着力推进社会治理法治化

○吴文勤

党的十八大报告提出“全面推进依法治国。法治是治国理政的基本方式”。“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，维护国家法制统一、尊严、权威，保证人民依法享有广泛权利和自由。”党的十八届三中全会明确提出了要推进国家治理体系和治理能力现代化。党中央已明确了四中全会的主题是依法治国。因此，要实现国家治理体系和治理能力现代化就必须全面推进依法治国，着力提高中国社会治理的法治化水平。

一、中国社会治理模式的现实困境

近些年来，随着我国经济社会不断发展，综合国力不断提升的同时，贫富差距也不断拉大，社会矛盾日益凸显，利益冲突逐渐加剧，群体性事件多发频发。各级政府都高度重视维稳工作，投入大量的人力物力财力，但有些地方采取的社会管治方式往往简单化和绝对化，导致社会矛盾冲突的数量反而有所增加——从某种意义上来说，甚至陷入一种“越维越不稳”的恶性循环。之所以出现这种现象，既有社会利益矛盾引发的群体性事件日益增多，以及利益关系的失衡所导致的社会冲突增加等客观原因，也与原有的维稳理念、思路、方式和机制所暴露出的社会治理缺陷密切相关。原有的社会治理仍然是政府主导的管控式的社会治理。这种治理模式治理主体单一，更多强调“国家”或“政府”管理，是一种单向性的支配式命令管理。

在这种权力主导的管控式社会治理模式下，公民在权利和利益受到侵犯时，往往不是通过法律的途径而是通过法外途径，甚至非理性的行为来维护自己的权益。可见，必须从原有的维稳式社会治理模式走出来，全面推进依法治国，着力提高社会治理的法治化水平。

二、要正确理解法治内涵及构

成要素

何为法治？大家公认的概念是“法治即为良法之治”，也就是法治只能由符合自然正义、维护人类基本人权和自由的法律统治，而绝不是统治者意志体现的法律的统治。正如亚里士多德所言“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”在这样的法律面前，政府和个人的地位是对等的。法治的核心是限制政府权力滥用，保障公民的基本权利和自由，而不是像有些人所理解的那样，法治仅指依照现有的法律和规章制度来治理公民。法治首要是限制政府权力的滥用。因为政府的权力是公民让渡的，政府是按照法律产生的，公民通过法律对政府进行监督。而且，这个法律是公民通过自己的代议机关制定或认可的。法律必须维护社会公平正义，维护公民的基本权利和自由。政府滥用其权力，必然侵犯人们的权利。若公民不能用法律的武器来约束政府，维护自己的权利，政府必然走向强权政府，公民必将失去基本权利和自由，成为政府的附属物。因此，法治的目的是为了维护正义，保障公民基本权利和自由。由此可见，法治与自由是联系在一起的，法治如若不保障公民的自由，则不是真正的法治。而公民的自由也只有通过法治才能得以实现。法治“实质上源自自由或自由民主的原则”，法治发源于人们争取自由，限制王权而来。从英国确定法治的历史可以说明这点。“如果说法治就是法律和秩序的代名词，那么大多数国家现在已经实现了法治”，但若这法律和秩序不顾人们的自由和基本权利，甚至牺牲人们的利益，那么这不是真正的法治。

从上面的分析中，我们可以得出法治的一些基本要素，如法律必须是良法；法律的目的是正义本身；法律面前人人平等；一切法律都不得违背宪法，而宪法则不得违反保障人权和宪政的原则等等。除此之外，法治还应该包括以下要素：（1）法律必须是公开的，不自相矛盾的，稳定的和明确的；既针对未来的，又合乎实情的。那些自相矛盾的和朝令夕改的法律对法治是极有害的。（2）法律具有最高性，即法律至上，而其中最关键的又是宪法至上。这意味着不允许存在超然于法律之外的专横的权力。意味着法律高于权力，而不是权力制造法律，控制法律。法律不能成为当权者的工具。（3）司法独立，即司法部门独立行使司法权，不受其他部门或个人的干预，这是法治的制度前提。只有司法部门不受政府和其他权力的干预，司法部门才能公正地维护法治的精神，才能在政府侵害人们的权利时站出来维护人们的权益。法治如没有司法的真正独立，法治的精神就不可能得到维护。（4）执法必须公正、公平、公开。法律既然是维护正义的，那么执法时必须以维护正义为己任。如若正义只写于纸上而不能得到真正的维护，法治也就失去了其原有意义。要维护正义，首先正义要有个评价标准，虽然至今标准不一，但公平则是诸标准中的核心内容，即要公平对待每个人。而要人们知道公平与否，则需要公开执法程序，即增加执法的透明度，让人们监督执法，使执法机关真正维护正义，实现公平。

要实现社会治理的法治化，就必须遵循以下原则：（1）要树立宪法和法律是最高权威。在法治思维方式中，依法行事，尊重法律，无条件地服从法律的支配，是一个永远不能背离的大前提。（2）要承认法治的局限，并理性地接受法治的代价。法律是社会合作的产物，也是社会合作的基础。既然是社会合作，就意味着彼此的妥协、让步和牺牲，因此，法律体现的是最大限度地使每个主体的合理要求得以共存的社会条件，而不是一种浪漫理想主义的承诺，它没有也不能保证让任何主体在任何时间、任何地点、任何事项上的任何合理的要求都皆大欢喜地得到满足。（3）利用法律的弹性来回应社会的需求。其中，最典型的方法就是在司法过程中，用法律解释来最大限度地协调制度合理性与社会具体行动目标的合理性之间的关系，让法律制度尽可能地接纳各种合理的具体行为、目标、要求和期望。在这里要注意，是“尽可能地接纳”，而不是“一定要接纳”。（4）要严格遵守法律正当程序原则。就是要求行政和司法机构在执行法律，处理具体社会事务时，都必须无条件地遵守法律上的正当程序。它有正反两个方面的含义：就正面含义来说，这意味着只要满足了程序合理性的要求，一个终局性的实体处理结果就是不可更改的，无论其在实体上是否合理；就反面含义来说，这意味着尽管处理结果在实体上是合理的，但若违背了程序合理性的要求，就必须予以撤销。

三、着力推进法治中国建设

中国法治建设要解决四个关键问题：一是要解决党的依宪治国，依法执政问题；二是建成法治政府的问题；三是司法公正问题；四是公民的法治精神和法治信仰问题。因此，中国的法治建设要坚持法治国家、法治政府、法治社会三维一体，全面推进依法治国。

1.树立宪政意识，着力改善党的执政方式与领导方式。建设社会主义法治国家，首要的是要依宪治国、依宪执政。而依宪执政是指执政党依据宪法的规定、宪法的精神和原则治国理政，按照宪法的逻辑思考来解决各种社会问题，汇集利益，表达要求，制定政策。坚持执政党的一切活动都在宪法和法律范围内活动的原则。首先，要树立宪法意识，维护宪法权威。党领导人民制定宪法和法律，自身就必须在宪法和法律的范围内活动。要将党的执政置于宪法框架下，任何组织或者个人，都不得有超越宪法和法律的特权。要将党的执政行为纳入到依宪执政和依法执政的法治轨道上来，自觉接受宪法和法律的监督。其次，要改善党的领导，做到“三个善于”。一是要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，二是要善于通过民主法治的程序使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，三是要善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。也就是说，党的领导应以民主为基础，以法治为核心，即通过法定的程序、民主的选举使自己的优秀人才成为国家权力机关的领导人，党的主张在国家权力机关之中通过法定程序转变为国家的意志——法律。党通过法定的程序组建政府机构，执行法律，实现对国家和社会的领导。整个国家则以法律为准绳，在宪法和法律的范围内展开自己的活动。第三，要加强党政干部的法治培训。要把法治教育作为党员干部教育的重要内容，使各级领导干部和国家机关工作人员掌握法律知识，树立法治意识，切实提升运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

2.规范权力运行，着力提升国家权力运行法治化水平。权力产生和运行是法治建设的重要内容。首先，要提高国家权力产生和交接的制度化和法治化水平。要将我国领导尤其是最高领导的产生、权力交接、任期限制等比较成熟的惯例制度化、法治化，对于一些还不稳定、不规范的地方加以完善，从而使我国领导人产生更透明和规范化，权力交接更明确稳定，提高国家权力产生和交接的制度化水平。其次，要界定政府的权力边界。要厘清政府与市场、社会的关系，要像界定产权关系一样界定政府的权力边界，通过必要的制度约束，将政府权力规定在一个制度化、透明化的运作系统中，明确规定政府权限，实行权力负责清单制度。第三，要提升依法行政水平。行政机关必须根据法律法规的规定设立，并依法取得和行使其行政权力，对其行政行为的后果承担相应的责任。这就要求做到“合法行政”与“程序正当”。合法行政是指行政权必须来自法律的授权，其行使也必须限于法定权限范围之内。程序正当，就是要严格按程序办事。第四，要完善监督体系，将权力关进笼子。要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。要适当提高惩戒的力度，加强反腐败的力度，真正做到执法必严、违法必究。要解决权力过分集中而又得不到制约的问题，推进政治体制改革，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。

3.推进公正司法，着力提升司法的公信力和法律权威。公正司法是法治中国建设的重要环节。目前，一些执法不公，执法不严等问题已经严重影响了司法公信力，也削弱了法律的权威。其根源是司法的“行政化”、“地方化”、“非独立化”和“非职业化”四大桎梏。为此，一是推进司法体制改革，确保司法独立。要坚持和改善党对司法工作的领导，不宜具体参与办案工作。在人事上，司法机关领导的提名和任免，应当适度强化上级党委和上级司法机关的作用，降低同级党委的作用。财政上，在保证现有财政保障水平不降低的情况下，司法财政由现在同级行政部门财政拨款为主，改由中央和省级统一拨款为主，减少地方各级法院、检察院对同级行政机关的依赖性。二是要规范司法行为，提高办案质量。在实体上，就是要根据证据准确认定案件事实，正确适用实体法。在刑事司法中，要做到犯罪事实清楚、证据确实充分，定罪准确、量刑适度，尤其要防止冤案、错案，坚决贯彻疑罪从无原则。严格遵守法定正当程序。加强对办案流程和质量的管理，有效提升案件办理的规范化水平。对违法违纪问题，一经查实，要及时追究责任。要建立办案质量终身责任制度、司法错案倒查机制，以杜绝冤假错案发生，树立司法权威。三是要改革管理方式，遏制司法行政化倾向。要理顺合议庭与审委会关系。进一步限制审委会讨论案件的范围和数量，改革审委会讨论案件的方式，扩大合议庭独立审判权的行使，并为最终取消审委会的个案审判功能创造条件。要调整合议庭与院、庭长的关系。要保障合议庭独立负责地审理、裁决案件，防止院、庭长使用其行政管理权对个案审决施加影响。要规范上下级法院关系，防止上级法院对下级法院的干涉。四是推进司法队伍的职业化建设。好的法律制度能否实现，关键在于执法之人。塑造高素质、有权威的司法队伍是司法公正的重要保证。因此，要进一步加强司法队伍职业化建设，推进建立严格科学的法官、检察官选用机制，建立全面开放的监评体系，加强职业意识、职业道德教育和职业技能培训，进一步提升司法机关整体素质。

4.加强公民教育，着力培育公民法治精神和法治信仰。公民法治精神和法治信仰是法治国家的坚实基础。为此，首先要加强公民教育。通过公民教育，培育与民主法治国家相适应的现代公民。要增强公民的主体意识，使公民懂得法律赋予每个公民的基本权利。要增强公民的权利意识，使公民懂得权利受到侵犯后该如何寻求法律救济和保障。要增强公民的责任意识，使公民懂得自己应当承担的基本义务。其次，要培育公民的法治精神。公民的法治精神应该包括理性精神、宽容精神、妥协精神和契约精神。理性精神，是指人们能够理智地运用自己的思想，从理智上控制自己行为的能力，并对自己的行动与言论承担相应责任。宽容精神，是指人们能容许别人有行动和判断的自由，对不同于自己或传统观点的见解的耐心公正的容忍。妥协精神，是指人们发生利益冲突时，都必须抱着一种尊重体制，尊重他人利益，谋求共存的妥协精神。而契约精神倡导的是一种平等、尚法、守信并且为社会公认的行为规则，体现了公平和合理、承诺和执行等“底线伦理”。第三，要树立公民的法律信仰。法律信仰是一个需要逐步培育的过程，包括三个层次:（1）法律获得普遍的尊重。（2）法律获得普遍的信任。（3）法律获得普遍的信仰。为此，权力必须尊重法律，而不能玩弄法律于股肱之中，任意凌驾于法律之上。公民必须尊重法律，表现为守法、对法律人的尊重、对法院判决的尊重等。要摒弃“权力文化”，培育法治文化，使法治深入人心，成为公民的人格操守，成为中国人遵循的生活方式。