从制度外参与向制度内参与转型

○金 霞

（本文系江西省高校人文社会科学研究规划项目阶段性成果，项目批准号ZZ1303）

公民是否应参与公共政策的制定与执行如今已不再是人们争议的话题，然而，失败的公民参与很可能引发“社会不满意，甚至是躁动不安、难以控制的公众，无效的政策，以及遭到削弱的民主参与基础”之类的结局。所以，公民参与的方式是决定公民参与成功与否的关键因素。公民参与包括制度内参与和制度外参与两种形式，其中制度外参与常常诱致无序的公民参与。为提高公民参与的质量，制度外参与有必要向制度内参与转型。

一、公民参与公共政策的有效性与有序性

一般而言，参与公共政策的公民人数越多表明公共政策的民主基础越牢固，政策的合法性也较高。参与公共政策制定与执行的公民人数由公共政策涉及的利益面决定，利益面越广，参与的公民人数越多；反之亦然。

但是公民参与并非规模越大越好，参与的质量是必须考量的。公民参与公共政策的人数多，表明公民参与的热情高，也表明公共管理者的组织能力强。然而，倘若公民参与仅仅停留在接受信息的层次上，公民参与的规模再大也没有多大价值，因为公民参与的目的是使公民的观点、意见影响公共政策的制定与执行，而不是简单地接受政府制定的公共政策。没有吸纳公民意见的公共政策仍然是传统意义上的“精英政策”，执行的过程中将不可避免地遭受民众的抵触。公民参与的质量取决于政策制定者与公民是否真正建立了协商合作的关系。公民充分表达对公共政策的看法且管理者在公共政策中充分体现公民的利益偏好，这样的公民参与才是质量较好的参与。质量好的公民参与即使人数不多，也能取得较佳的成效。

公民参与在质的方面有两个标准，分别是有效性和有序性。有效性指的是公民参与的实际效果达到预期目标。公民参与的预期目标是双向的，一方面公民向公共管理者完整、准确地表达了对公共政策的意愿，另一方面公共管理者则将公民的意愿纳入到公共政策的制定之中。仅有公民意愿的表达而没有公共管理者对公民意愿的采纳，这样的公民参与是无效的。而仅有公共管理者对公民意愿的采纳没有公民意愿的表达，这样的公民参与是荒谬的，因为没有公民意愿的表达，怎么可能有公共管理者对意愿的采纳？公共管理者在制定公共政策过程中所采纳的只能是他们自己的意愿。此类公民参与无疑也是无效的。

因此，有效的公民参与包含两大要素：公民意愿的表达和意愿的吸收。公民意愿的表达是有效公民参与的前提条件，没有意愿的表达就谈不上意愿的吸收。公民意愿的吸收是判定公民参与有效与否的根本标志。公民意愿表达的目的是为了使管理者吸收公民的意愿于公共政策之中。假如公民充分表达了对公共政策的意愿，但他们的意愿最终没有被吸收，这样的公民参与就是走过场，流于形式，它必然是无效的。

除此之外，公民参与的有序性更不容忽视，因为无序的公民参与往往是无效的。所谓有序的公民参与是指公民参与的方式是合法的、理性的。合法的公民参与方式是公民按照法律、制度的规定行事，不超出法律、制度的范围参与公共政策的制定。公民参与方式若超越法律界限，则难免引起公民与政府之间的冲突，公民参与也就走向无序化。有序的公民参与同时也是理性的，公民在理性的状态下才能有效控制自身的行为，防止参与行为变味。失去理性的公民极易情绪失控，导致公民参与滑向泄私愤的泥潭。非法、非理性的公民参与方式使得公民参与走向无序化，无序的公民参与显然是无效的，毕竟，公民参与的方式会影响公民参与的效果。

公民参与的有序性将影响公民参与的有效性，因为无序的公民参与一定是无效的。只有在有序的状态下，公民与政府才能建立长期稳定的信任关系，才能在公共政策的制定与执行中合作协商。难以想像，在混乱的状态下，尤其在公民与政府发生冲突的状况下，二者还能平心静气地商讨如何制定与执行公共政策。所以，从这一意义上说，公民参与的有序性比有效性更重要。当然，有序参与只是为有效参与提供了必要条件，不是充分条件。

二、制度外参与的泛滥是公民无序参与的诱因

决定公民参与有序与否的主要因素是公民参与的方式，而公民参与的方式无外乎两类：制度内参与和制度外参与。制度内参与是指公民在制度框架范围内参与公共政策的制定与执行的方式。超出制度框架范围之外的公民参与就是制度外参与。本文所指的制度不仅包括宪法、法律等正式制度，还泛指程序、规则等非正式制度。制度通过给人以稳定的期待的方式形塑个体或群体的行为。

尽管中国公民参与热情较高，但参与方式倾向于制度外参与，形成制度外参与泛滥的现象。经济实力较强的个体或组织通过影响官员达到影响公共政策的效果。公民倾向于直接影响官员以达到出台有利于自己的公共政策的目的，因为影响官员比影响公共政策效率更高。由于当前中国公共政策的制定权主要由政治领袖和权力精英把持，那些经济实力较强的个体或群体时常通过行贿的方式收买官员。官员则利用职权制定、修改，更多是变通相关政策或规定，以维护行贿者的利益。对于那些经济实力不强的个体或组织来说，他们只有通过群体性事件向政府表达不满。近年来群体性事件的不断上升，表明选择制度外参与方式人数的增多。

制度外参与泛滥不仅威胁社会稳定，也严重损害公民与政府之间的信任关系，二者的合作关系也无从建立。从这一意义上说，制度外参与是无效的。既然制度外参与是无效的，为什么人们还趋之若鹜？归结起来，中国公民热衷于制度外参与的原因大致有三点：

第一，制度外参与挤压了制度内参与。由于制度外参与的泛滥，选择制度内参与的公民越来越少。既然制度外参与效率更高，人们也就乐于避开更费时且不一定有成效的制度内参与。当有的公民通过收买官员获利不小时，其他的公民也将效仿其不正当行为；当群体性事件使得弱势群体利益得到维护时，人们便得出“吵闹易于解决问题”的错误结论，普通公民也奉此为解决问题的圭臬。由此，制度外参与成为中国公民的首选。

第二，不按规矩行事的公民参与文化。尽管中国政府制定的公民参与制度不完善，但还是有一定的制度、规则可遵循。即便有制度可遵循，中国公民仍然偏好不按规矩行事。长期的人治文化使得中国公民难以摆脱“有法不依”的陋习。无论是政府官员还是普通公民，都将人作为处事的标准，事先约定好的制度基本上成为摆设。官员当然乐于持续这一状态，因为他们手中的自由裁量权较大。目前中国公民还没有完全意识到，按制度行事比找官员私下办事更利于维护自身权益。他们自以为不按规矩行事对自己更有利。于是，不按规矩行事的公民参与文化盛行。

第三，正式参与制度的缺失。随着中国公民法治意识的增强，他们也将自觉自愿地遵守制度，从而选择制度内参与，而非制度外参与。然而，中国政府制定的公民参与制度确实太少，而且操作性不强。中国宪法明文规定中国公民有参与国家事务、社会事务的权利，但对于如何落实公民的参与权却未有相关制度规定。之所以如此，主要是因为政府对公民参与顾虑重重。既然没有相应的制度制约公民参与，公民不得不选择制度外参与，即便他们内心不愿意。

总之，不仅仅是公民，包括政府在内，他们都不同程度地忽略了制度内参与这一渠道，热衷于制度外参与渠道，而制度外参与又往往倾向于无序参与。

制度外参与最大的特点是不确定性。由于公民参与不受相对稳定的制度约束，公民可以随意选择参与或不参与，参与的时间不确定，参与的地点也是临时决定，参与的方式随心情而定。既然整个过程都是不确定的，参与的公民也就不大可能考虑他们的参与是否将给他人带来不良影响，如打乱他人正常的工作生活秩序，也不大考虑是否将给政府带来伤害。他们考虑的唯有他们自身的利益、意愿，这也就难免在参与过程中导致社会秩序混乱。所以，不确定的参与行为在没有制度的约束下极易走向无序。

制度外参与另一大特点是非理性。公民在参与过程中仅凭感觉判断事物，常常会形成错误判断，因为人的感觉是肤浅的。在错误判断的指导下，公民对政府官员或工作人员容易产生误解，从而引发冲突。即使在公民对相关政府没有产生误解的前提下，对于相关政府错误行为所作出的反应也极有可能是情绪化的泄愤式，而不是朝着健康的解决问题的方向努力。最终的结果仍然是引发社会冲突。非理性的公民参与在公民情绪失控时引爆社会冲突。因此，非理性的公民参与极有可能滑向无序参与。

由此看来，中国公民参与大都采用制度外参与方式，导致制度外参与泛滥，而制度外参与又往往是无序的，无序参与又往往是无效的。

三、拓宽制度参与渠道是实现公民有序参与转型的根本途径

既然制度外参与极易导致无序参与，那么，如何使公民参与向有序参与转型呢？选择制度内参与是根本途径，因为“制度赋予社会关系以秩序，减少行为中的机动性和可变性，并限制了片面追求私利或欲望的可能性”。制度内参与给人以确定无误的期待，制度外参与则给人以飘忽不定的期待。

制度内参与是公民在制度的约束下参与公共政策的制定与执行。制度给行动者以稳定的预期。当大多数公民都在制度内参与的时候，人们能够比较准确地预期他人可能采取的行为。大多数人的行为都限定在制度的规制范围内。少数公民超越制度范围参与就要冒被惩罚的风险，这也是能够预期的。正因为制度是稳定的，公民的参与行为都是可预期的，整个参与过程都将是有条不紊地进行。即使偶尔有序的公民参与被打乱，制度也能自动调整参与行为，使之回归有序。制度通过规制公民行为给人以稳定预期，从而维持公民参与的有序性。

制度内参与之所以倾向于有序，还因为制度是理性的，它不会感情用事。人是有感情的，感情是起伏不定的。公民参与若依据政府官员的裁决，他们掌握的自由裁量权太大，那么，对于不同的人他将采用不同的标准，处于不同心境状态的他采用的标准也不一样。对于熟人，官员的标准可能会松动；对于陌生人，则严格按规定行事。官员心境好时，不符合规定的事情也能办理；心境不好时，即使符合规定的事情也不予办理。政府官员处事的标准令人捉摸不定，这样就给投机者以可乘之机。而理性的制度则不然。它不会因人而异，也不会因时而异。即使已不合时势，也不会由个别官员单独随意修改，而是由一些专业人员经过法定程序进行修正。正是制度的“铁面无私”使得选择制度内参与的公民保持有序的参与方式，因为投机取巧的机会比较少。

当然，制度内参与也不可能完全避免无序参与行为的存在。毕竟，知晓制度而不遵守制度的公民也存在，他们选择制度外参与也不是制度所能阻挡的。不过，选择制度外参与的公民必定清楚他将为他的不良行为付出的代价，因为制度已有明文规定。虽然制度内参与不能确保参与的结果一定是有序的、有效的，但能最大限度地减少无序参与发生的概率，因为公民的参与行为受到制度的约束。制度外参与则不然，它基本是无序的，也是无规律可循的。

既然制度内参与比制度外参与更倾向于有序，那么，促使公民选择制度内参与就将推动中国公民参与的有序化，并相应地提高参与的有效性，从而推动中国的民主化进程。然而，政府如何才能推动中国公民选择制度内参与而非制度外参与呢？

首先是力图做到有相应的参与制度可以遵循。从中国公民与政府的能量对比来看，政府显然处于强势地位，公民则处于弱势地位。基于这一现实，政府在公民参与中处于主导地位，它理所当然应主动完善参与制度以正确引导公民参与。尽管制度制定过程中缺乏充足的现实依据，但发达国家在公民参与领域的实践经验对中国公民参与制度的制定是有较大借鉴意义的。也就是说，他国的实践材料能够为制度的制定提供参考。

实际上，中国政府不是不能制定公民参与制度，而是不愿制定参与制度。大多数政府官员担心民众参与公共政策的制定与执行将导致局势失控，引起社会动荡。失败的公民参与确实可能引发社会混乱。美国著名政治学学者托马斯曾告诫公共管理者：公民参与可能对社会控制构成一定威胁。在一些政府官员看来，纳入公民参与无异于引火烧身。可是，不引入公民参与，政府就一定能控制住局势吗？此外，政府尚未将公民视为能与之平等协商的对象，他们习惯于把公民当作被动接受信息的对象。既然如此，公民参与制度的制定也就始终难以真正提上议事日程。

最终推动政府启动公民参与制度制定程序的是公民的参与需求。目前中国公民的参与需求是强烈的，因为他们的政治素养比以往更高，对公共利益的诉求也比以往更强。他们既关注国家大事，更关注与自己切身利益相关的公共政策。当相关政策损害自身利益时，他们不会选择沉默，而是运用各种手段以影响公共政策的修订。

在完善公民参与制度之后，政府紧接着要做的是培育公民按规矩行事的参与文化。受中国传统文化的影响，公民未必遵守出台的制度，因为他们已养成不按规矩办事的行为习惯。若欲改变公民不守制度的习惯，政府自身要带头遵守制度。在政府的示范下，一些公民将改变不守规矩的不良习性。不过，政府养成按制度办事的习惯也不是一件轻而易举的事。

对于大多数公民来说，通过奖励制度鼓励公民按规矩行事是短期内行之有效的一项措施。遵守制度就受到奖励，包括物质的和精神的；违背制度就受到惩罚，依据违背的情况实行不同程度的惩罚。从经济人的角度来说，人都是趋利避害的，为了得到奖励而遵守制度，为了避免处罚而不违背制度。不过，有的公民为一己之利铤而走险则不是惩罚措施所能解决的。他们不明白为什么要按制度行事。对于此类公民，主要在于通过长期的教育使公民懂得按规矩行事的道理。从长远来说，只有深刻理解相关制度存在的必要性，公民才能依照制度行事。

在公民参与公共政策制定与执行的制度建设过程中，政府可以借机着手吸收公民参与制度的制定，以积累公民参与的实践经验。专业性的信息由政府掌控，利益性的议题由公民决定。