澳门模式对内地政府购买残疾人服务的启示

■杨洋

引言

日前，财政部、中国残疾人联合会等六部门联合下发《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》[1]，明确将残疾人服务纳入政府购买服务范畴。虽然还是试点工作，但这一突破无疑是广大残疾人的福音，确保了政府购买的公共服务能够真正惠及最需要服务的残疾人群体。为进一步探索和建立相关工作机制、标准规范、评价体系等，争取政府购买残疾人服务工作在未来的全覆盖，笔者通过文献综述等方式调研了澳门残疾人服务机构，了解澳门政府购买残疾人服务的相关做法，特别是澳门残疾人服务机构的发展模式，以期进一步推动内地相应工作的开展。

1 澳门非政府残疾人服务机构发展模式及运作经验

澳门的非政府残疾人服务机构最长已成立40年，主要有澳门圣玛嘉烈中心、聋人服务中心和启聪中心、澳门明爱、澳门弱智人士服务协会、澳门扶康会、澳门伤残人士服务协进会、澳门仁慈堂盲人重建中心、澳门利民会、协同特殊教育学校等。同时，在澳门，没有“购买服务”这个词，与此等同的词是“财政资助”。澳门残疾人服务机构在政府财政资助下得以发展并具有一些共同特点。

1.1 以服务促进立法及专业化发展

澳门地区的残疾人士服务最初始于民间机构的服务热诚和志愿精神。在十六世纪本澳开埠之初，已有慈善团体创立，主要是单向性的社会救助模式。当时，政府的工作除向有需要的残疾人士及其家庭提供经济援助外，亦有向有关的民间机构发放财政资助，以做支持。在这样的历史背景下，逐步形成了政府服务机制与非政府服务机制互联、政府服务功能与非政府功能互补、政府服务力量与非政府服务力量互动的公共服务网络，并于1986年起进入由法律保障服务及服务使用者的阶段。截止2010年，受社会工作局监管的社会服务及设施，含残疾人服务机构在内，共191项（家），其中有156家即约82%的社会服务及设施受政府定期资助。同时还对146家的社会服务及设施中约1887位工作人员，提供医疗保险资助[2]。

这些非政府的社会服务机构不只限于狭义的服务领域——直接服务，而是越来越频繁地探究立法及政策，促进政府相关法律条文的出台。政府则发挥主导作用，并委托专业的研究机构开展专项研究，进行分析和评估，确保社会服务专业化、跨专业发展能够与时俱进，从而提升整体社会服务的素质。

1.2 服务方向和内容因需求的变化而不断调整

从上世纪90年代起，残疾人服务机构提供的服务逐步由直接解决生活需要变为协助解决生活困难，其中包含经济支援，以至社会问题的处理。

例如，对精神残疾人的服务，澳门政府在回归前就规定，如患艾滋病、癌症、精神病，由政府提供免费治疗和服药。故精神残疾人及其亲属的需求在早期并不迫切。至1992年，一些医院精神科的专业人士关注到当地精神康复服务结构上的需要，成立了全澳第一所社区精神康复服务机构——澳门利民会，主要提供三大服务——中途宿舍、日间活动中心、职业训练。这些服务的诞生主要是了解到康复者在重返社区后普遍会遇到的如住房、正常的社交及就业等适应问题而发展出来的，还对患者家属照顾康复者时提供支援。后来，因需求的多样化发展，2007年成立了新的精神康复服务机构——扶康会怡乐轩，通过各专业人士，用跟进形式为康复者提供一站式的社区支援，并走进社区，主动接触康复者，不再是被动地等待康复者主动求助才提供服务。经过多年的发展，已逐步开始针对康复者的特性及需求而发展出更多元化的服务，使患者得到更多的支援。

1.3 非政府服务机构已成为政府社会工作的有效补充

因其历史的原因，有的非政府社会服务机构已经成为政府工作的重要组成部分。比如，澳门明爱成立于1971年，应社会的需求而不断地发展，现有服务项目共计13项，辖下服务单位36个，服务范围包括安老服务、康复服务、教育服务、家庭及幼儿服务、弱能人士教育服务、伤残人士驾驶训练等，为有特殊需求的市民提供服务，层面涵盖了预防性、补救性、发展性等方面，是澳门目前规模最大的社会慈善服务志愿团体之一。澳门特首曾表示，明爱过去数十年来，一直无私地服务澳门市民，做了大量的人道及社会服务工作，补充了过去政府未能提供的社会服务。当局正研究投放更多资源提升各机构的软硬件条件，预计将投入超过1亿澳元，资助明爱多家机构的重建及修葺。

1.4 服务目标以残疾人的能力发展为本

澳门每个服务机构的宗旨，都是通过有系统的多元化社会服务，让残疾人发挥自己的潜能，做到少依赖人，得到发展机会，成为独立、自主的个体。

从20世纪70年代末开始，残疾人士的互助组织逐步发展起来。例如1992年成立的澳门弱智人士家长协进会，1996年成立的澳门伤残人士服务协进会，标志着残疾人士及相关社团已由服务接受者的相对被动角色，逐渐扩展并发挥服务推动者、资源倡议者和服务提供者的积极主动功能。

1.5 职业康复和职业安置相结合

澳门的庇护工场、辅助就业服务及社会企业已逐渐发展成“一条龙”及一站式服务。比如，澳门扶康会宝翠中心在社会工作局资助下，以综合职业康复模式和商业营运模式运作，为轻度至重度智障成人提供职业技术训练，是一所综合职业康复服务中心，设有工厂、洗衣房、清洁流动队、训练室等，学员经评估后安排到适合的工作岗位接受训练，不能去外面的工作岗位就业的，就留在中心工作。2003年刚成立时只有40名学员，到2006年底发展到93名学员，其中经培训后已推荐就业的34人，在中心的还有59人，主要是从事洗车、清洁、洗衣等工作，还发展了品牌“彩虹花”礼品系列产品。

澳门弱智人士服务协会则在社工局的支持和资助之下，于2002年开设了心明治店，店内售卖的各款健康三明治及小食品均由智障人士亲手制作，店员也由智障人士担任。

在未来，特区政府计划拨出1000万元，资助5家社会服务机构开办社会企业，聘用残疾人士，每家机构最高可获200万元资助，作为开办有关社企前两年的营运基金，之后社企便需自负盈亏独立营运。

1.6 残疾人服务各年龄段全覆盖

澳门的残疾人服务机构经过多年的发展，基本覆盖了不同年龄段各类残疾人的服务需求。比如澳门弱智人士服务协会，是热心人士抱着为人服务的精神在1986年发起成立的。除了为不同年龄的智障人士提供服务，更为智障人士家庭提供协助教育、家访及辅助服务，有早期特殊教育服务（0～6岁），日间展能训练服务（16岁以上中或重度），专业训练课程（为目前从事特殊教育的教师或其他专业人员提供进修机会）、交通服务（为智障学生提供上、下课接载服务），还设立热线电话咨询，并于1992年推动成立了另一个组织——澳门弱智人士家长协进会，为家长举办初级英语兴趣班，提升家长们的能力。

澳门聋人启聪中心为0～18岁的听力或语言残疾儿童提供康复服务，亦为普通学校的听力或言语残疾学生提供课后支援服务及语言训练；聋人服务中心则为18岁以上的聋人提供多元化的服务，协助他们解决因听力障碍而引发的问题，还提供家庭生活教育辅导、子女学业辅导等服务。

1.7 提供服务时注重专业化的支持

澳门弱智人士服务协会启智中心专为智障儿童提供语言治疗方面的服务。2002年之前，澳门当时还没有语言治疗师的培训，便从香港聘请语言治疗师。现在中心已形成物理、职业及语言治疗师的专业队伍，致力提供高素质教育训练服务以应付需求。还注意不断提升教师的专业培训，如参加研讨会、工作坊、讲座等，加强他们的专业水平，以便为学童提供更佳的教育训练。

2007年成立的澳门扶康会怡乐轩，则是由不同专业人士组成的跨专业队伍,包括顾问、社工、辅导员、职业治疗师、护士，其接受澳门精神康复服务顾问委员会的监管，为社区及精神残疾人提供优质服务。

1.8 政府部门和各残疾人服务机构之间及时转介服务

政府劳工事务局于2004年下设“显能小组”，专门为有需要的单位及残疾人提供免费的招聘和职业配对服务，并提供全方位的跟进及支援，协助残疾人融入就业市场。在劳工事务局的网站上，专门开辟“残障求职者推介名单”，提供10家残疾人职业康复服务单位的资料和联系方式。残疾人不论是到劳工局或残疾人服务机构了解就业信息，各机构都会统一转介，使残疾人得到最大化的就业服务。例如，听力残疾人如需要手语翻译服务，劳工局会及时转介至聋人服务中心。而聋人服务中心在了解听力残疾人的就业需求之后，也会及时转介至劳工局的显能小组。在明爱的“圣玛嘉烈中心”，智障人士如要申请住宿，也是由社会工作局进行评估及转介。

1.9 相关服务费用的减免或补贴

这些服务机构为残疾人提供的社会服务及设施受政府定期资助，各机构的场地租赁、人员工资补助、医疗保险资助等也得到政府资助支出。例如，澳门弱智人士服务协会启智中心设立了治疗器材借用服务，以减轻家长购买治疗器材的负担，以及将治疗训练的服务范围延伸至家庭中，使学童的训练成效更大。这些费用补助也由政府资助支出。

2 对内地政府购买残疾人服务的启示

2.1 当前工作的不足之处

澳门与内地的残疾人工作机构发展各不相同，但从澳门残疾人机构的发展模式上，能看出在政府的资助对服务机构的发展起到了关键作用。而财政部、中国残疾人联合会等六部门联合下发《关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见》，虽然明确将残疾人服务纳入政府购买服务范畴，但项目范围还是偏小，加之目前社会助残组织力量的薄弱和有关方面对工作程序的生疏和解读偏差，很容易使承接主体还是停留在残联系统的直属单位、或是残联作为上级主管单位的民办非企业之中，而购买主体又是残联，整个过程仍是在残联范畴内转圈，没能有效体现这一政策的力度和作用。

以听力和言语残疾人群体的服务需求为例，因为这一类残疾类型四肢健全，表面上看所遇障碍是最少的，事实上在残疾人群中被边缘化，其应该得到的服务也往往被忽视。以北京为例，全市的温馨家园已经超过200个，残疾人不出社区、村，即可得到康复、教育、就业、社会保障、维权、生活照料、文体活动、托养、无障碍等各项服务，但是，占全市残疾人总人数的23%的听力和言语残疾人在温馨家园中参与的并不多。究其原因，与听力和言语残疾人的特殊需求有关。因为听力的障碍，最终影响的是交流的不便和信息的缺失。交流的不便，导致大部分残疾人服务机构，忙于跟能听会说的服务对象沟通，懈怠对碍于言辞的听力和言语残疾人的服务，或是因与他们笔谈不便而放弃。信息渠道的缺失导致这部分残疾人获取信息不及时，反馈缓慢，对很多社区的通知、资助服务等都不能及时获取或报名。正因为如此，听力和言语残疾人当前迫切需要的如家政、翻译、速录、就业、培训、维权、咨询、旅游等服务，至今仍未能在各温馨家园、各社会组织得到有效解决。目前残联系统范围内的与听力和言语残疾人有关的直属单位或民办非企业只有“聋儿康复中心”。有效的解决方案是发展针对听力和言语残疾人要求的服务组织为他们提供专业服务。这样的社会组织，迫切需要政府购买服务的资助。但是目前购买服务项目的设置，还是按照残联系统固有的分类，如康复类、教育类、就业类等来设置，没有按照残疾类别的不同去思考和设计，比较缺乏适合他们需要的具体项目。

2.2 对策建议

为进一步将政府购买残疾人服务的政策用实做好，立足中国国情借鉴澳门模式，提出具体建议。

2.2.1 法规保障，严格监管。目前需要在试点的基础上出台《政府采购残疾人服务指导意见》，达到残疾人服务的全覆盖，逐步推广和普及，并建立严格的监督管理制度。可以考虑建立政府购买残疾人服务的信息管理平台，开展需求调查、计划发布、政策宣传、数据统计等工作。全面公开政府购买残疾人服务的信息，建立由购买主体、服务对象及第三方组成的评审机制，开展结项验收和综合考评，评价结果向社会公布，并作为后续政府购买残疾人服务的重要依据。同时建立并逐步完善残疾人服务质量反馈和评价制度。

2.2.2 转型微调，规范前行。党的十八届三中全会《决定》提出“加快事业单位分类改革……推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”[3]。这也是残联、民政等机关下属的残疾人工作事业单位的未来发展方向，转型微调是挑战更是机遇，为残疾人工作事业单位未来扩大服务范围和内容，留下了可操作的空间和机会。同时，民办残疾人社会组织也需要进一步规范自身建设和专业水平，从而增强竞争能力。

2.2.3 经费支持，弥补供给。政府购买服务对残疾人事业是构建社会支持服务网络、加强残疾人公共服务体系建设的重大举措。残疾人社会组织的作用，就是弥补市场和政府的“失灵”，还能够增加就业率。目前我国残疾人公益市场经济规模小，主要是残联、民政系统的直属事业单位在从事残疾人事业，并不是需求不足，而是有效供给短缺。需要以政府购买服务为契机，获得稳定长期的经费支持。同时，政府购买残疾人服务应包括这些机构的“行政办公经费”和“人员岗位经费”，以突破目前政府购买服务在内容和方式上的“瓶颈”。

2.2.4 费用补贴，惠而不费。党的十八届三中全会提出“加大政府购买公共服务力度”。李克强总理将其概括为建立惠而不费的公共服务发展新机制[3]。而以北京为例，人均收入达到3000～4000元每月，残疾人的康复费用在家庭之出中占有较大比重，平均每人的月支出超过千元，以聋儿康复为例，最低是每月1600元，个别化辅导课程费用为500元每小时，自闭症康复有的机构收费高达每月5千元。而且目前还没有康复器材的租用服务。残疾人家庭因病致残，因残致贫的恶性循环迫切需要得到关注和重视，参考澳门的费用补贴是一个解决方案。

2.2.5 分类指导，年龄全覆盖。目前我国已越来越注重对各类残疾人的分类指导，但相比澳门细分到性别和不同年龄段的做法还是不够，例如明爱的“圣玛嘉烈中心”就是智障女性托养中心。建议能多开展这方面的比较研究与实践，细化服务内容和标准，进一步推动服务的专业化、人性化。

目前0～6岁的残疾儿童抢救性康复教育工作已全面铺开，对7岁以后的学龄残疾儿童主要提供助学服务，但他们在学校里（包括普校和特校）的无障碍环境和持续康复服务仍然未能到位，家庭辅导几乎是空白，就业后的跟踪指导服务也有待加强，这些都需要残疾人服务组织先试先行，以取得经验，建立机制，做到为残疾人服务的年龄段全覆盖。

2.2.6 培育扶持，服务社区。目前，民办的残疾人社会组织存在“散”“小”和“弱”的现状，短期内难以改观。需要以残疾人是否获得所需的服务为出发点，引导和扶持公办和民办的残疾人服务机构均衡发展，适当引入市场手段和竞争机制以增强活力，推动各类残疾人服务机构向有序竞争、多元并存的目标共同发展。并建立培育机制，进一步鼓励和扶持残疾人社会组织自身能力的提升和规范建设。

据民政部2012年统计，全国有8.7万个城市社区，建成街道社区服务中心和社区服务站47000多个，4万多个农村乡镇也建有各类社会综合服务设施[3]，广大残疾人分散生活在不同的社区和农村乡镇，因此，迫切需要提高社会组织对广大城乡社区的覆盖率，以更好地为残疾人提供更为广泛和深入的服务。

[1]关于做好政府购买残疾人服务试点工作的意见（财社[2014]13号）.

[2]澳门社会工作局工作报告.2010.

[3]徐永光.公益市场有效供给十八招.中国慈善家,2014,6.