加强基层政权建设与基层社会治理

○梅丽红 容 志

两会期间，习近平总书记参加上海代表团审议时指出，社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。韩正同志也表示，社会治理的重心在基层，只有基层基础实，工作才会实。可以说，摸清当前基层建设中的突出问题，大胆创新，锐意改革，扎实推进基层政权建设，提升基层社会治理能力，事关上海当前和今后一段时期改革和发展的全局。

一、改革开放以来上海基层政权建设的历程与经验

改革开放以后，为适应经济社会快速发展，上海的基层政权建设和街居管理体制进行了若干次调整和创新，主要经历了四个阶段：

第一阶段是上世纪80年代到90年代初期，称为“回归服务管理”阶段。在计划经济体制逐步向市场经济转型过程中，适应“单位人”向“社会人”转变，基层政权的公共服务和社会管理功能开始增强。“社区服务”以服务民政对象（孤老残等）为主、社区居民为辅的安老、助残、托幼以及微利的便民利民服务。社区建设从开展社区服务为主，拓展到社区经济、文化、卫生、管理和治安等，形成较为系统和完整的框架。

第二阶段从1996年到2000年，称为“起步阶段”。在城市管理格局中统筹考虑基层建设问题，进一步激活基层管理活力。明确了“两级政府、三级管理、四级网络”的体制；为居委会工作人员解决了事业编制；制定了村居工作场所的配置标准，以及工作人员的待遇标准。

第三个阶段从2000年到2012年，称为发展阶段。这一阶段核心内容就是居民自治共治，完善了三会制度，包括三年一届的居村换届选举，直选比例逐年提高，海选达到100%，村委会海选达到100%。这些都体现了人民群众当家作主，调动了广大居民参与社区建设的积极性，也充分发挥了群众自治组织的作用，推进了基层民主建设。

第四个阶段就是当前的社区治理阶段，核心是创新基层社会治理，通过多元主体的参与、协商，实现系统治理、依法治理、源头治理，通过综合施策，保证和谐、有序、活力、稳定的基层社会秩序。

上海基层政权建设一直是与经济体制改革、社会转型和特大城市发展同步前进、相互支撑的。三十五年的变迁和发展说明，上海一直高度重视城市基层单元的治理能力和“造血功能”，并根据时代发展的要求，不断下移城市管理重心和资源，激发基层创新、创造活力，为公共服务高效完善提供了前提基础，为经济社会和谐稳定发展提供了重要保证。

二、当前上海基层建设中的几个突出问题

但是，也要看到，当前上海基层建设中还存在一些体制机制和方式方法的问题，在很多方面不适应这个特大型国际大都市人口结构、城市发展和社会治理的新变化、新特点。基层治理中出现的基层干部来源、渠道、保障、薪酬、运作机制、力量配备等许多问题，如果不能得到切实解决，就会直接影响到整个上海的发展活力。这些突出问题可以概括为以下几个方面：

第一，地区差异较大，资源配备不均衡。

虽然都是街道、镇，但从全市层面看，区域面积、人口数量、人口结构和管理难度表现差异很大。例如，最小的街道不到2平方公里，最大的街道可以超过20平方公里，浦东的祝桥镇甚至达到154平方公里。同时，基层政权既包括了城市传统社区、农村传统社区，还有新型社区、国际社区、大型居住社区等，形态各异、面临的问题不尽相同。目前“一刀切”的人员配置标准和管理要求，造成某些地区的资源配置与实际需要之间出现较大的差距。例如，静安区7个平方公里，有2000多个公安干警，闵行区浦江镇100多个平方公里，不到100个公安干警；中心城区街道的公务员编制有50个，郊区一个镇的面积超过100平方公里，公务员编制还是50个，这是资源的严重错配。

由于郊县的公共服务投入有限，近郊区域大量人口导入，导致人均公共服务严重不足，某些“地下服务”泛滥，严重影响社会安全和质量。全市常住人口中，来沪人员与户籍人口的比例是1:2，但是近郊地区一般颠倒过来达到2:1，极端的甚至达到10:1，三林镇一个村达到16:1，虽然投入大量资金提供治安、卫生、教育尤其是学前和义务教育等基本服务，但还是难以满足需求，由此形成大量的自我服务“生态链”，无证摊贩、黑车、黑中介、黑诊所广泛存在，如三林镇有正规幼儿园10所，无证幼儿园达到36所，容纳4000余人，由于缺乏足够的力量对这些机构进行监管，留下大量的安全和质量隐患。在公共安全方面，警力资源配置没有考虑郊县的具体情况，也出现严重不足的问题。如嘉定区江桥镇派出所管辖区域达到42.8平方公里，人口超过20万，但警力（包括交警）只有98名，是中心城区的1/20。庙行镇户籍人口2.6万人，外来人口2.7万人，但警力只有54人。九亭镇平均每天的110报警电话约150个，几乎每十分钟就有一个，大部分是违法犯罪类案件。

第二，条块机制不顺，基层权责严重不对称。

当前基层是有限权力和无限责任。有些问题明明出在条上，但最后都成了块上的事情，“条”反过来还要考核“块”。块上的同志形容自己“权力小小的，资源少少的，责任大大的，心里苦苦的”，这个问题非常突出。

在目前体制下，街镇在经济发展、市场监管、社会治理和公共服务方面都有任务，而且对社会治安、安全生产、维稳等问题还负有全责，动辄被“一票否决”。但是，由于条块分割的老问题，以及近年来权力向条线上移，造成基层政府权力资源与行政责任之间出现严重不均衡。基层管理权力出现碎片化的倾向。随着综合执法权的上收，“看得见的不能管，管得到的看不见”式的悖论随处可见。对于流动摊贩，城管要管理他，从拍照取证到处理，按照现有程序走完要73天，这种执法程序和要求几乎成了笑谈，让基层无所适从，无从管理。现在基层最头痛的就是信访问题、三违整治、三无问题等一系列问题。

再比如，现有社区管理与公共服务队伍的主要管理机制是条聘块管、聘管分离。条口负责组建机构、规定职责，并提供经费补贴，“费随人转”。具体管理责任往往由块承担。这导致多头管理，责任不清，聘用、使用、考核脱节，也造成了街道统筹协调专业管理与综合管理、合理配置人力资源的难度。

第三、基层活力不强，行政化程度越来越高。

首先是社区居民的参与度不够。现在社区里较活跃的主要是“白发”和“垂髫”，而青年人、中年人明显不足。很多人还是“单位人”，并没有真正融入到“社区”这个大社会中来，对社区参与的积极性还是不够。

其次是社会组织的参与度不够，应该说，上海的社会组织培育较早，发展较快，社会组织在参与社区服务方面也是全国领先。但是也要看到，无论是与发达国家地区相比，还是与经济社会日新月异的发展形势相比，我们的差距还是明显的。各类社会组织参与社区治理的自主性和积极性不强，往往是被动响应政府的动员和组织。造成这种现象的一个重要原因是社会组织缺乏必要的扶持和宽松环境，发展较为艰难。

还有，社区自治和服务功能不强。一是目前居委会行政化色彩太浓，成为基层政权的手和脚，每天忙着“记台账”、“填报表”，哪还有时间和精力走进百姓、打成一片？还有的地方以社工站替代居委会，把居委会边缘化了。有的商品房小区、高档小区用业委会代替居委会。在现实中间，居委会、业委会、物业这三者之间的关系没有很好理顺，矛盾冲突时时发生。二是社区自治、共治的具体实现形式还需要不断探索。有的地方听证会、协调会、评议会的“三会制度”成为摆设，只有形式，缺乏内容，居民的参与热情和积极性受到制约。

第四、区域规划滞后，服务管理资源严重不足。

现在的规划编制相对于城市化发展速度来说明显滞后。比如新城建设、大型居住社区建设，房子建成了，人进去了，但配套建设滞后，看病、上学、出行、买菜都成了问题。特别是在浦东闵行还发生过“一地两府”的问题。一个大型居住社区地跨两个行政区划，几任区长都在协调这件事情。这说明，规划建设一定要尊重区划，否则后面的事情很难办。再如，难点村的治理，就出现了进退两难的境地。当初项目征地的时候，整块土地都拿走了，留下的是边角料。现在这些“边角料”达不到征用标准，既不能动迁，恢复选举又没有人气。这些问题都是我们做规划时没有前瞻性考虑带来的遗留问题。

第五、人才队伍弱化，出现后继乏人的隐忧。

上个世纪九十年代，适应国有企业改制和社会转型，上海出现过一批“黄菊”干部，事实证明，他们在基层治理和服务中发挥了非常突出和重要的作用。随着时间推移，这批人员已快退休，但后继乏人问题凸显：一是村居干部的身份定位模糊，有的说是社工，有的说是居民区干事，有的说是志愿者，有的说应该是事业编制。名不正则言不顺。身份都没有确定清楚，招录、考核、待遇、发展空间等都会出问题。很多好的“苗子”工作两三年就考公务员走了，留不住人才。二是年轻人多，经验不足。很多是刚刚走出大学门，就进入社区，社会阅历和处事经验都不够。这个人群是社会治理的根基，应该有体面的收入、良好的形象和过硬的本领，才能真正服务好基层百姓。

三、加强基层政权建设、提升基层治

解决这些问题，深化体制机制改革，实现基层治理的“有序”和“活力”，需要坚持“转变职能”、“统筹设计”和“上下联动”的原则。所谓“转变职能”，是要明确政府特别是基层政权在市场经济条件下的功能定位，理顺条块关系，进一步简政放权。所谓“统筹设计”，是要坚持系统化观点，不能简单地看街、居两个层面的问题，而是要把条和块、制度之间的问题联系起来研究。所谓“上下联动”，是要统筹好市、区和街镇之间的关系，市里精简百分之十的编制要真正充实到基层，真正解决基层问题，不能在一片加强基层建设的呼喊声中削弱基层能力。具体来说，包括以下几个方面：

第一，定位要准。

要从全市的层面考虑，进一步明确街（镇）的职能、权力和责任，并形成法律法规。从纵向上说，市政府、区政府、街道办事处、各职能部门之间，职能不要交叉重叠，要有管理能级、重点的差异和区别。街（镇）要有权力的负面清单，要明确说明哪些是你做的，哪些不是你做的。在此基础上，明确“两级政府、三级管理、四级网络”中各主体的具体责任和权力，使“权力”和“责任”对应起来。从横向说，在市场经济的大环境下，要进一步明确政府、社会和市场的边界，通过政府职能转变，将政府管不好、不好管的事务转移给市场与社会来完成，激发市场和社会的活力，调动社会组织的积极性和创造性。

第二，资源要实。

在公共服务方面，加大市级财政统筹力度，提高市级财政在基础教育、基本社会保障和民生保障房建设中的投入比例。为限制基层政府的机构膨胀同时促进公共服务发展，应由区县、街镇政府承担公共服务运转经费，市级承担专项建设资金，在专项建设资金中预先考虑项目建成后管理和运转的资金需求，通过基本公共服务投入责任上移，形成稳定而持续的公共服务筹资机制。区县坚持公共财政支出安排“先用于民生改善”的原则，力争做到新增财政收入的三分之二“投向民生”。

在社会治理方面，管理资源下移，创新基层政府管理体制。继续夯实“两级政府、三级管理”体制，强化街镇的管理权限：一是扩权，根据权责一致的原则，合力规范街镇政府的权力责任，将部分执法权和社会管理权限下放，搭建更多有效的管理平台，整合部门资源，加强部门协同。二是让利，在用地、财政、项目等方面加大政策扶持力度，或者将部分投入较大的基础设施建设职责收归市、区政府承担，以减轻街镇的压力。三是配强，根据地区面积和实有人口管理的要求，配强配足这一地区的管理力量。四是管人，区派驻街镇双管单位的正职人事任命需书面征求街镇党委同意，后者对其实行年度评议，评价结果作为区对部门考核的重要依据。五是划小，将郊区某些城市化程度较高、面积相对较大的居民区划出，独立设置街道，以减轻现有压力。

第三，空间要大。

基层要加强平台建设，整合区域公共服务资源，形成社会协同的公共服务和社会治理模式。基层政府的资源永远是有限的，因此还要善于利用各种平台整合多方资源用于公共服务。首先是利用社区服务中心建设，横向整合条线派出部门集中“一门式”办公，进一步统一服务标准和考核体系，整合条线网络平台，提高便民服务效率，方便群众办事；其次，充分利用基层党建、联谊等方式纵向整合辖区内的驻区单位、两新组织和条线部门，以联建共建为抓手，以联谊会等为组织平台，加强沟通交流，形成合力与协同，共同服务于社区居民和基层百姓。形成基层政府与驻区单位“组织共建、支部共结、活动共办、资源共享、机制共筑”，探索形成“开放互通、功能互补”的区域性基层党建格局。加强志愿者队伍长效机制建设，加大志愿者培训，提高志愿者服务意识和水平。通过搭建平台，把社会公众调动起来，让老百姓由“看戏”变成“唱戏”，把基层政府从封闭、垂直式的治理结构转向开放、扁平化的治理机构。

第四，队伍要强。

加强基层人员队伍建设是重中之重。将社区工作者纳入“社会工作者”职业序列，实行社区工作者的职业化和专业化管理。鼓励社区工作者立足岗位，自学成才。加大从优秀社区党组织和居民委员会成员、社区专职工作人员中考录公务员和选任街镇机关、事业单位领导干部的力度。采取上挂、轮岗等方式，加大社区工作者培养、使用力度，大力宣传、及时表彰工作成绩突出、居民群众满意的社区工作者。

提高社区工作者的收入待遇，建立合理的薪酬机制，按照国家有关规定参加基本养老、失业、医疗、生育、工伤保险。采取学历、资历、资格、业绩、岗位等多种指标相结合，按照以岗定薪、以绩定奖、按劳取酬的原则，实现薪酬机制的合理化。

目前一些大型任务，社区往往承担双倍甚至三倍的工作量，因此，可以根据需要，建立临时招聘制度，比如临时招聘一些未就业大学生、未分配退伍军人，以补充社区工作人员的不足。

（责任编辑 谭 力）