论社会监管在中国竞技体育中的可行性①

马渲会

(北京体育大学，北京 100084)

1.前言

随着社会主义市场经济体制的建立，竞技体育开始逐步探索新的发展道路。1993年，足球项目率先开始推进职业化改革，创办甲A联赛。90年代，职业足球发展风生水起，比赛上座率、关注度都极高。但是，新世纪以来，足球运动成绩持续下滑，赌球、假球等腐败现象时有发生。特别是2010年足球打黑风暴以来，足协和足管中心许多高官落马，一些足球腐败案件被牵出水面，再次引发社会各界的广泛关注。

追溯中国足球腐败的根源，公众缺乏对体育公权力的有效监管是一个重要原因。一个仅仅依靠体育行政部门自身的内部监管模式是不完整的，只有广大民众参与监管，才能真正预防和杜绝腐败的产生。本文从体育监管的视角，论证社会参与竞技体育监管的条件，探讨社会监管在中国竞技体育中的可行性，为完善中国竞技体育监管模式，遏制体育腐败提供新思路、新方法。

2.中国监管现状的简要分析——以足球项目为例

本文倾向于王良玉在论文《论竞技体育腐败概念的科学界定》［1］中对于体育腐败的界定，“竞技体育腐败是竞技体育活动中的公共权力行使者利用体育公共权力谋取私利并严重损害体育公共利益的行为。其实质是滥用体育公权力牟取私人利益。”

由此，从公共权力严重异化的角度能够阐释中国足协腐败的根源，而对公共权力缺乏监管、监管不力是造成公共权力严重异化的重要原因。有学者指出，在真正市场化的环境里，担当监管者角色的足协只能是具有民间性质的俱乐部“行会”机构，而在我国，足协是一个履行着行政管理职能、缺乏独立性的半官方机构，一套人马却有着“足球运动管理中心”与“中国足协”两块牌子，在足球市场中既做“裁判”又做“运动员”;既充当监管者，又与被监管者一起参与商业利益分配。这样，中国足球的一边是监管乏力的过度“市场化”，另一边是行政权力高度干预，中间灰色地带就难免产生权力寻租和滋生贪婪腐败，成为足坛“假赌黑”泛滥、足球市场衰退、竞技水平低下的源头。［2］

当下中国，管办尚未分离，体育职业化同举国体制并行是竞技体育的基本现状，导致了足球职业化改革的初期，广大球迷无法拥有控制足协的有效手段，没有良好、高效的信息沟通渠道，政府内部同足协本身的权力制衡约束机制不够完善。这无疑给足球监管带来了很大的难度。就目前足协的监管主体而言，主要分为自律监管、党内监管、行政监管和司法监管，这些监管都存在着监管乏力或监管低效的问题。主要表现在四个方面:一是足协内部权力高度集中但是缺乏有效的监管机制;二是党内监管形同虚设，“一把手”权力过大，对其缺乏实质监管和实际有效的权力监管;三是行政监管难以落实到位;四是司法监管介入不足，司法机关很少或者很难主动参与到足球腐败案件的处理。［3］从实践来看，足协的监管主要依靠足协内部的自律监管、依赖于拥有公共权力的行政人员的道德约束。这样的内部监管模式难以避免公共权力被滥用的现象。

而从长期的发展来看，如果仅仅让公共权力受到监管和制约是难以避免腐败发生的。内外部环境的复杂性和主客观条件的多变性，导致了以公权力制衡公权力的政府内部权力约束机制难以长期发挥有效的作用。监管主体是公共权力的所有者却不是公共利益的天然维护者，在追求自身利益最大化的前提下，监管主体仍然受到自身利益的驱动，仍然拥有权力寻租或者权力设租的空间，即存在为了组织私利而牺牲公共利益的可能性。监管主体同监管对象都是理性的经济人，都会进行成本—效益分析，在长期博弈中，为了各自利益最大化，监管主体和监管对象之间可能会对自己手中已掌握的资源进行协商和合作，在资源的重新配置中获取更大的利益，从而达成某种程度的默契。

足球是最受追捧的体育项目之一，也是中国最早进行职业化探索的体育项目，具有巨大的商业价值和利益。在长期动态的发展中，仅仅依靠内部监管机构对足协的制衡，具有同质性的公权力难免会为了自身的利益而滥用公权力，最终导致监管权力的严重异化而失去监管的作用，牺牲的仍然是公共利益。

从国外成功的监管经验来看，一个理想的足球监管体制中，监管者应具有较强的独立性，其决策应该是公平、公正、公开的，监管职能与商业职能相互分离，监管机构是专业化管理并且是可以问责的。［4］因此，来自于足协之外的监管力量是监管和制约足协公共权力的重要组成部分，也是现在中国管办未分、职业化与举国体制并行格局下，对公共权力监管的有效手段。

然而，社会能不能监管，以什么样的形式监管是值得我们深思的。相比起传统的内部监管而言，社会监管的条件是随着环境变化、科学技术变革、经济发展、社会进步而逐渐形成的。其中包括了政治体制的开放程度、大众传媒、电子政务的发展、自媒体时代的影响以及大众权利意识的强弱等。

3.社会监管的基本条件

一些学者认为社会监管难以发挥它的作用。如廖泽平在论文《对腐败成因的公共选择理论分析》［5］一文中认为，公民个体有效监管公共权力运行带来的社会收益由全体民众共享，个人获益很少却承担全部成本，这对于一个有经济人本性的民众来说得不偿失。因而，多数公众会采取机会主义行为，寄希望于他人监管，而自己“搭便车”坐享其成，结果造成公共利益主体的“虚位”，即表面上人人都占有公共利益，但实际上人人都不对公共利益负责，使得侵犯公共利益的腐败行为，在某些地方泛滥成灾，造成集体性的腐败。王良玉在论文《转型期中国竞技体育腐败问题研究》中，也提出过类似的看法。

在我国改革的初期，政治体制封闭性较强，公众很难参与到行政管理之中，政府同公众之间缺少信息沟通、互动、反馈的有效渠道。此外，受到传统的“官本位”、人治观念等消极因素的影响，公众的权利意识淡薄，很少积极、主动的监管公共部门的行为。就足球领域而言，足球职业化改革初期，制度存在很多缺陷。足协管理体制未能完全实行商业化和职业化，却要在这个体制下做商业化的事情。两种体制强扭之下的‘双轨制’，让联盟成为官商一体、由行政管理者主导市场的“怪胎”。［6］再加上体育职业化同举国体制并行的局面，加强了政治体制的封闭性。因而在改革初期，我国并不存在形成社会监管的有利条件。

笔者认为，社会能否对体育公权力进行有效监管，有四个基本条件:一是政治环境的开放程度。所谓政治环境就是特定政治主体从事政治生活所面对的各种现象和条件的总和，是为政治主体提供生存和发展的空间以及其中可以直接或间接影响政治主体活动的各种自然因素和社会因素的总体。［7］一个开放的政治环境，公众有更多的话语权，更容易参与到公共事务的管理中，更容易形成合力，发挥公众监管的作用。二是公众权利受到法律保护的程度。一个依法治国的国家，公共权力无法逾越于法律之上，也就是说，法律对公众权利保障的越充分，公众保护自身权益的空间就越大，公众监管的积极性就越强，腐败的空间也就越小。三是公众权利意识的强弱。即公众权利意识越强，对代表公共利益的政府和公共组织的监管意识越强。四是公众同政府的沟通与反馈渠道是否通畅。公众的期望和意愿最终要通过政府来实现，而政府的决策、执行情况是不是符合实际需要公众来评定，因而只有公众同政府之间形成良性互动，公众监管才能发挥好它的作用。即信息传递和反馈的越充分，越及时，公众的监管作用发挥的越巨大。

4.可行性分析

从制约因素的角度分析，体育行政部门自身的开放程度和相关法律的健全程度，属于客观上的环境制约因素，这直接决定着公众能否参与体育公共事务管理、参与的方式、参与的程度、公众权利如何得到保障等问题。社会监管的前两个条件具有较强制度制约，短期内变化有一定难度

从主观因素讲，以信息技术为代表的新科技变革，为社会参与监管创造了有利的条件，大大降低了民众参与公共事务的成本。为竞技体育领域内的监督带来新变化。这主要表现在三个方面:以大众传媒为主导的舆论监管、以自媒体为媒介的网络监管及以政府电子政务为主要依托的信息监管。

传统的大众传媒与微信、微博、陌陌等新兴传播媒介相比，它的发展时间更长、传播人群更广、公众的接受程度更高。在主导舆论和引导公众凭借公共政策管理公共事务是现代政府的重要途径，代表社会舆论对公共政策的制订执行进行监管，是大众媒介的重要功能之一。大众媒介通过对公共政策各个环节充分的公开报道，进一步促进公共政策过程的透明化。在我国，新闻舆论监管主要为新闻公开、新闻批评、刊播群众来信、民意测验四个方面。［8］

自媒体是普通公民经由数字科技与全球知识体系相连，一种提供与分享他们真实看法、自身新闻的途径。［9］其主要的形式有微信、论坛、博客、播客、微博等。同传统的媒体相比，自媒体具有四个特征:主体的开放性与自由性、传播方式的交互性与多元化、信息传播的即时性与全球性。［10］自媒体时代的到来，给予了个人一个信息传递的平台，公民能够在这个平台上较为充分和自由的表达自己的意愿和期望诉求，将个人由信息的被动接收者转变为信息的主动传播者，打破了传统媒体对舆论控制的垄断地位。

新兴媒体的出现，打破了以往“上门－登记－谈话－反映情况－受理”的方式，公众可以通过微博、微信等方式向体育行政部门留言、咨询相关体育政策。此外，从网络反腐的角度说，由于自媒体具有主体的开放性与自由性的特征，公民可以将有关腐败现象的信息发布于网络上，以此来获得政府相关部门的关注和介入，从而达到网络反腐的目的。比如2013年5月，罗昌平通过微博实名举报国家能源局局长刘铁男涉嫌腐败，得到了政府和公众的广泛关注。

电子政务的兴起与发展，使得政府可以从大量繁琐的行政程序中脱离出来，能够将更多的精力转向服务大众。另一方面，政府通过网络信息平台发布并且传播信息，接受公众的监督，让政府自身更加公开、透明、高效。如中国政府网通过自己的微信公众账号向公众发布政府的相关信息。

综上所述，大众传媒和电子政务的快速发展、自媒体时代的到来，为公众参与公共事务管理、同政府和公共组织进行良好的互动交流提供了有效的沟通与反馈渠道，公民权利意识的觉醒等都为公众监管提供了条件，注入了强大的活力。虽然在许多方面仍显不足，如:电子政务的普及程度不高、发展较慢、行政体制仍有开放的空间、法律法规还有待健全等问题依然存在，但我们已经具有社会参与监管的有利条件，社会参与竞技体育监管，已不是一纸空谈。

5.结论

社会监管的实质是公众同政府之间形成的一种双向循环式活动，这个活动是政府向公众传递信息与公众向政府反馈信息的互动、循环往复的过程。传受的双方要使这个循环活动维持、发展下去，并且达到体育公权力在阳光下运行，防止体育公权力异化的目的，就必须根据反馈信息调节自身的行为，从而使这个活动始终处于良性循环的可控状态。在信息传播的过程中，存在两个不可忽视的影响因素，即客观上环境的制约因素和主观上传受双方的能动因素。虽然在现在的竞技体育领域中，公民同体育行政部门的这种双向循环活动还不完全畅通，制约因素也无法完全避免，但是随着电子政务的兴起、大众传媒和互联网技术的快速发展、自媒体时代的到来，便利了公民政治参与，降低了权力监督成本，为社会参与监管奠定了基石。目前，社会监管竞技体育发展已经初具规模，新时期，新技术、新媒体的时代背景下，社会监管在中国竞技体育具有可行性。

［1，3］王良玉.转型期中国竞技体育腐败问题研究.［D］北京体育大学博士学位论文，2013.

［2］张勇.根治足球腐败重在制度监管［N］.法制日报，2010－09－21.

［4］曲晓光，胡充寒，张洪顺等.对足球行业“假球”“黑哨”监管机制的研究 ［J］.佛山科学技术学院学报 (社会科学版)，2005，23(05):80.

［5］廖泽平.对腐败成因的公共选择理论分析 ［J］.唯实，2001，83(01):42.

［6］李丽等.体制不改革腐败难根除［EB/OL］.http://news．xinhuanet．com/sports/2012－06/13/c_123279014．html.

［7］张顺.试论政治环境的内涵与意义［J］长白学刊，2001，19(04):20.

［8］郑园.大众传媒的功能及其对公共管理的意义［D］.西北大学硕士研究生学位论文，2008.

［9］苏璐佳.新媒体与社会信息化的相互影响分析 ［D］.成都理工大学硕士学位论文，2012.

［10］周晓虹.自媒体时代:从传播到互播的转变 ［J］. 新闻界，2011，88(04):20.