政府购买残疾人服务“外包制”理据、原则与社会条件解析

■葛忠明

引言

残疾人公共社会服务主要涉及到三方面的问题，第一是国家和市民社会之间的分工问题，即国家和市民社会各自扮演的角色、承担的职责、发挥的功能如何厘清的问题。第二是在确定了国家作为公共服务的责任主体和出资方后，在技术上国家如何与市民社会合作的问题。“外包制”或许是一条可供选择的路径，即国家从公共服务的具体传递中退出，通过招标的办法，将其外包给专业社会服务组织或机构。因此，需要设置特定的原则，才能选择合适的社会组织和社会服务机构。第三是社会组织生存和发展所需依赖的社会条件问题，如果缺乏支持性的社会条件，国家和市民社会之间的合作就是缺乏长效机制的。本文以残疾人公共服务的“外包制”为主题，尝试阐述上述三方面的问题。

1 残疾人公共服务概述

1.1 残疾人公共服务的社会属性

为残疾人提供的服务属于社会服务。之所以称残疾人服务为社会服务，不是因为服务的提供方是社会，而是因为这类服务所满足的人类需求具有社会属性。比如，任何社会都会发展一些服务，以满足残疾人的医疗及康复需求、教育及就业需求、安全及住房需求、最低收入需求，这些服务都是在回应残疾人的社会性需求。当强调这些需求在属性上是社会的，就是在强调它们不是生理的、自然的，或是政治的；为满足这类社会性的需求所开展的服务，也就是社会的，而不是商业性质的。马歇尔[1]在讨论公民权利的时候，也将涉及社会成员生老病死的福利权利定义为社会权利。从这个角度看，满足残疾人之民生需求的残疾人服务，其社会属性也能够得到很明确的说明。

1.2 残疾人公共服务的主要形态

社会服务由两个部分组成，即公共的社会服务（Public Social Service)，以及民间社会或私人的社会服务(Private Social Service)。公共的社会服务，即国家或政府动员和投入公共资源而提供的服务；民间和私人的社会服务大多是由基金会支持和投入资源，也有部分是由个人提供资源开展的社会服务。在不同的福利类型国家中，公共社会服务和民间社会服务的占比各不相同。

1.2.1 国家垄断或包办形态。社会民主主义（Social Democratic Welfare Capitalism）福利类型的国家里，公共社会服务几乎占100%，表现在残疾人社会服务中，残疾人社会服务机构由国家出资兴建，工作人员——从管理者到一线服务人员（大部分是社会工作者）都被视为公务员，所提供的服务——从机构内部开展的服务，到上门服务一律免费。在这种类型的社会服务中，民间的社会服务所占比重可以忽略不计。

1.2.2 合作形态。在以欧陆为主、以德国为典型的法团主义（Corporate Welfare Capitalism）福利类型中，社会服务所需经费由政府、企业和个人共同承担，服务的具体提供和传递方面，也形成了三方合作的格局，但法团主义福利类型的国家依然会强调国家或政府在社会服务中的重要地位，许多重要的社会服务，如医疗服务和教育服务，大多数依然没有外包给私营机构。因此，在这类社会中，公立医院和公立学校依然是主流。但也可以注意到，作为非政府组织，(下称NGOs）的私立机构也并没有完全从社会服务中退出。

1.2.3 市场化的形态。在以美国为典型的盎格鲁-撒克逊（Anglo-Saxon Welfare Capitalism）福利类型中，社会服务所需经费一方面由政府提供，另一方面主要由慈善捐款解决。相应的社会服务就有两个部分组成，一是公共资源覆盖的服务，即公共社会服务；二是民间资源覆盖的服务，即民间或私人的社会服务。在这类福利模型中，形成了公共服务的第三种形态，可称其为具体的运作机制，即为本文讨论的“外包制”。

2 “外包制”的理据和潜在优势

2.1 政府角色的转变

在以美国为典型的盎格鲁-撒克逊（Anglo-Saxon）福利类型中（包括中国香港特区），由政府公共资源覆盖的公共社会服务，包括残疾人服务，国家或政府也不再直接兴建机构、招募工作人员、从事具体的服务传递工作，而是把具体的服务传递工作“外包”（contract out）给民间的专业服务机构；这些专业机构属于第三部门，也称非营利NPOs、或非政府部门NGOs。这样，国家或政府从公共的社会服务行业中退出，变成为公共社会服务政策、规则的制定者、出资者，服务的购买者，从而与民间专业服务机构形成良好的相互合作的关系，此为公共服务的市场化形态。

因此，公立学校相比于私立学校，公立医院相比于私立医院，公立的养老院相比于私立养老院，公立残疾人服务机构相比较于NGOs残疾人服务机构，在机构数量和服务的人群规模上，都处于少数地位。但需明确指出的是，“外包制”的残疾人公共服务依然保持了其服务的公共性质。因为，国家作为出资人的地位没有发生任何变化，只是改变了国家在扮演出资人角色和裁判员角色的同时，不再扮演运动员的角色。

2.2 服务效率的提升

“外包制”的残疾人公共服务之所以必要，是因为国家直接介入服务传递的低效率所致。在我国的残疾人服务领域，现有的服务格局是主要由残联牵头的公共机构（如各省的康复中心、与社区医疗机构合作的社区康复站等）提供绝大部分的公共服务，但由于种种原因，服务的效率（即单位资源所产生的服务效果）不能令人满意，这直接导致了两个重大问题，一是服务不到位，残疾人不满意；二是由于大量服务场所和设施利用率低下、造成资源浪费，政府也不满意。

在残疾人公共服务中引入“外包制”的最大理由，是其市场机制及其直接导致的服务增值。由于在绝大多数实行“外包制”公共社会服务的国家和地区，具体的服务外包是通过招标-投标这一机制实现的。因此，有兴趣参与竞标的专业服务机构之间的竞争是可以想象的。为了提高中标的机会，专业机构会采取一切可能的办法，提高单位资源的有效利用率，从而提升单位资源的服务价值。相关的研究[2]早已表明，在所投入资源相同的情况下，公立机构与民间专业机构之间资源的有效利用率之比，最高可以达到1:7。换言之，在所投入资源相等的前提下，专业服务机构的服务效果，可以达到官办机构的7倍之多。相比较于公立机构，NGO服务机构可以实现服务的增值。政府为提供残疾人康复服务投入一定规模的资源。公立机构的一般做法是将资源用于建设服务场所、聘请服务人员，尽力提供让人满意的康复服务。NGO服务机构在提供同样的康复服务的同时，也会关注需要服务的残疾人士的其他需要，如该残疾人的心理状况、与其家庭成员之间的关系；也会关注该残疾家庭与其邻里的关系、与所在社区其他成员之间的关系。如果发现问题，服务机构会有适当介入。这些介入服务是民间专业机构服务的增值部分，是现有公立机构提供服务时往往被忽略的部分。

通过增值服务有利于满足残疾人的真正需求，从而使政府所提供的公共资源发挥出最大化的服务效果，克服现有公共服务的弊端。因此可以说，“外包制”的残疾人公共社会服务通过市场机制的引入，在某种程度上解决了政府失灵的问题；同时，又由于这种市场机制是在严格的监管之下，也同时避免出现市场失灵的情况。

2.3 残疾人权益的体现

除了效率和成本的经济考虑之外，在残疾人公共服务中实行政府采购、引入“外包制”还有其他一些理据。由于“非政府组织的利益表达是其最基本的功能”[3]，由残疾人创建或有残疾人参与的大部分民间残疾人服务机构，因此就能更好地表达残疾人的利益诉求，而这是高质量的公共服务的前提。因此，这些民间机构更懂得残疾人的真正需要，所设计和发展的服务也就更容易解决残疾人的问题，满足其需要，这就是为什么《残疾人权利公约》中明确提出nothing about us without us，即若无残疾人的参与，就无可能发展出真正符合残疾人需要的社会项目。而且从技术上讲，任何服务传递都存在“事故”的可能。“外包制”的公共服务体系中，由于政府从具体的服务传递中退出，因此，政府就不再为任何“事故”承担技术责任，这些责任现在是由相关专业机构承担，政府也因此避免了由技术事故而引发的其他相关责任问题，从而可以站在更为超脱的立场、有更多精力处理重大国家事务。

3 “外包制”的主要原则

实现政府和非政府部门之间有效合作，在残疾人公共服务领域内通过“外包制”的形式实行政府购买社会组织的服务，真正为残疾人提供更好的服务，需要遵循一些重要的原则。

3.1 政府主导原则

所谓政府主导原则，首先是要明确国家或政府是残疾人公共服务的主导者，即国家或政府是残疾人社会政策的制定者，是残疾人社会服务的出资者。作为出资者，国家或政府需要具体规划和制定社会服务的范围、标准和要求，明确规定残疾人公共服务的市场准入条件，如专业服务机构的资质要求、从业人员素质要求、服务流程和服务规范方面的要求，并明确服务传递过程中对违规违法行为的惩罚措施。因此，在强调政府的主导地位时，所强调的不单单是作为公共服务出资者的政府，而是同时强调作为该种方式服务规则制定者的政府；而作为规则制定者的政府，甚至比它扮演出资者这一角色更为重要，因为政府来决定由什么样的机构、为哪些人、提供什么服务，在“外包制”的公共服务模型里应该得到明确。

3.2 残疾人需求导向原则

所谓残疾人需求导向原则，是针对公共服务的“预算约束导向”而言的。通常，服务范围和服务标准受限于有限的财政预算，在国家的残疾人公共服务中，这一点可能表现得更为彻底。相关的研究表明[4]，在残疾人公共社会开支水平方面，中国与世界经合组织国家和地区之间存在着较大差距，从国际间相关数据的简单比较上就能清晰地说明这一点，这些数据包括残疾人公共社会开支占GDP的比重、占政府总支出的比重。虽然在《中国统计年鉴》和《中国财政统计年鉴》中，目前还没有社会开支、公共社会开支等统计口径，因此给精确的国际比较造成一定困难与不便，但这并不妨碍大致的判断。正是由于多年来对残疾人公共服务的投入极为不足，因此才有必要在残疾人的公共服务中倡导“残疾人需求导向”这一原则，通过这一原则，一来可以实践一种积极的福利政策，适当扩大对残疾人公共服务的投入，二来可以从残疾人的主体角度出发，设计和提供残疾人真正需求的社会服务。

3.3 职业化和专业化原则

目前，在残疾人领域内的NGOs组织虽然有着特定的优势，如相比残联系统而言，它们更具灵活性，更有创新精神，具有广泛的基层参与，但也存在着特定的不足，如资源不足、特殊主义的行动原则、家长式的管理风格，特别是有些服务机构的专业服务素质有待提高[2]。在“外包制”的公共服务体系里，应该对行业的准入机制制定明确的细则和完善的管理体系。强调参与残疾人公共服务的NGO必须达到的职业化、专业化程度的原则，一方面可以提升服务机构的专业素质，更为重要的是可以提升专业结构服务的合理性。目前，残疾人服务机构的主要问题有两个，一是单个从业人员的职业化专业化水平有限的问题；二是机构人员专业背景单一化的问题。强调职业化专业化的原则，不仅是要强调服务人员的专业素质，更是要强调专业结构的合理性。职业的、专业的残疾人公共服务，起码需要以下这些专业的参与，如医学、康复专业、护理专业、心理学、社会工作专业等，以及各类治疗师(therapist)的参与。

3.4 公平竞争的原则

目前，差序格局[5]，即对人不对事、或基于关系的远近而采取的“另眼相看”的行动准则，依然影响着中国人的日常生活，职业行为也基本遵循着同样的格局，这与帕森斯[6]所讲的特殊主义的行动逻辑实际上是一致的。因此，在“外包制”的残疾人公共服务模型中，必须倡导一种全然不同的文化，即情感中立的、普遍主义的行动原则，通俗而言就是一视同仁的原则，这是保障职业化和专业化的服务素质与服务水平的基本前提。

3.5 非营利的原则

特别需要指出的是，承接政府的服务项目，从事专业服务传递的私立机构，其运作模式完全是市场化的，即它们可以盈利。如果机构所能发展和提供的服务是好的，自然会有人购买该机构的服务，例如设施和服务一流的私立医院、私立学校。但作为NGOs，它们区别于一般商业机构的一个重要特征是，虽然可以盈利，但不可以营利，即追求利润不是其最终目的。因此，这类机构的拥有者只可以投资，却不能从其利润中分得分毫。私立机构所获利润只能用于发展更好的服务，如购买更好的设备、聘请更多的服务人员、建设更多服务场所等。在“外包制”政府购买服务的模式中，国家在甄别“值得投资”的社会组织时，应该特别注意到这一点，即机构的非营利性质。

4 “外包制”需要的社会条件

政府购买专业的社会服务，可以采用“外包制”这一模型，但采用这一模型事实上还需要具备一定的前提，即在社会中存在着或即将出现大量的高素质、有水平的、成熟的专业服务机构。例如在香港，几乎所有的残疾人公共服务是外包给专业机构来承担的，因为在香港特区，有许许多多的专业机构有能力从事高质量的服务传递工作，如香港的圣公会、信义会、东华三院等。高素质的专业服务机构等NGO的发展，需要适合的社会条件，这些社会条件会成为发展NGO的肥沃土壤，推动民间专业服务机构的成长。这种社会条件起码包括两方面的内容：一是国家层面；另一个是市民社会层面。

4.1 社会条件之一：国家

在国家这一层面，有学者[7,8]做了系统的历史考察，认为中国自晚清政府、民国政府、直至中华人民共和国，国家政权不断向包括乡村的社会基层渗透，终于建成了“全能主义国家”（total state），因此，国家或政府就变得特别强大，包办了本该交由市民社会处理的一切事务。这一趋势在改革开放之后也没有得到明显改变，虽然有识之士一直建议“小政府、大社会”的社会发展格局。有研究表明，改革开放后，中国政府没有放弃国家建设的路向。戴慕珍[9]提出了政府“法团化”（Corporatism）的概念。这一发现指出：“在农村工业化的过程中……中国乡村经济迅速起飞的主要原因是当地政府企业化”。关键是，根据通常的理解，法团化了的国家并没有改变其“全能主义国家”的基本特征，即在政府认为重要的所有社会领域内，国家的存在和干预一直在强化，而且这种强化被视为理所当然的。因此，与非政府部门的良性互动和合作，在全能主义国家不会被提到议事日程中来，这也就解释了为什么社会组织的重要功能，如参与社会服务的功能，一直到现在还没有被真正动员和利用的原因所在。

4.2 社会条件之二：市民社会

除了政治条件之外，“外包制”的残疾人公共服务还需要一个发达的市民社会。在这种社会中，存在着良好的人际信任和社会信任状况，社会成员乐于从事社会参与而不是“搭便车”“占便宜”，社会成员享有共同的理想而自愿结成一个有机、整合的整体，人们信奉合作、互惠和互助。因为很明显，民间专业服务机构、NGO的发展，需要一个彼此“不设防”的市民社会。但改革开放30多年来，中国社会所形成的基本格局并不令人乐观。许多学者都对中国的社会分化、板结化的社会阶层，以及社会原子化现象有极大的关注。事实上，在中国社会中出现的社会原子化的现象，是一种“社会失灵”的现象。这种社会失灵表达为以下三个方面：第一，社会个体之间、群体间社会联系的薄弱，社会纽带松弛；每一个人都是独立的原子，人与人之间的关系，就如同马铃薯之间的关系。第二，个人与公共世界的疏离——由于缺乏了中间团体，使个人直接面对社会，在表达利益诉求，维护个人权益时，往往以单个的、原子化的个人去面对政府和社会。第三，规范失灵，社会结构“碎化”[10]，正如有的学者指出的那样，原子化状态下所发生的集体意识的衰落，无疑会使社会陷入道德真空状态，社会成员失去了社会的凝聚力，在意识领域内各处闲散游荡[11]。

在一个原子化的社会里，社会成员容易滋生出一种“犬儒主义”的游戏态度和行为，也容易发展出只追求权利、不承担责任和义务的极端的个人主义的行为取向，积极的社会参与便成为一句空话。而缺乏社会成员的社会参与，任何社会组织都不可能得到发展，政府购买社会组织的专业社会服务，也只能是空想。

4.3 归纳

因此，真正使“外包制”残疾人公共服务成为可能，需要具备两种社会条件：第一，在政府和国家层面，需要一个更为开放和宽容的政治氛围，视社会组织为合作伙伴，而不是管理的对象，允许并鼓励各类社会组织、尤其是社会服务类社会组织的发展。第二，在市民社会这一层面，需要一个更为整合、团结、互助、享有高度社会信任的生活共同体，在这样的社会中，人们乐于彼此的关怀，乐于奉献自己的时间、技能和知识，以及其他类型的资源，乐于集体行动，乐于社会参与，具备了这样的社会条件，政府和市民社会之间的合作，政府购买社会组织的专业社会服务就是可行的，“外包制”的政府购买，也就有了坚实的社会基础。

结语

“外包制”政府购买社会组织的专业服务，是一种可行的合作模式，这种模式可以克服政府失灵和市场失灵的弊端，提升服务效果、提高公共资源利用率。在残疾人服务领域引入这一模式，可以使服务机构和服务人员从残疾人角度出发，真正理解残疾人需求，从而更好地为残疾人服务。实践好这一模式，需要遵循一些基本原则，也需要具备一些基本的社会条件。可以相信，在中国尝试“外包制”的政府购买社会组织的专业服务是有必要的，也有着广阔的发展前景。

[1]Marshall TH,Tom Bottomore. Citizenship and Social Class. London: Pluto Press,1992.

[2]葛忠明,杨彦. 关于残疾人组织发展的思考，残疾人研究，2013，（4）.

[3]杨炼.论非政府组织与社会弱势群体的利益表达,湖北社会科学，2008,(10).

[4]葛忠明,杨彦. 残疾人权益保障研究现状与拓展，残疾人研究，2012，（4）.

[5]费孝通.乡土中国，北京：生活读书新知三联书店.1985[1947].

[6]帕森斯. 张明德,夏遇南,译. 社会行动的结构，译林出版社,2003[1937].

[7]邹谠.中国二十世纪政治与西方政治学，思想家，1989，（1）.

[8]沈延生.中国乡治的回顾与展望,战略与管理2003,(1).

[9]Jean CO.Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China0 , World Politics, Volume 45, Issue Oct . 1992.

[10]田毅鹏,吕方. 社会原子化：理论谱系及其问题表达,天津社会科学2010，（5）.

[11]李汉林,渠敬东. 中国单位组织变迁过程中的失范效应：上海人民出版社年版.2005.