农村纠纷解决中的农村社会组织及其培育路径——以创新社会管理为视角

陈新华，罗恢远

(惠州学院，广东 惠州 516000)

近年来，随着我国社会化进程和城镇化进程的加速，农村矛盾纠纷呈现出类型多样、数量增多的趋势，在这些纠纷中，农民往往因找不到合理的利益表达渠道而与相关方发生冲突，有时演变为大规模群体性事件，对农村和谐稳定造成较大影响。为此，如何创新社会管理，建立解决农村社会矛盾的长效机制显得日益迫切。本文试图通过梳理当前农村纠纷的主要类型、纠纷解决方式中存在的问题，寻找疏通农民利益表达的有效渠道，以完善农村纠纷解决机制，实现有序解纷，合法解纷。

一、当前农村纠纷的主要类型和解纷方式

(一)当前农村纠纷的主要类型

1.传统型纠纷，包括房屋、宅基地、邻里、婚姻、家庭以及相邻权纠纷。这类纠纷占全部纠纷比例总体变化不大，但其中的房屋、宅基地和相邻权纠纷近年有增加的趋势，此外，婚姻继承、抚养赡养、分家析产、债权债务等因身份关系引起的财产纠纷占比也较高反映出随着农村的发展，村民的财产权意识增强。

2.关于土地征用补偿和村民安置方面的纠纷。随着农村城镇化水平的提高，越来越多城市周边和新建路网周边农民的土地被征用，而征地、拆迁补偿费用却偏低，在征地费用一次性补偿后，农民缺乏持续的收入来源，在此情形下，近年被征地农民集体上访等群体性事件日渐增多并引起社会强烈关注。

3.农村基层组织与农民关系以及农村干部与群众方面的纠纷。改革开放三十多年来，农村经济发展中多种经济成分共存，由此形成的农村经营形式和利益关系日益多样化，农村利益格局亦多样化，农民在权利意识觉醒的同时，与之相应的权利义务观念教育却未有效跟上。尤其在村民自治中，一方面，部分农村基层组织滥用选举会议和罢免会议的组织权现象时有发生，例如:广东番禺区太石村2005年发生数百人要求罢免村委会主任事件、广东阳春春城街道城郊村部分村民因为2003年未参加新农合被村里开除“村籍”并剥夺选举权和村民福利待遇事件。另一方面，与之对应的却是村民民主权利受侵犯时，不能正确有效行使其权利，两者间形成的尖锐矛盾吞噬着村民自治，甚至引发重大社会事件。例如:2011年引发国内外强烈广泛关注的广东乌坎事件就集中反映了我国转型期社会的农村突出矛盾，即农民利益表达渠道和权利行使手段与农民日益觉醒的政治意识和公民意识之间没有实现同步发展。

(二)农村纠纷解决方式

1.和解方式。正如费孝通先生所言，“和为贵”作为中国人相处的基本文化观念在农村相对封闭的生活区域中得到最大限度的体现。尽管近年来农村社会环境有较大变化，但“和为贵“的文化观念仍潜移默化地影响着农村纠纷的解决方式。和解主要适用于农村日常交往中发生的争议不大的纠纷，具有成本小、便捷、感情伤害小等优点。

2.调解方式。与和解相比，调解在农村纠纷处理中使用的频率较高，范围较广。原因是近年来农村渐渐由熟人社会向半熟人社会过渡，利益分歧已很难使当事人双方达成一致或在短期内达成一致，需第三方介入解决分歧。调解的自愿、简便、就地等特点使其在运作程序上较灵活，对纠纷双方原有关系的破坏较少，纠纷解决的成本也低于诉讼。且由于调解结果建立在双方自愿的基础上，因而履行程度高。在农村使用的调解方式中，人民调解制度因其适用的纠纷类型广泛、群众基础良好而被大量使用。大多数农村民事纠纷都可通过人民调解制度寻求解决，其使用也较为便捷。行政调解主要适用于农村土地征用涉及行政补偿的纠纷，随着近年农村土地征用行为的增多，行政调解的使用呈现增多趋势［1］。

3.诉讼方式。诉讼在纠纷解决机制中最为权威，也是维护社会正义的最后一道防线。但由于受“轻法厌讼”的传统影响和农民对诉讼运作方式缺乏了解，又受到不能提供充分的律师代理的制约，使广大农民极易产生畏惧和抵触心理，尤其是当诉讼结果与当事人的预期结果不一致时这种抵触心理会进一步加重。以上种种因素导致农民对诉讼的接受度较低［2］。

4.仲裁方式。在农村，仲裁是使用最少的纠纷解决方式。究其原因，除了仲裁制度本身的局限性，更重要的是，农民对这种制度的认识和了解十分匮乏，加之一些地方行政机关对仲裁的干预，仲裁制度未能真正发挥效用。但随着2010年《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的面世，给农村民众提供了认识和熟悉仲裁方式的平台。

二、目前农村纠纷解决中存在的问题

(一)农民利益表达渠道不畅

改革开放后，农村在经济发展的同时，基层民主政治建设也逐步推进，农民民主意识和维权意识有所增强，但法律意识却未得到充分培养，造成农民在缺乏有效的利益表达渠道、意愿得不到有效表达时极易产生矛盾。而发生矛盾后，农民不能自觉正确运用法律武器，往往以极端方式解决。尤其是土地纠纷和村民自治纠纷，这两类纠纷的主体一方是有关行政机关或村民自治机构，另一方是为数众多的村民，一旦缺乏有效的利益表达渠道，极易爆发群体性事件。

(二)宗族势力对纠纷的解决影响较大

家族势力在面对纠纷时，往往使用非法律手段甚至违法手段。有些规避法律，如家族间对于本应作为刑事案件处理的纠纷而采取“私了”;有些公然对抗，如家族成员聚众妨碍公务等行为;有些则幕后操纵，如通过对具有国家工作人员身份的家族成员施加影响，为家族谋取不正当利益。有些则以家族势力压服或强迫另一方当事人和解，致使和解丧失自愿性而侵害当事人权利:在一些宗族势力影响较明显的农村，基层组织中的村委会和党委会 (即两委)的摩擦较多甚至关系紧张，处理不好极易变成宗族势力的竞争。例如:在1999年的广东潮州霞村两委的宗族争斗中，党支部与村委会变成了宗族斗争公开化、合法化的两种现代工具。不可否认，在少数服从多数的选举规则支持下，大姓氏宗族在选举中有天然优势。因此，在宗族势力影响较大的农村地区要解决两委关系，必须在制度和程序上对村务决策、村务管理和监督方面的议事规则进行明确具体的规范［3］。

(三)基层调处机构工作不力

实行农村土地经营承包制后，很多县乡村镇重视经济发展忽视社会发展，忽视农民的诉求解决，甚至拖延推诿，致使小事拖大，大事拖难，难事拖乱;在实践中，有些村干部自身法律素质不高，不能依法进行调解，导致调解结果易反复，使当事人对调解缺乏信任;有些调解人员缺乏调解技巧，造成当事人对其缺乏信心;有的乡镇因司法所人员不足或不作为导致矛盾积累;还有些村镇调解工作经费不到位，制约了纠纷的有效化解。

笔者认为，要解决上述农村纠纷解决中存在的村民利益表达渠道不畅、宗族势力对纠纷解决影响较大和基层调处机构工作不力等问题，应当在社会管理上有所创新，创新的重要手段是构建和培育代表农民利益的农村社会组织，实现有序解纷、合法解纷。

三、农村社会组织在农村纠纷解决中的作用

(一)农村社会组织的组织化方式使其在社会管理上独具优势

农村社会组织是以农民为参与主体的社会团体，其组建方式可由农民自发组织成立，也可在政府推动、支持下组建。其宗旨是为更好地实现、维护和发展农民的各种权益。农村社会组织按其性质和功能可分为经济性社会组织、社会性社会组织和政治性社会组织［4］(P192)。其中，农村经济性社会组织的职能主要是服务于农村经济发展，以供销社、合作社、公司和一些农村营利组织为代表。近年来，这类组织的发展因受国家政策法规的制度支持而获得快速发展并形成一定规模［5］。农村社会性社会组织的职能主要是为农民提供各方面公共服务，提高社会保障水平，既包括传统的以互助、移风易俗等为取向的“红白理事会”、“老年协会”、“妇女禁赌会”等社会组织，也包括一些具有现代社会特征的公共职能的民办非企业组织，如民办学校、幼儿园、敬老院、医院和农民文艺演出队等。农村政治性社会组织则主要是农民通过组织化方式参与国家政治生活并对国家产生影响的农村社团。主要表现为各类维护农民权利的组织，近年来较有影响的有湖南衡阳县的农民协会、安徽阜阳的农民维权协会、江苏沭阳的农村发展协会以及河北唐山的移民协会等。其活动方式主要是宣传法律和政策，组织农民以合法途径维护权益，并以合法方式监督基层政府行政行为，影响政府涉农政策的制定。因此，从社会管理和多元解纷的视角看，农村政治性社会组织以组织化方式促进农民的利益表达机制的形成，在解决农村纠纷、维护农民权益和农村稳定，进而促进广大农村在良好社会氛围中和谐发展、民主发展方面具有单个农民和其他类型社会组织所不具备的优势。它能够从根本上解决农民利益表达过程的渠道不畅问题，保障农村有序解纷、合法解纷。如无特别说明，下文所称的农村社会组织主要是指农村政治性社会组织。

(二)农村社会组织是农民反映诉求和利益表达的有效平台

农民是我国数量最大的群体，但其整体上处于较为分散的状态，这种分散化导致广大农民的利益呼声难以有力地向决策者传达，在这种情形下，农村社会组织的作用显得尤为重要。因为当前农村是一个“半熟人”社会，许多农村社会组织像文艺演出队、庙会等对农民有天然的亲和力，因而农村社会组织在农民间的影响力和号召力较城市更大。农村社会组织最大的优势是无限接近和沟通农民，在有效宣传和普及国家法律和政策的过程中促使农民认识自身权利和义务，进而组织农民通过合作积极参与到同其切身利益相关的各项事业和决策过程中来，正确表达自己的政治意志行使政治和民主权利。

农村社会组织反映诉求和利益表达的方式有三种:一是压力集团方式，即农村社会组织为实现其合法利益或诉求，通过有组织的多种方法营造强大民意压力和舆论力量，影响立法机关或行政机关制定和实施有关法律和政策，使其有利于农民利益的实现，进而对政府权力的越位和缺位实现有效监督;二是宣传方式，即通过各种途径向农民进行法律知识的宣传，进而规范农民的行为，以减少和避免农民行为的非理性，引导农民以规范化、程序化方式构建农村“以社会制约权力”的机制;三是意见反馈方式，即以组织化方式收集农民意见，将农民的生存生活状态反馈给政府，使政府的政策和行政行为建立在对农民和农村充分了解基础上，减少和避免政府政策失误和行为不当引发的冲突。

(三)农村社会组织具有重要的预防潜在纠纷的作用

由于农村社会组织是根植于广大农民中的，对农村存在的潜在矛盾有深刻的体察并能及时发现，从而能在矛盾突显和激化前运用沟通、协调等方法及时协调各方利益，避免矛盾以破坏性方式爆发。例如:广东揭阳华粤农民工子弟学校工会自组建以来，对来自十多个省的六千多名农民工家长进行及时联络，对其中生活困难的还进行及时帮扶，聘请免费律师为被侵权农民工提供法律援助，最终帮他们追回了数十万元欠薪，使数量众多的农民工因欠薪而导致拖欠学费的问题得到妥善解決，将数起严重纠纷及时化解在萌发状态。该工会将维权的重心前移，为弱势群体提供诉求渠道并为他们提供帮助，从源头上阻断了纠纷的发展，对社会和谐稳定无疑具有极大的促进作用［6］。而广东佛山市则通过引入社会中介组织规范农村集体财务管理的实践和探索，充分发挥中介社会组织第三方公正角色的作用，使政府、集体、农民摆脱过去因利益矛盾和角色错位而产生的种种纠纷，基层政府和村干部不再成为村民矛盾的对立面［7］。由于中介组织的代理过程处于各层级多方位有效监督之下，有效实现了农村集体资产和财务监管中“权、责、利”的有机结合，利益各方找到了一种新的平衡，进而从源头上预防了农村基层因财务管理不规范而引发的纠纷。

(四)农村社会组织在农村纠纷解决中具有重要的辅助作用

在纠纷发生后的纠纷解决阶段，农村社会组织可以利用其影响为矛盾各方搭建良好的意见沟通平台，对不同利益主体之间的互动交流进行有效促进，建立理性的利益表达机制，从而使纠纷得到妥善解决。在人民调解和诉讼调解中，农村社会组织的这种沟通作用是其他个人和公共机构难以替代的。

四、当前农村社会组织在农村纠纷解决中存在的问题及培育路径

(一)当前农村社会组织发展过程中存在的问题

1.农村社会组织发展严重不平衡。三种社会组织的发展无论在数量、规模以及扮演的角色等方面呈现出严重不平衡。其中，发展最快、影响力最大的当属农村经济性社会组织。农村社会性组织次之，发展最慢的是农村政治性组织。这与农村矛盾纠纷增长的态势严重背离。目前，农村解纷型社会组织不仅数量少，种类有限且不成规模。如珠三角2000年以来出现多家农民工劳动维权组织，有影响的有广州“打工族文书处理服务部”、深圳“小小鸟打工互助热线”等，但其活动地域和群体局限于城市和农民工。在农村，这类自治型社会组织很少。随着行政村数量减少，行政村规模越来越大，村庄管理难度加大，具有解纷作用的一些传统型社会组织又未被纳入到社会组织发展政策的管理和规范中来［8］，而共青团、妇联等组织的影响力随着人口流动大大减弱，种种因素使农村社会组织在纠纷解决上显得无力。

2.农村社会组织尤其是农村政治性社会组织的发育受制于政府较严格的管理制度。目前，我国社团组织实施的是先审查再批准的准行政许可体制，在这种管理体制下，一些农村政治性社会组织无法取得登记，但其活动却仍在开展，这使该类组织处于事实上的“非法组织”的尴尬境地。其中，尤以维权类社会组织的登记最为困难，这种现状对农村社会组织的发展十分不利。

3.一些农村社会组织尤其是农村政治性社会组织的法律地位不明确，各地方党委和政府对它们的认可度很低，同时，对它们也缺乏规划引导和规范管理，更谈不上扶持。致使一些县级人民政府有关部门不愿意花精力监管这些农村社会组织。

4.相当一部分农村社会组织的组织化程度低，组织架构不明确，缺乏稳定的经费来源、规范的组织章程和固定的活动场所，会员加入和退出比较随意，处于“自生自灭”状态，很难做大、做强。这些导致了农村社会组织的社会认同度不高。以农村人民调解委员会为例，调委会本身没有经费，调解纠纷又不允许收费，调解办公经费难以支付，影响了人民调解员的工作积极性，制约着调解质量的提高。

(二)培育发展农村社会组织、促进农村纠纷解决的路径

1.支持并培育农村社会组织参与村民自治。我国的村民自治制度是基层民主的重要实现方式，尽管其实施效果并不尽如人意，但究其根本不是村民自治制度本身的问题，而是其缺乏足够的组织及制度力量的支撑［6］。因此，应当大力培育村民在符合宪法精神前提下的结社意识和结社能力，以弥补农村两委在社会管理领域的一些盲区。与此同时，政府应当转变观念，改变以往把农村社会组织尤其是政治性社会组织当作异己力量、生怕它出乱子、惹麻烦的思维定式，充分认识其作用和地位，将农村社会组织的培育发展作为政府工作的重要组成部分纳入到农村经济社会发展全局中进行规划，在此基础上有针对性地对农村社会组织进行帮扶，解决其在成立、发展中遇到的困难，创造良好的外部环境，

在具体操作上可以从农村社区入手，使社区居民能够组织化地参与到村组事务管理和纠纷解决的过程中来。我国农村社区因其封闭性程度较高，成员之间的熟悉度较高，从而社区认同相比城市“陌生人”社会要高。但由于农村的公民社会意识处于启蒙阶段，因此，通过社区这种组织的制度化参与能够使村民间增进了解和合作，培养他们的社区归属感［9］。因此，鼓励在农村社区中成立并发展一定数量的不同类型的社区解纷组织，逐步形成村民对本社区的归属感和认同感是培育农村社会组织的重要途径。

2.健全农村社会组织参与村庄事务的法律和政策，实现制度性参与。当前，农村社会组织参与农村事务的制度来源于法律法规和政策两个方面。(1)在法律法规层面，一是应对农村社会组织的法律地位从法理上进行清晰界定，避免出现农村社会组织角色混乱和角色错位。二是应当从法规上厘清政府与农村社会组织各方的权利，对政府管理社会组织的手段进行规范，让农民在农村社会组织管理中发挥主导作用，创造良好的法治环境以促进农村社会组织的健康有序发展。其核心是明确农村社会组织的法律地位，简化和优化社会组织准入程序，并提高社会组织的立法层级，以法律形式固定下来，真正让农民社会组织在参与公共事务过程中实现程序化、简易化和制度化。三是在司法救济上，赋予农村社会组织在参与诉讼时的主体资格。四是在社会救济上，有条件地赋予农村社会组织在参与调解后与纠纷方达成的调解协议以强制效力，进一步拓宽农村适用仲裁的纠纷范围。(2)在政策层面，应将近年来实践中形成的对话、谈判、协调会、旁听等参与渠道常规化，并根据农村社会发展的不同阶段及需求，对农村社会组织的相关政策进行适时调整。

［1］李华，程冰梅.农村土地征收征用补偿纠纷涉及法律问题的分析与思考［J］.法律适用，2006(5).

［2］陈新华.多元解纷机制下城乡居民解纷方式差异的实证分析——以广东省惠州市为例［J］.西南农业大学学报:社会科学版，2011(9).

［3］王金红.两委矛盾——经验分析与理论批评［J］.华中师范大学学报，2005(5).

［4］程同顺.中国农民组织化研究初探［M］.天津:天津人民出版社，2003.

［5］吴新叶.社会管理下的农村社会组织:问题与应对［J］. 社团管理研究，2011(10).

［6］王晓旦.农村社会组织与农村社会稳定关系之研究［J］. 法制与社会，2012(4).

［7］中共佛山市委农办.佛山市农业局:佛山市引入社会中介组织规范农村财务管理体制改革的实践和探索［J］. 南方农村，2006(5).

［8］中国社科院中国特色社会主义理论体系研究中心(王春光执笔).加快社会组织建设增强农村发展活力［N］.经济日报，2013－03－26(15).

［9］罗中枢.公民社会视野下的农村社区治理初探［J］.理论视野，2010(12).