西方公共外交的特点与启示

○林逢春 王瑜 李佩彤

“公共外交”一词是由美国塔夫茨大学埃德蒙·格里恩教授于1965年首次提出。它一般指的是，一国政府对其他国家民众施加影响的外交形式，即通过情报、信息、文化交流项目、媒体等手段影响其他国家的民众并制造舆论，为一国在海外创设良好的形象，进而增进国家利用的战略工具与活动。本文试图从公共外交模式和行为特性出发，对西方国家公共外交实践的异同点进行梳理，为当下中国深入实施公共外交提供借鉴意义。

一、西方公共外交的实践经验及其特点

（一）西方公共外交的趋同点

1.重视制度化管理，追求整体外交与公共外交的协调发展

战后，西方各国都把公共外交视为新世纪一项重要的国家战略，抑或是解决国际冲突的第四种力量。对此，西方政府普遍采取以法制建设和促进规范化管理的发展路径，致力于建立起一套完善的管理体制和机制。环顾西方各国，这些国家基本上都有相关的法案或行为准则、专门从事公共外交的机构和特定的经费来源。

美国国务院是管理公共外交的主要机构，克林顿上任后更是在国务院当中设置了专门负责公共外交和公共事务的副国务卿。为了顺应信息时代和反恐战略的需要，美国国务院将新闻署和教务文化事务局并入，而负责美国之音广播电台等的国际广播局以及政府资助的非政府组织接受副国务卿的政策指导；此外，2002年在白宫和五角大楼增设了“全球外交办公室”和“战略影响办公室”。与此同时，美国先后制定《史密斯-蒙特法案》、《富布莱特-海斯法案》和《国际广播法案》等一系列的法案，协同有关机构共同支撑起公共外交的运作体系。2003年，美国在公共外交方面投入了5.94亿美元。2004年，国务院的预算则升至10亿美元，其中有1亿5千万美元用于穆斯林国家的公共外交。

为了对外展现“现代、多元、创意、成功”的形象，英国于2005年12月出台了《卡特尔评估》，整合国内力量资源进而进行新的角色分工，由外交部公共外交总司负责部署和执行此系统工程。在该司的指导下，一方面推动半官方机构——英国文化委员会发展对外的文化外交关系和语言教育培训事业；另一方面设立了研究文化关系和公共外交的思想库——公共外交战略委员会，协同外交部和旅游局共同开展公共外交工作。为提高不同机构的协同力，设置一名“沟通事务总监”加以统一协调，另组建“公共外交战略与绩效管理委员会”(PDSPMB)，负责审批公共外交策略，提出资源分配建议，以及各机构公共外交绩效的评估和监督。2005年英国投入公共外交的开支高达4.5亿英镑。

2.善用“第三部门”，非政府组织作用突出

从西方国家公共外交的实践来看，政府大体上只负责制定公共外交政策和提供相应的活动经费，大量的实践活动实际上是由第三部门具体运作。值得关注的是，随着全球化的加速及国际社会权力结构的变迁，非政府组织所特有的民间性、自治性、非营利性、志愿性等特点，对西方的公共外交与全球治理起着不可替代的作用。

首先，非政府组织在公共外交战线上发挥中介的作用。在处理国际事务上，西方国家为了增加政策的弹性或给予政府一些缓冲带，往往利用非政府组织作为处理棘手事务的润滑剂。加拿大政府利用非政府组织掌握的当地化信息经验开启和平建设项目，通过非政府组织对各国政府和国际组织呼吁、带头签署和平与发展性质之协议或游说他国政府和民间社会，从而提高本国在国际事务中的影响力与号召力。最典型的例子是，在1997年多国签署《禁止杀伤人员地雷公约》之前，针对某些国家领导的反对意见，加政府积极寻求与这些国家国内支持禁雷运动的非政府组织接触，协同一致向民众宣传地雷的威胁性，进而说服民众形成强大的舆论压力改变所在国政府的决策。

其次，配合政府开展人道主义援助，共塑良好的国际形象。日本政府于1999年设立日本非政府组织无偿援助资金合作项目，专门向在战后重建地区活动的非政府组织提供资金支持。该项目配合日本的官方开发援助（ODA）政策，结合联合国紧急人道救援和战后重建等活动，深入在落后国家或动荡地区开展难民救助、环境重建、卫生保障和可持续发展等工作，力图树立起日本“和平、民主、亲善”的大国形象。

最后，思想库提供智力支持，成为公共外交重要的人力资源。作为独立于政府、社会利益集团和政党等力量的从事政治、社会、经济各领域问题研究的非政府组织，思想库凭借其自身的独立性、思想创新能力、专家地位和舆论影响力，而成为西方现代政治知识化和知识政治化的重要载体和公共外交的人力资源。德国外交事务协会和德国科学与政策协会注重于亚洲智库间的合作，以加强对东亚外交安全的研究。而在英国，1997年“狄莫斯”公共政策研究所出版的《不列颠：重拾我们的身份》蓝皮书，为英国形象梳理了六大特点，为“公共外交战略委员会”设计的英国品牌形象奠定基础。经历9·11之后，美国思想库将公共外交推至关乎美国安全战略的高度。在苏珊娜·诺赛尔“巧实力”思想的指引下，美国国际战略研究中心于2006年成立了“巧实力委员会”。联系西方智库的发展脉络与公共外交史，西方公共外交均可以从欧美智库所孵化的“永久和平论”、“国际社会”思想、沟通行动理论、软实力与巧实力等思想理论中汲取到一定的精神营养。

3.利用先进网络技术，大力推进网络外交

2002年底，美国国会通过了《2002年电子政府法案》，并于2003年底相应地建立起专事网络外交的“电子外交办公室”，成为美国信息技术决策、内外部沟通以及资讯管理的重要职能部门。2009年奥巴马上台后，利用网络力量对国务院网站进行升级改版，在其首页新增了外交笔记、脸谱、附丽客、推特等网址链接，并设计了一些网络虚拟社区以提高本国民众对美国外交政策的认知。2009年3月20日，在伊朗“诺鲁兹”（国庆）之际，奥巴马通过优图向伊朗发表了一段呼吁建立双边建设性关系的讲话，旨在试图引导伊朗公共舆论并对后来伊朗大选施加影响。6月份，美国利用推特等渠道散布了伊朗境内因大选舞弊而爆发的街头抗议的海量信息，其意在影响伊朗总统选举进程，诱导伊朗局势朝着更符合美国利益的方向发展。

为了打破“美国独大”的信息霸权格局，西方中小国家竞相运用先进的信息技术优化自身的国际形象。芬兰创建了projectfinland.org网站来与美国学生直接交流；而瑞典是第一个利用“在线社区”开启官方外交行动的国家，该国在虚拟社区“第二人生”（Second Life）网站上建设一个虚拟大使馆，借助该平台与全世界的青年人进行互动，以数字化的形象向世界网民展示其文化历史景点并实现即时聊天。2003年加拿大利用网络促使公民公开在网上针对政府的政策展开“外交政策对话”，成为世界上第一个尝试通过在线互动平台促使公民直接参与外交政策制定过程的国家外交部。该计划成功激发加外交部进一步创设了一个永久的电子对话网站，以确保关于加拿大外交政策优先议题的公众讨论成为一种惯例。

4.重视文化交流和信息传播，增强软实力

对外文化交流和国际信息传播统筹发展，是西方国家增强软实力的主要经验。富布莱特项目是迄今世上活动规模最大、涉及人数最多的国际教育文化交流项目，更是美国公共外交领域中影响力最大、享誉最高的活动之一。英国则设置志奋领奖学金、马歇尔奖学金和英联邦奖学金来吸引其他国家的精英到英国留学，并于2003年举办“创意英国”宣传活动来提高国外民众对英国文化的认知。德国和加拿大充分利用歌德学院、加拿大海外学习中心等传统对外文化交流的平台，大力改善本国的广播电视和网络设备，强化自身对外信息传播工作。这些国家利用丰厚的奖学金制度，或挖掘本国在文学、软件开发和创意项目等方面的优势资源，吸引众多海外留学生到本国接受教育，或通过开启文化交流和教育合作项目以提高本国文化软实力。

5.提供对外援助，提升国际形象

西方国家凭借其较为发达的经济水平在落后地区与国家进行援助与开发，一方面可以实现自身部分经济利益，一方面又可以赢得受援国政府和民众的认可。

美国哈德逊研究所和全球振兴中心于2009年5月24日发布《全球慈善指数》年度报告，认为美国是提供对外经济援助最多的国家。美国的对外援助包括官方和民间机构捐款。作为一个超级强国，战后美国的对外援助推动了整个世界格局的形成。马歇尔计划在战后欧洲重建中起了关键的作用，中东、非洲、拉美等地区的政治经济形势也因为美援而有了实质性的转变；而来自基金会、志愿组织等民间机构的援助，对发展中国家的教育、卫生起着不可磨灭的作用，拉近了民众间的心理距离。

早在上世纪60年代，日本就先后成立了海外技术合作事业团和日本青年海外协力队，从医疗、农业水利和产品研发等方面对发展中国家进行援助和培训。在ODA大纲的指引下，日本的对外援助规定了“关心人道”、“环保”等原则方向，日本的经济与技术援助，对国际技术合作和文化交流做出了贡献。

2008年4月欧盟成员国联合发布《欧盟对外行动之沟通和可见性手册》，该手册规定了欧盟在人道主义、财政和维和援助等方面的细节和规范。目前，从资金总量来看，欧盟的人道主义援助位居全球第一，财政援助排第五；欧盟的官方发展援助（ODA）合计约300亿欧元，占了全球总额的55%，而这种援助的地域范围也从前殖民地国家逐步扩至全世界，其中已有2/3的资金注入中东、拉美和亚洲以促进当地的经济与人权发展和重建。

瑞典多次向联合国维和部队输送人力和物资；同时，通过对发展中国家提供经济、环保、医疗、教育等人道主义援助，向世人展示了其“中立”、“和平”的形象。

（二）西方公共外交的差异点

同属西方发达国家行列，因为在国土疆界、经济、军事和政治影响力以及民族文化等方面的差异，加拿大和挪威等国家所开展的公共外交与英美法等传统资本主义强国的具体实践必定也存在一定的差异。诚如约泽夫·巴托拉所言，大国与小国在公共外交上的差异体现在三方面：一是在目标方面，大国重在“重树品牌”，实现他国的追随，而小国则为了引起关注和他国对本国的了解；二是在实施范围和深度上，大国突出“广”，中小国家则强调“精”；三是在合法性方面，大国注重起始正当性，而小国关切效果的吸引力，于是大国获取的合法性比小国低。一般而言，因为利益和目标取向的差异，西方大国与中小国家在公共外交实践过程中会表现出不同行为特性。前者倾向于积极进攻型，后者则倾向于积极防御型。反映了西方国家因为国力和利益取向的差异也会造就不同的公共外交模式。

1.依据不同国情设置不同类型的管理体制

西方国家根据自身的国情摸索出三种典型的公共外交管理模式。一是以英美为代表的分散型管理体制。外交部对外文化关系司是英国公共外交的核心指导机构，但其权限范围小，只负责制定对外文化政策、签订文化交流协议和指导驻外使馆文化教育处的工作。而英国文化委员会负责操办具体的队伍文化交流事务。后者虽接受前者的指导，但并不具备国家机构特点，充分发挥着准政府外交的自主性。二是以法国为代表的集中型管理体制。法国公共外交主要由外交部国际合作与发展总司管辖，凡是相关的事务和机构必须服从其集中管理。三是以德国为代表的混合型管理体制，它兼具了法国和英国管理模式的某些特点。外交部文化关系司主要负责德国公共外交的政策决策和落实监督。各类民间中介机构则负责执行公共外交政策和具体的事务。

2.从思想库和学者群体中获取的智力资源侧重点稍有差异

美国智库基本涵盖了政策研究、政策倡导、政策评估和政策辩论，学界也极为重视对公共外交相关理论与政策的研究。目前公共外交的概念及其相关理论绝大多数“生于斯而兴于斯”。除了熟知的软实力、巧实力等理论，美国学界还在以下方面做了深入研究：比如对公共外交指导机构及其组织架构进行阐述，对文化交流和舆论导向的管理进行分析，对亚洲等地区开展公共外交的利弊分析，不同心理认知模式对公共外交的作用机制。

而像挪威、加拿大和瑞典等中小国家，其智库和学者更多是政策研究与评估，鲜少进行相关理论的研究，对公众政策研究相对较少。

3.战略重点不同造就不同特性的公共外交方式，公共外交辐射范围大小不同

秉承“天定宿命论”的抱负并笃信“民主和平论”的伟业，美国在文化外交方面具有鲜明的外向性和扩张性。美国以价值观立国，其意识形态鲜明地刻画在各类宣传活动和文化产品当中。美国一手通过文化教育项目输出民主自由观；一手借助网络技术实现外交转型以实现价值观的全球扩张。值得一提的是，美国为了实现这种政治和文化利益，不惜以武力作为后盾。从冷战时期对东方阵营的“和平演变”，到时下借助推特等技术工具干预中东政局，美国公共外交的进攻性倾向十分鲜明。战后法国、英国等老牌资本主义强国，为了挽留昔日帝国余辉，更多是靠语言文化的全球性传播、高新技术引领的时尚潮流影响全球。大国积极进攻的姿态，使得其公共外交的辐射范围扩至全球。而瑞典、加拿大等中小国家则把相对有限的资源投射到一定范围的目标国家和地区，通过文化项目和教育交流来吸引他国对本国文化的认知，进而防止本国文化在美国文化霸权下被边缘化之风险。西方中小国家的战略首要目标是以积极防御的姿态来巩固和扩大自身文化影响力，故而其公共外交的辐射范围相对较小。

二、西方公共外交对中国的启示

作为一个发展中国家，中国在硬实力方面与西方国家存在一定的差距，在制度和技术创新、文化辐射力、体制政策的感召力乃至国际话语权等方面都存在级差。为了实现中国公共外交的战略目标，中国目前急需以“拿来主义”的态度，吸取其经验教训，积攒后发优势。

第一，加强相关理论研究，构建中国特色公共外交理论体系。依托思想库和专家学者的资源力量，在辩证分析西方巧实力等西方理论的基础上，从指导理论、沟通理论和价值观理论等不同角度入手，形成基本框架。思路可遵照如下逻辑：以中国特色社会主义核心价值观为指导理论，借鉴沟通行动理论中“商谈”伦理的精神，以“和而不同”为准则的沟通理论为主要内容，以尊重文化多样性的价值理论作为行动指南，彰显儒家文化中的“仁爱”、“和合”精髓特质。在此思路指导下，结合中国的传统文化逐步奠定该理论体系的本体论、认识论、核心命题与方法论。

第二，加强我国政治文明建设，筹建一个弹性而高效运作的管理体系。首先，制定相关的法律法规以规范公共外交活动。一方面以法制保障公共外交的合法性；一方面健全对各类行为体开展包括网络外交在内的公共外交的规范管理。其次，设立专门的信息处理中心，协助公共外交处采集、分析和处理信息；在驻外使领馆和一些具有影响力的华人社团设立信息采集和观测点，扩大公共外交信息传播的覆盖面。再次，善用博鳌论坛，挖掘地方文化特色，适时承办国际文化主题活动和文化交流活动。依托我国增长的综合国力，办好博鳌论坛等开放性文化交流活动；同时，善于挖掘地域文化特色活动，吸引海外游客不断增进对华文化社会形态的了解。最后，做好公共危机管理，善用国际人道主义援助以提升国家声誉。学习日本等西方国家在国内危机中信息公开透明的做法，采用“战略性介入”的理念对国外灾难危机进行人道主义援助。

第三，培育非政府组织等民间组织，开展公共关系营销。首先，通过制度改革，扩大中国非政府组织和思想库等民间组织的发展空间，激活其在国际民间交往中扮演思想“孵化器”、“润滑剂”的作用。其次，筹建国际公关公司，对各个阶段政府行为和国家形象等方面进行测评与分析；同时，根据国际范围内公认的国际形象考量指标导向，开展公共关系营销。最后，在政府的指引下，建立全国性公共外交协会，汇聚官员、学者、包括华商在内的海内外企业家、科教文卫工作者和媒体一道共建一支弹性的、功能互补的公共外交队伍，为公共外交培育良好的土壤。

在中国企业“走出去”的今天，政府应该挖掘跨国公司与华商网络的沟通桥梁作用，借助两者在国际商务往来中传播中国发展的政策理念，为公共外交战略管理贡献力量。还可依托暨南大学、厦门大学等学府的华人华侨研究基地，委托一批专家学者同海外华人社团、华文媒体和华文学校进行文化教育项目交流与合作，共同探索侨务公共外交有效的实施路径。

第四，强化网络外交，强化中国软实力建设。首先，打造高素质的专家技术队伍，加强自主创新能力，力争在信息技术的关键领域有所突破的同时，强化网络传播的立法和教育管理工作，提升我国网络资源的真实性、时效性和透明性，以提高网民的认同度；在此基础上形成合力，以谋求在未来的全球信息网络规则中拥有一定的发言权；其次，加快我国民族文化现代化、产业化和国际化的进程，大力发展我国的现代文化产业。在提升孔子学院等文化项目办学管理水平的同时，利用高新技术和现代化管理模式，推进文化“走出去”，进而提高国内外民众提高对中国传统文化的体认。最后，加强与国外网络媒体的对话，改变国内现有的管理思路和体制，以提升网络外交的公信力。中国应当增强沟通交往意识，克服文化智障，按照求同存异的原则进行换位思考并寻求共同点；同时，根据网络外交的特性，打造因应的管理体制。这要求我国政府应当摒弃单一的灌输宣传，借助国际上通用的网络技术软件展开对话，尤其是开放博客和社区吸收华人科学家、商界精英等华人“意见领袖”对中国外交和国家形象有利的建议意见，以柔性引导国内外网民对中国国家形象的正面认知，进而增强传播效果。