资体制。

(四)投融资平台发债行为缺乏监管，企业债务抑或政府债务混淆不清

企业债券是企业依照发行程序发行，约定在一定期限内还本付息的债券。《公司法》规定，股份有限公司、国有独资公司和两个以上的国有企业或者两个以上的国有独资主体投资设立的有限责任公司，为了筹集生产经营资金，可以发行公司债券。但是投融资平台发债行为缺乏监管，企业债务抑或政府债务界限不清。德国学者平特纳教授认为，“市政部门在将行政委托或转移到私法人之时，必须保留充分的监督权，通过充分使用这种保留，保障法人行为的合法性(即干预的义务)”［20］。

如前所述，并非所有的投融资平台公司的资产都足以偿还负债。企业争相发债，会留下地方政府的“债务代偿风险”。毕竟地方政府是投融资平台公司的出资方，对企业的负债也会承担相应额度的责任，但是投融资平台发行的债劵是否构成地方政府债务却缺乏统一的标准，各地的法规五花八门。虽然地方政府因其注入的资产成为有限责任人，但是在实际操作中，地方政府为维持融资平台的信誉和持续经营，不得不对其承担无限连带责任。有些地方甚至以财政性资金、行政事业单位等的国有资产，或其他任何直接、间接方式，为投融资平台公司发行债券提供担保或增信。这不仅有违设立融资平台公司以实现国有资产保值增值之宗旨，也会无形地造成国有资产流失。市场表达了对此种企业债的看法:“现在各级政府的平台公司都争相发债融资，甚至县级的也不例外，但是这其中究竟以后有没有现金收入保证还很难说，所以感觉风险还是难以控制，我们也就尽量不去碰这类债券，除非对发行主体比较了解。”［21］

此外，债务风险还体现在银行放贷的“软约束性”，“我们在实际操作中发现，一些贷款是在项目审批时期就发放了”［22］。银监会也要求金融机构不再与地方政府、地方融资平台签没有实际项目的“空”授信。

三、地方投融资平台的清理机制

首先，国发［2010］19号文件将融资平台公司的债务分为三类:(1)融资平台公司因承担公益性项目建设举借，主要依靠财政性资金偿还的债务;(2)融资平台公司因承担公益性项目建设举借，项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务;(3)融资平台公司因承担非公益性项目建设举借的债务。

其次，对融资平台公司进行集体规范:一是对只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承担融资任务;二是对承担公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务，不再保留融资平台职能;三是对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作;要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。

再次，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任，实现融资平台公司债务风险内部化。地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，原则上不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。

此外，《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》为规范投融资平台公司的债券融资行为，有效防范投融资平台公司和地方政府债务风险，规定了投融资平台公司发行企业债券的资格①凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上(含70%)必须来自公司自身收益，且公司资产构成等必须符合国发［2010］19号文件的要求。经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设，且占企业收入比重超过30%的投融资平台公司发行企业债券，除满足现行法律法规规定的企业债券发行条件外，还必须向债券发行核准机构提供本级政府债务余额和综合财力的完整信息(政府债务余额和综合财力的统计口径见附表)，作为核准投融资平台公司发行企业债券的参考。如果该类投融资平台公司所在地政府负债水平超过100%，其发行企业债券的申请将不予受理。、用途监管、信息披露以及还本付息的“偿债资金专户”②债券发行人应加强内部管理，制定偿债资金计划，并在银行建立“偿债资金专户”，在债券存续期过半后各年度，提前安排必要的还本资金，保证按时还本付息。债券承销机构对于所承销债券，应该在债券存续期内督促债券发行人按时还本付息，以及债券回售安排的履约。地方政府及有关部门应切实履行出资人职责，加强对投融资平台公司还本付息工作的指导和协调。。

四、投融资平台公司债务风险治理的私法之维

许多地区通过利用地方投融资平台公司而实现了地方融资以及基础设施建设，城市面貌得以改观。为了更好地实现投融资平台功能，有必要关切债务风险的法律治理措施，以免卷入无休止的地方债务漩涡，影响社会经济发展。

(一)债务风险的弱行政化治理

地方政府投融资平台公司是地方政府借以履行某些政府职能的私法组织以及架构，即其既有形式上的私法上的公司身份，同时又具有实质上的公法上的国有或公有企业的特性。这属于典型的以私法方式完成公共任务，即以私法组织履行了本应由政府承担的公共投资与公益建设职能。政府之所以要通过这样的私法渠道履行政府职能，是因为这些渠道能够克服市场的许多惰性，进而更充分地调动社会各项资源。比如市政道路、公共交通等基础设施项目，以及公共卫生、基础科研、义务教育、保障性安居工程等基本建设项目都具有为社会公共利益服务、不以盈利为目的、不能或不宜通过市场化方式运作的特点，如果没有政府投资或者政府支持，市场一般不会对这些项目动心。地方政府只有减少行政干预以及行政指令，赋予平台公司更多的市场自主权和决策权，才能使融资平台公司真正融入市场体系，发挥融资以及建设功能。并且可以理顺投融资平台公司与政府的关系，避免使各地城投公司成为介于行政、事业、企业性质之间的混合体(尽管名义上是国有独资企业)，也避免政府财政承担过重的地方债务。

在对城投公司等地方政府投融资平台进行正确定位的时候，理应认识到:①自投资体制改革角度而言，融资平台公司是具有政府出资人的身份，主要从事增量投资的政府投资主体;②自国有资产管理的角度而言，融资平台公司是国有资产投资经营的主体;③自城市基础设施建设的角度而言，融资平台公司是政府用增量投资发挥投资导向作用的主体。政府之所以通过私法的形式履行政府职能，不意味着政府在投融资平台的所有融资以及经营行为中退场，政府仍需保持一定的行政约束力以及行政指令。这促使政府积极卸减投融资平台背负的行政压力，使之在市场化经营和承担政府职责之间寻得平衡。

(二)债务风险的《公司法》治理

地方政府投融资平台公司的设立、经营以及清算势必要符合《公司法》的相应规定。在运用《公司法》治理投融资平台公司的债务风险方面，可从如下方面着力:

首先，坚持资本三原则。公司作为一种资本的集合，其所确定的资本既是公司从事经营活动的物质基础，同时又是公司信誉和责任的担保。因此，资本的确定、维持并使之保持不变便成为公司资本的三大原则。实践中，“比较麻烦的是一些准公益性的贷款平台，项目现金流确实是比较差，地方政府又是吃饭财政，不愿意向平台里边注入土地等资产”［23］。“一些投融资平台中存在着资本金不足或资本金不实以及抽逃资本金的现象，一些地方政府甚至采取各种变通手法向平台注入不实资产‘滥竽充数’。”［24］地方政府作为投融资平台的股东，应当注入优质资产或者通过引进民间资本完善股权结构。此外，对政府公益性项目，必须由政府买单、财政承担，将相应资金纳入公共财政预算。公益性项目的投资强度，应当与财政拨付的程度成正比。

其次，完善投融资平台公司内部机制。在“实际的运行过程中，董事会成员往往由地方政府任命行政官员来担任。在很多情况下，董事会成员往往兼有行政官员和董事的双重身份”，“由于企业的董事，往往具有官员的身份，而官员往往需要接受来自行政系统的任务。例如，在一些县级的融资平台，往往在注册成立后，即被各种名义将注册资本抽回，导致平台公司出资不实”［25］。

再次，规范地方投融资平台发行企业债券行为，加强对发行市政债券的探索和研究。《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》规定了投融资平台公司发行企业债券的资格、用途监管、信息披露以及还本付息的“偿债资金专户”等，对于这些制度，地方政府要依法遵照。此外，要加强对市政债券融资模式的关注。市政债券分为以企业平台发行的企业市政债和以政府为平台发行的市政公债。在西方市场体制比较成熟和完善的国家，政府市政公债，尤其是地方政府公债是地方政府城市建设的主要资金来源。在美国的债券市场，市政债券占整个债券市场的70%以上。在目前我国城市基础设施领域投融资改革中，中央已同意部分城市开始进行市政债券的发行试点，如北京市2008年奥运会场馆建设、上海2008世博会项目等。“与此同时，由中央代发的地方债也应尽快交与地方自行发行，市场评级，风险自担，才可有效约束地方政府行为。”［26］

(三)债务风险的《担保法》治理

国发［2010］19号文件规定，要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。此外文件规定，地方政府在出资范围内对融资平台公司承担有限责任。财预［2010］412号文件也规定，自《通知》下发之日起，对于融资平台公司的新增债务，地方政府仅以出资额为限承担有限责任。如果债务人无法偿还全部债务，债权人也应承担相应责任。

此外，地方政府也要注意养护政府的信用，减少对金融机构使用《承诺函》，或者向对方明确《承诺函》实质是一种基于国际商业惯例做出的《安慰函》，“如该公司出现逾期或拖欠贵行的贷款本息情况，本政府将负责解决，不让贵行在经济上蒙受损失”的表述只是一种道义上督促企业还款的宣示，而非对投融资平台公司的债务承担担保责任的意思表示，进而避免引发不必要的诉讼。

五、余论

古斯塔夫·拉德布鲁赫先生尝言道:法意图趋向正义［27］。探索我国地方政府投融资平台公司债务风险的法律治理机制的步履，便需要经历这样一个旅程——使事物回归其原初的运行轨道，进而实现事物功能，增进社会利益以及正义。我们认为，地方政府投融资平台公司的设立是政府的一种行政私法行为，即行政主体为了达到公法上的目的而进行的私法行为。投融资平台公司功能的充分发挥吁求政府进行弱行政化治理，赋予平台公司更多的市场自主性，促使投融资平台公司在市场经营以及承担政府职责之间寻得平衡。投融资平台公司的许多债务风险，比如地方政府违规担保承诺问题、债务主体不明确问题、滥发企业债、混淆企业债务与政府债务问题，都可以经由公司法以及担保法规范的治理，并结合国发［2010］19号文件引导的地方投融资平台的清理机制，而寻得债务风险化解以及防范之路径。法律的治理不可能是一劳永逸的，但却无疑是一剂切中病根的良药，毕竟，“没有任何一个预言家知道危险何时来临。不过一幢看似坚固的大厦的倒塌，最终可能缘起于一道细小的裂纹。现在，正是观察那些裂纹的合适时点”［28］，而且也是治理债务风险的合适法律时点。

［1］刘小枫．这一代人的怕和爱［M］．北京:华夏出版社，2007．12．

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