巡视监督全覆盖与廉洁政治建设

○王仰文

腐败是发展的最大障碍，不坚决防范和有效遏制腐败现象的滋生蔓延，最终将导致经济衰退、政治动荡、文化颓废和社会混乱。党的十八大报告深刻阐述了我们党面临的新形势新任务，强调党面临的“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验”是长期的、复杂的、严峻的，“精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险、消极腐败的危险”更加尖锐地摆在全党面前。落实党要管党、从严治党的要求，比以往任何时候都更为迫切、更为紧要。十八届三中全会的胜利闭幕，标志着中国的政风整顿与反腐肃贪又站在了新的历史起点上。在今后一个时期，我们要准确把握党的十八大和十八届三中全会对反腐倡廉建设提出的一系列新任务、新要求，推进国家治理体系和治理能力现代化，不断改进中央和省区市巡视制度，推进对地方、部门、企事业单位全覆盖，建设廉洁政治，实现干部清正、政府清廉、政治清明的目标。

一、巡视监督制度实践在时代中国的强势推进

近些年来，随着腐败现象的日益恶化，科学构建反腐体制和运行机制，既是影响反腐败成效的关键所在，也是党内外议论比较多的热点问题。这种广泛的关注，体现了百姓对新一届领导班子“老虎”、“苍蝇”一起打反腐败理念的高度认同，也折射出民众对未来加大反腐力度，促进权力健康运行的普遍期待。但是，与民众期待相距甚远的是，反腐败的体制机制还存在一些比较突出的难题。概括起来，一是，“中国式反腐败机构布局‘条块分割’，分散在纪委、监察局、审计局、检察院等部门的反腐力量，难以形成合力，造成各自为政，难以应对腐败的多样化”；二是，查办腐败案件受地方和部门牵涉太多，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够。这都严重影响了反腐败机构作用的发挥，无论是在学术界还是在实务部门，改革现有反腐败体制机制的呼声日益高涨。

上世纪90年代，为了加强对党员领导干部的权力制约和权利监督，党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》提出，“中央和各省、自治区、直辖市党委，可根据需要向各级、各部门派出巡视小组，授以必要的权力，对有关问题进行监督检查，直接向中央和省、区、市党委报告情况。”2001年9月，党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》提出，“中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度，把下一级领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况作为重要内容，进行监督检查。”2001年，中央纪委、中央组织部联合派出巡视组，开始了对部分省市展开巡视的初步试点。党的十六大提出建立和完善巡视工作制度。中央纪委、中央组织部和各省（区、市）党委组建巡视机构，全面开展巡视工作。党的十七大把巡视制度写入党章，将这项工作以党内根本大法的形式确定下来。2009年7月，中央颁布实施《中国共产党巡视工作条例（试行）》；11月，中央决定成立中央巡视工作领导小组，并将中央纪委、中央组织部巡视组更名为中央巡视组。

“经过十年的探索和实践，巡视工作取得了重要进展和显著成效，工作制度不断完善，工作水平不断提高，发现了陈良宇、侯伍杰、李宝金、杜世成、黄瑶、宋勇等人的严重违纪违法问题，充分发挥了巡视监督的积极作用。”十八大以来，为尽快遏制腐败现象蔓延势头，中央巡视监督工作再次得以有力推进。2013年5月底，中央巡视组对内蒙古、江西、湖北、重庆、贵州、水利部、中国进出口银行、中国储备粮管理总公司、中国人民大学、中国出版集团等10个地区和单位开展了巡视，发现了一批突出问题和一些领导干部的问题线索，对腐败分子、潜在的腐败分子确实形成了有力的震慑。2013年6月，中共中央办公厅转发了《中央纪委中央组织部关于进一步加强巡视工作的意见》和《中央巡视工作2013-2017年工作规划》。2013年10月，中央巡视组今年第二轮巡视共分10个组派出，分别对山西、吉林、安徽、湖南、广东、云南、新华社、国土资源部、商务部、三峡集团开展巡视工作，目前巡视正在进行。回望过去一年取得的成绩，让公众对未来的反腐工作充满了更多期待。

但是，“随着巡视工作的不断推进和发展，巡视工作现行体制也逐渐暴露出了局限性，存在明显不足。”比如巡视方式方法创新不够，难以适应新形势、新任务的需要；巡视监督的覆盖领域有待拓展；巡视效率尚需提高。从实践看，“考虑到目前中央部门就有98个，内地各省、直辖市、自治区有32个，央企113家，还有31所副部级高校，以及若干其他事业单位，以上总数可达到300家左右，以目前每年20个巡视组的规模，需要十几年的时间，才能巡视完一遍；各省市自己的巡视中，也存在类似的问题。”显然，这与巡视监督条例的“全覆盖”的总体要求和社会民众的期待还有相当的距离，甚至直接导致了“各界对于该制度评价的日益分化，也已引起了各级官员乃至中央高层的警惕和担忧”。

针对这些问题，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要加强反腐败体制机制创新和制度保障，加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖；无论是谁，包括中央政治局委员兼任地方党委书记的同志在内，都在巡视监督的范围之内。应当认为，建立“横到边、竖到底”的巡视监督全覆盖体系，既是纪检监察机关的法定职责，也是党中央对巡视监督的最新要求。通过全覆盖、不间断地巡视，达到不让有问题的人心存侥幸，不让腐败分子有立足之地，体现了把权力关进制度笼子里的现实要求。覆盖各个层级和领域的巡视监督体系已经开始，并必将席卷全国，强势推进。

二、巡视监督全覆盖改革的时代意义

十八大之后中共中央反腐力度之大、效果之明显有目共睹。从现在报道查处的反腐案例来看，作为“治标”利器，巡视监督的制度锋芒再次显现。从党政机关的高官到大型国企的高管，先后打掉18只“大老虎”，拍掉数不清的“苍蝇”，多数是中央巡视组和网络举报首先发现或曝光的，而同级纪检组织主动查处的则很少。“这不仅体现了中央对腐败的高压严打态势和从严治党的铿锵步伐，更体现了中央新的反腐思路——从严治党，惩治这一手决不能放松，要坚持‘老虎’、‘苍蝇’一起打。”尽管如此，腐败现象依然多发，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败斗争形势依然严峻复杂。“在腐败存量越来越大的现实下，持续以高压姿态打击腐败已经成为执政党必然选择。”但是，“治标”为先的理念和行动，正在为“治本”的战略布局争取更多时间和更大空间。因为，只有以高压姿态查处一批“老虎”和“苍蝇”，实实在在地一定程度上解决一些腐败存量问题，震慑官场的贪腐之风，才能为下一步体制性治本战略留出更大空间。从这一意义上来说，作为“治标”利器的巡视监督具有极其重要的时代意义。

1.巡视监督全覆盖的推进，有利于巡视监督的公平公正。没有全面覆盖的巡视监督体系，既不会充分发挥巡视监督的制度功能，也不利于党内监督体系的健全与发展。传统的巡视工作主要针对下级政府部门与党政机关，比如中央巡视组只巡视31个省、市，不去企事业单位。这无疑催生了腐败分子的侥幸心理，也事实上造就了落网之鱼，使巡视监督的震慑作用大打折扣。基于此，党的十八大之后，巡视监督的地区、单位范围都得到了拓展，中央巡视组的两次巡视已经超过了过去的巡视范围，增加了央企、大学等机构，尝试性的巡视空间拓展取得了较好效果。逐步推进的巡视监督全覆盖举措，意味着只要属于中央巡视组监督范围的地区、单位，无论领域、行业、性质，都要接受监督，不留死角，让腐败分子无处可逃，让他们“不想腐”、“不愿腐”也“不敢腐”。这不仅有利于打击“老虎”和“苍蝇”，强化震慑作用，匡正风气，也向全社会召示了对违反制度者的“零容忍”，有利于确保巡视监督的公平公正。

2.巡视监督全覆盖的推进，有利于为标本兼治积累经验。我们党对反腐败历来主张“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”。这里所谓“治标”就是指惩治正在发生的、老百姓深恶痛绝的官员腐败案件，重点在于打击，“治本”就是以制度建设来防止腐败发生，重点在于预防。治标容易治本难，“治本”是一项长期性系统性工程，需要有效的制度进行保障。当前，在反腐败斗争形势依然严峻复杂，个别领域腐败现象依然易发多发，制度建设还不是很完善的情况下，提出“治标为主”，绝不是放松“治本”，而是为“治本”赢得时间和积累经验。这种通过查办案件为治本赢得时间的反腐败战略，既是建立在对反腐败斗争发展阶段和形势科学分析基础上的，也是由反腐败斗争的特点和任务决定的。只有保持惩贪治腐的利剑时时出鞘，集中力量查处一批大案要案，并抓住群众反映强烈的突出问题和不正之风不放，一查到底，才能积小胜为大胜，以惩促治、以惩促防，让每一名党员干部“内修其心、外正其行”，做到“知所循、知所守、知所惧”，逐渐扭转腐败毒瘤细胞扩散的趋势，为“治本”赢得时间，为实现“干部清正、政府清廉、政治清明”的目标争取主动。

3.巡视监督全覆盖的推进，有利于增强党和政府的公信力。为政清廉才能取信于民，秉公用权才能赢得人心。巡视监督全覆盖工作的推进，是立足于现有工作基础和巡视监督职能特点，按照党的十八届三中全会“强化权力运行制约和监督体系”的要求，从组织体系、工作机制、监督手段等方面，健全完善巡视监督工作体系，在新的起点上加快事业发展的重要战略举措；是适应人民群众日益增长的反腐倡廉诉求，在更宽领域、更深层次、更高水平提升巡视监督职能和反腐水平的民心工程。因为，反腐关系事业的兴衰成败，关系党和政府的凝聚力、号召力和执行力。如果仅有好的政策措施和工作部署，没有廉洁政治作为重要保障，任何政策措施和工作部署的效果都会大打折扣，影响党和政府公信力。推进巡视监督全覆盖，就是要拓展巡视监督的广度，消灭空白点，未覆盖的地方完成覆盖任务，已覆盖的地方提高覆盖水平，对所有地方、部门、企事业单位都应当进行巡视，以发现问题，形成震慑。无论是谁，包括中央政治局委员兼任地方党委书记的同志在内，都在巡视监督的范围之内。通过推进巡视监督全覆盖，有利于赢得人心，增强党和政府的公信力。

三、巡视监督全覆盖有效推进的关联制度建设

建设廉洁政治是加强党的建设和政权建设的应有之义，是发展社会主义政治文明的重要内容。党的十八届三中全会《决定》专门就“健全反腐倡廉法规制度体系”提出明确要求，体现了必须用法治思维和法治方式反对腐败的理念。以十八届三中全会精神为指导，努力推进巡视监督的全覆盖，加大反腐倡廉力度，是各级党组织特别是各级纪检监察干部面临的重大课题。全覆盖的要义在于“全”字，其核心标准是不留死角、不留空白。对纵向而言，就是省市县乡每个层级都要积极行动；对横向而言，就是各个行业、各条战线都要全力作为，纵横交错、拉线结网，最终实现全覆盖的目标。我们必须紧紧围绕强化对权力运行的制约和监督这个核心，系统地认识和把握源头治腐各项工作，从整体上推进“全覆盖”，系统抓、抓系统，切实把统筹兼顾、系统推进的方法贯穿始终。在这一意义上，健全有效推进的关联制度，既是党和国家法治建设、制度建设的重要方面，又是惩治和预防腐败体系建设的重要基础，更是做好巡视监督全覆盖工作的重要保障。

1.巡视监督全覆盖效能提升制度建设。为保障巡视监督的全面推进和有效实施，提升巡视监督的整体效能，必须做好效能提升制度建设。一则，加强全覆盖调查研究。全覆盖涉及面广、系统性强，是务实工程，也是创新工程。巡视监督的全面覆盖要切实加强调查研究，不断丰富和拓展“全覆盖”的内涵与外延，了解掌握巡视工作的监督范围和对象，明确应巡视的覆盖面，切实把全覆盖的对象搞清楚，做到心中有数，科学谋划，逐步推进。二则，提高巡视监督发现问题的能力。巡视监督全覆盖工作难度大，可能存在一定的干扰因素，这就要求巡视干部要以高度的政治责任感和使命感，以敢于揭短亮丑的勇气和细致入微的工作作风，聚焦人民群众反映突出的贪污腐败问题和“四风”问题，切实提高发现问题的能力。三则，提高巡视监督工作效率。巡视监督全覆盖工作任务艰巨而繁重，巡视组必须在保证质量的前提下，根据巡视实际确定巡视时间，认真研究改进巡视的方法。可以有针对性地选择地区、行业和部门，形成对腐败的震慑力；同时，针对不同情况也需要有不同的举措来应对，并不是一刀切的“完全”覆盖。要加快巡视节奏，适当缩短集中巡视时间和间隔周期，提高巡视频次和效率，增强巡视监督的时效性。

2.健全利益冲突防范制度。国际社会普遍认为，“利益冲突”是产生腐败的重要根源，它是指国家公职人员在履行职责过程中，由于受到其私人利益因素的干扰，所发生的私人利益与公共利益相冲突的情境和行为。因此，防止利益冲突是现代廉政立法的基础，是加强领导干部从政道德建设、从源头上防治腐败的重要举措。建立健全利益冲突防范机制，要求：一则，强化对巡视制度改革的历史使命和重要担当的认识。巡视小组成员是反腐倡廉的责任主体，担负着领导惩治和预防腐败体系建设，实现干部清正、政府清廉、政治清明的政治责任。必须要从全面推进党的建设新的伟大工程战略和全局的高度出发，将巡视工作摆在更加突出的位置，严明工作纪律，坚决克服组织涣散、纪律松弛问题，不断增强巡视干部的政治素质和业务能力。二则，持续推进政企分开。利益冲突的表现形式主要是权力寻租、公权私用。因此，防范利益冲突就是防止利用公权牟取私利、私利侵害公利的可能性变为现实。这一防范机制构建的重要环节，就在于持续推进政企分开、政资分开、政府与市场中介组织分开。要健全工程项目招投标、政府采购、产权交易、经营性土地使用权出让等制度，重点解决公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产等领域中利益冲突问题。三则，完善利益冲突回避制度。重点完善公务回避、任职回避、地域回避制度；进一步完善并严格执行公职人员行为限制和领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务等相关制度规定，建立健全私人利益与公共利益相分离的有效机制，防止领导干部利用公共权力或自身影响为亲属和其他特定关系人谋取私利，切断领导干部可能发生利益冲突渠道和纽带。

3.强化巡视监督问责制。权力是履行责任的重要条件，责任是行使权力的必然要求，任何权力都是与相应的责任相联系，没有脱离责任的权力。强化巡视监督的问责，是确保巡视监督全覆盖有序推进的有力保障。一则，强化巡视组成员的责任追究。“巡视制度给予巡视组官员决定下级官员前途命运的巨大权力的同时，也将其置于闭眼都想得到的糖衣炮弹诱惑之下，但又没有一个明确的主体或者透明的程序来约束监督巡视组官员。”加之，巡视监督“全覆盖”是个庞大的系统工程，工程量大、任务艰巨而复杂，极易产生各种懈怠、畏难情绪，甚至是巡视组成员腐败等损害巡视工作形象，败坏党风、政风和社会风气的不良行为。因此，必须高起点定位，高标准要求，健全和完善一套符合实际的“鼓励干事”的教育机制、“褒扬勤事”的激励机制、“奖励成事”的用人机制、“鞭策混事”的约束机制、“防止出事”的监督机制、“严惩坏事”的威慑机制以及落实工作的责任机制和督查考评机制,严肃责任追究，对重大问题应该发现而没有发现就是失职，发现问题没有客观汇报就是渎职，必须根据情况追究责任，该组织处理就组织处理，该纪律处分就纪律处分，确保追究到位。二则，强化被巡视地方和单位的领导责任。巡视实践中，尽管各地各部门大都建立了以举报电话、举报箱、接访、约访为主要渠道的信访举报工作平台，畅通了信息收集渠道。但是，巡视监督全覆盖面临的形势极为严峻复杂，而最根本的挑战还是来自被巡视地方和单位的暗中抵制，不积极配合巡视组的工作需要和安排，刻意隐瞒问题、故意回避矛盾，严重影响了巡视工作的扎实展开。为保证巡视监督全覆盖工作的顺利推进，必须强化被巡视地方和单位的问责制度，使其真诚接受巡视，坦诚面对监督。任何地方和单位以任何借口对正当、合法上访群众采取阻止、隔离措施，拦截举报信件、干扰举报电话的，一经发现要严肃处理有关当事人，并追究相关领导责任。

总之，巡视监督制度建设需要大量实践探索。推进巡视监督全覆盖工作体系建设，是一项创新之举，没有现成经验和模式可循，在推进过程中一定会遇到种种困难和问题，我们很有必要进一步加强学习、加深理解、统一思想、凝聚共识，既要坚定信心、振奋精神，又要下定决心、激励斗志，不断增强责任感和使命感，通过加强制度创新和体制机制改革，着力解决体制性、机制性、保障性障碍，以更加坚决的态度、更加有力的措施、更加扎实的工作，坚定不移地推动党风廉政建设和反腐败斗争向纵深发展。

（责任编辑 矫海霞）