宗教腐败的治理路径——基于法律视角的追问

李海滢，修晓鹏

(吉林大学法学院，吉林 长春 130012)

一、宗教腐败的特殊表现形式

宗教腐败有别于传统形式的腐败，具有特殊的一面。惩治和预防腐败体系建设的部署往往将视域集中于腐败现象易发多发的重点领域和关键环节，对于视域之外的领域却疏于应有的认识和防范，形成反腐“灰色地带”，而宗教腐败就潜藏于这一“灰色地带”之中，并呈现出以下两方面特殊形式:

(一)宗教搭台，经济唱戏

云南省社科院于2005年出版的《2004－2005云南宗教情势报告》中指出:当前宗教活动和宗教场所的世俗化、商业化趋向来势较为凶猛，给人们的价值取向乃至宗教信仰和宗教事业造成明显的危害。这就是多年以来一直存在的、管理部门也在批评的“宗教搭台，经济唱戏”的问题［1］。将经济利益捆绑于宗教之上，致使宗教俨然成为谋求地方经济发展和个人私利的工具，与宗教信仰的公益性和神圣性并不契合。从天主教的宗旨来说，这种对世俗经济生活的过度介入本身就构成了一种宗教腐败。

那么，宗教是如何为经济搭台，经济又如何借宗教唱戏的呢?释言之，出资人与宗教活动场所的管理者①在我国，宗教活动场所的管理者一般包括政府的行政主管机关以及集体经济组织。借宗教活动场所做文章，签订宗教活动场所承包经营合同，出资人向宗教活动场所的管理者缴纳一定数额的承包费用之后，就宗教活动场所享有约定期限内的经营、管理权，而后再借由他人的虔诚和信仰攫取利益。一言以蔽之，宗教活动场所被商业化运作，政府、企业甚至个人借教敛财、以教牟利。而隐藏于其后的常常是地方政府这一幕后推手。假借发展地方经济之名，政府不仅仅在经济领域进行权力寻租，也在宗教这种精神生活空间寻租［1］。

(二)宗教财产状况不公开、不透明。

宗教财产蕴含有不同于私人财产的属性。其缺乏私人所有权所承载的维护个人自由的义务［2］(P64)，而是负担了积极的公益目的实现义务，即必须以其使用促进公益目的的实现，而非像私人所有权那样仅仅是负担消极的不损害公益目的实现的义务［3］。这一特殊属性决定了宗教财产只能用于宗教性目的和用途，譬如弘扬宗教教义、设立宗教院校、举行宗教仪式。诚如太虚大师所言:“寺庙既以信教奉神或公益为目的，且其财产又属于自身之所有，则居住或管理寺庙者，自应以遵守寺庙之目的为其天职。而对于寺庙之财产，亦仅有善良保管之权，不能视为己有。”［4］(P358)据此，对宗教财产的管理人而言，其如同国家财产的管理人，并不像私人财产所有权人那样享有用益自由、经营自由和处分自由［2］(P292)，更遑论将宗教财产擅自挪用或据为己有。国家宗教事务局于2010颁布的《宗教活动场所财务监督管理办法 (试行)》②以下简称《办法 (试行)》。对此予以明确规定:宗教教职人员和其他任何人员不得将宗教活动场所的财物据为己有，政府资助宗教活动场所的专款不得挪作他用。

然而，纵使《办法 (试行)》试图将宗教财产管理纳入规范化、透明化的轨道，中共中央也曾对汉族地区的佛教问题做出指示，任何佛教团体均无处理寺庙财产之权［5］(P72－73)，但宗教财产管理仍存在巨大的黑洞，吞噬着巨额宗教财富，造成宗教财产流失，而政府、社会和公众却无从监管。

二、宗教腐败现象产生的原因

(一)宗教财产的所有者、管理者①宗教财产的所有者包括国家或集体，宗教团体、宗教活动场所，甚至私人。宗教财产的管理者是指宗教活动场所管理委员会和负责人。参见冯玉军:《中国宗教财产的范围和归属问题研究》，《中国法学》2012年第6期;张建文:《宗教财产的所有权归属与目的性使用问题》，《法学》2012年第6期。无节制地追求利益的非理性倾向

“利益至上”的观念已经深深地烙在宗教财产的所有者及管理者，特别是地方政府的思想上和行动中，由此为宗教腐败的滋生提供了内部土壤。以宗教活动场所为例，国务院《宗教事务条例》将设立宗教活动场所的目的定性为信教公民经常性集体宗教活动的需要，国家宗教事务局等部门联合下发的《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》也严禁党政部门参与或纵容、支持企业和个人投资经营或承包经营寺观，但实践中却无疑沦为政府、集体组织乃至个人牟取利益的工具。

(二)宗教财产权属不清

关于宗教财产的归属问题，一直处于混沌状态。不同的法律法规和政策文件对此从未予以厘清。宗教财产究竟属于宗教团体、宗教活动场所所有，抑或属于国家、集体所有，理论界更是众说纷纭。梁慧星教授在物权法修订建议稿中曾呼吁明晰宗教财产的所有权归属——属于宗教法人所有②具体参见梁慧星教授主持的《中国物权法草案建议稿》第六十四条的规定。。由王利明教授主持的《中国物权法草案建议稿》认为:“宗教财产属宗教团体、寺庙等宗教组织所有”，“任何组织和个人不得非法占有、平调、截留和私分宗教组织的财产。”［6］(P302－303)但 2007 年正式生效的《物权法》对此却采取了刻意回避的态度，这种立法的缺位无疑给宗教财产的监督管理带来诸多困难，从而为宗教腐败的滋生留下极大的空间。

(三)宗教财产的监管存在巨大的漏洞

从宗教事业的本质来讲，宗教事业应该属于社会公益事业的一部分。不承担纳税义务是公益事业的题中应有之义，加之宗教财产类型多样、收入支出状况复杂，造成宗教财产的监管难题。而《宗教事务条例》所提到的财务监管却仅限于财务收支情况和接受、使用捐赠情况，并未囊括宗教寺院、庙宇、教堂、宗教经籍文献、法物乃至宗教无形财产等情况的监督，从而给侵占、平调、截留和私分宗教财产等腐败行为留下了可操作的空间。另外，从《宗教事务条例》的规定看，相关主管机关对宗教财产的监督以消极被动的监督方式为主，即由宗教团体或者宗教活动场所主动向监管机关报告财务收入支出状况，辅以较小权限范围内对宗教财产的主动监督权，这无疑会使行政监督的效力大打折扣。而宗教财产收入、支出等存在一个灰色的模糊地带，这种不公开性、不透明性进一步堵塞了社会监督、公众监督的渠道，从而使宗教腐败行为有机可乘。

三、惩治和预防宗教腐败的措施

(一)还原宗教的纯洁目的，摒弃“经济利益至上”的错误观念

要治愈宗教腐败这一顽疾，宗教财产的所有人和管理人必须养成在法制的框架内实施使用、处分宗教财产行为的思维方式，摒弃“经济利益至上”等错误观念和不良倾向的束缚。必须严格按照行政法规及部门规章的要求，遵照宗教财产的目的性使用限制，不得罔顾宗教财产所担负的公益性目的和用途，将宗教财产用于投资经营等商业活动。

(二)明晰宗教财产权属

宗教财产权属不清，不仅与民法的基本精神格格不入，也与宗教事务的法制化趋势相背离，成为预防宗教腐败的“阿喀琉斯之踵”。从法理上说，宗教财产权理应在民事基本法中予以明晰，但《民法通则》对此却语焉不详，仅在第七十七条规定宗教团体的合法财产受法律保护，对于宗教财产权的归属主体则缺少明确、细致的说明。从这一意义上讲，该条款更多体现的是某种宣示功能，适用性和可操作性较弱。原本《物权法》针对《民法通则》就宗教财产所做的原则性规定应当起到协调、细化的作用，但现实情况却相去甚远: 《物权法》第六十九条几乎全盘复制了《民法通则》相关条文的规定。显而易见，这种粗陋的立法模式无益于这一问题的定纷止争。对于宗教财产权属关系不明这一亟待解决的问题，立法机关不能一味地予以回避，如此，非但不能遮蔽宗教财产管理混乱的现状，反而给宗教财产的监督造成困难。增补和完善一些重要的法律法规和部门规章，使宗教财产权的归属有法可依、有章可循，可以为宗教财产的监督管理提供清晰的脉络，进而抑制宗教腐败的发生。具体来说，可以借鉴日本民法当中的宗教法人制度③宗教法人既具有社团法人与财团法人的属性，又具有相对独立性。，从立法层面修订《物权法》的相应条款，规定宗教财产权由依法取得法人资格的宗教团体享有，借此可以进一步明晰宗教财产的产权关系，此为其一。其二，在一定条件下，需要明确国家、集体乃至个人对于某些宗教财产享有的所有权。譬如，寺庙宫观等宗教活动场所所依附的土地由国家或集体所有。

(三)拓宽对宗教财产的监督范围

国家宗教事务局等部门联合下发的《关于处理涉及佛教寺庙、道教宫观管理有关问题的意见》要求对涉及宗教财产的监管行为不越界、不越位，但现实情况似乎与立法者的初衷并不契合:有权机关对于宗教财产的监督非但没有僭越权限，反而形成巨大的真空地带，暴露出宗教财产监管的弊病。通过拓宽宗教财产的监督范围弥补漏洞不失为最直接有效的救济之路:一方面，要做到面面俱到，将包括宗教寺院、庙宇、教堂，宗教经籍文献、法物乃至宗教无形财产在内的一切形式的宗教财产纳入监管视野，不应将视域仅仅局限于国务院《宗教事务条例》关于宗教财产监管所涵盖的“财务收支情况和接受、使用捐赠情况”;另一方面，要细致入微，对宗教财产变动的各个环节、各个阶段都要予以监控，确保其按照既定的目的、既定的轨道运转而不发生偏离，借以保证宗教财产的安全。此外，宗教团体、宗教活动场所必须依法管理、使用宗教财产;建立健全对于宗教财产的财务、会计和审计制度，防止宗教财产被侵占和滥用［7］。

(四)全方位加大对宗教财产的监管力度

1.“风险贵于防范，而非事后救济”。在行政监管领域，应赋予行政主管机关事前、主动启动监管程序的权限，而非一味追求事中化解和事后补救。确保主管机关享有足够的权能以了解、追踪、掌握宗教财产的收益、使用情况。此外，需要提高宗教腐败行为的违法成本，使宗教腐败的潜在风险可以被直观感受，降低宗教腐败发生的可能性。对于违反宗教财产目的性用途的行为，行政主管机关应当享有变更权和撤销权;对于其他宗教腐败行为，相应机关甚至可以动用处罚权或提请其他有权机关予以处罚。

2.在社会、公众监督上，破除社会、公众参与宗教财产的监督的壁垒，疏通社会与公众参与监督的途径，当务之急是要创造条件确保宗教财产公开透明运作。信息公开也是很好的监督机制，应赋予宗教财产管理人法定信息公开义务，要求宗教财产管理人将其基本资料、财务状况向社会大众披露，并使公众容易获得［8］(P94)。

3.从司法监督角度，填补司法监督的缺位。虽然“政教分离”作为《宪法》规定的处理宗教事务的基本宗旨决定了司法机关不能像监督国有财产一样将宗教财产纳入监督范畴，但作为一种最强有力的监督手段，可以期待司法监督对遏制宗教腐败有所裨益。

四、结语

宗教和谐事关和谐社会建设的全局，没有宗教的和谐就没有社会的和谐，宗教腐败与宗教和谐相背离，严重阻滞了和谐社会建设的步伐。正视宗教腐败不是怀疑或者否定宗教的神圣，而是为了防范宗教腐败，以便更好地发展宗教事业。更要注意的是，复杂的影响因素决定了预防宗教腐败是一项复杂的系统工程，任何单一或者说一元的控制手段都无法达到最佳的预防效果。同时，预防宗教腐败不仅需要制度设计，更需要贯彻落实，否则再好的制度也形同虚设。

［1］李向平.“宗教搭台，经济唱戏”或导致宗教腐败［N］.东方早报，2012－01－11.

［2］张建文.转型时期的国家所有权问题研究［M］.北京:法律出版社，2008.

［3］张建文.宗教财产的所有权归属与目的性使用问题［J］. 法学，2012(6).

［4］太虚.修改管理寺庙条例意见书［C］//太虚大师全书:第19册［M］.台北:台湾新文化彩色印书馆，1980.

［5］当代中国的宗教工作(上)［M］.北京:当代中国出版社，1998.

［6］王利明.中国物权法草案建议稿及说明［M］.北京:中国法制出版社，2001.

［7］梁迎修.我国宗教财产法律保护刍议［J］.中国宗教，2008(1).

［8］刘承愚，赖文智，陈仲嶙.财团法人监督法制之研究［M］.台北:翰芦图书出版有限公司，2002.