基层人大监督权实施者现状研究

余计灵

监督权是人民代表大会制度重要权力之一，是人民代表大会制度能否有效实施的重要保障，具有极其重要的地位。改革开放以来，全国各级人大在党的领导和支持下，在对“一府两院”的监督方面做了大量的工作，也取得了一定的成效。但是，作为一种最高权威的监督，人大监督在许多方面仍显得力不从心，这种现象在基层人大尤为明显。通过深入人大监督的实践现场，参考人大工作者对于监督的实践经验的总结，对人大监督的现状有了深刻的认识。本文想通过展开对人大监督实施者自身主、客观因素的研究来探讨如何改善和加强基层人大的监督能力。

一、基层人大代表和常委会组成人员选举产生的现状分析

人大代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志。我国的选举法规定，县、乡两级人大代表由选民直接选举产生，县级以上人大代表由间接选举产生。我国的县级以上人大的常委会组成人员从本级人大代表当中选举产生。用现代政治学的观点来分析，代表性是人民代表机关的根本属性。人民代表只有具有代表性，才能保障自身的民主性质。只有人民代表具有代表性，整个政权体系才具有民主根基。人民代表要具备代表性，必须通过两种程序，其一为选举；其二为代表与选民的日常性沟通。选举是一种具有公认规则的程序形式，其实质是人民主权的寄存过程。要通过选举而实现人民主权，选举过程就必须是自由竞争的。只有在自由竞争的选举过程中，选民才能发现并选择他们最满意的代表及候选人。只有通过代表与选民的日常性沟通才能上传民意，接受选民的监督。人民代表人民选，只有由人民选出的代表才能珍惜作为代表的权利。

然而在我国县级以及县级以下人大代表直接选举中代表产生的竞争性不足。在代表候选人的提名、协商、介绍过程中存在三个薄弱环节，一是代表候选人通常不需报名参选；二是代表候选人被限制报名参选；三是代表候选人通常不能竞选。这种状况正如著名宪法学家蔡定剑所说：“选举制度没有真正的体现民意，有一些计划安排的成分。”在直接选举的实践中一直存在以官方或执政党的介绍为主。所以只要是安排出来的所谓人大代表，都很难代表真正的民意，同样选民也很难对这样产生的人大代表的代表行为做出有效的监督。

基层人大常委会组成人员是我们基层人大工作的领导集体。肩负着组织和领导人大代表开展各种各样的人大工作活动的重要职责，同时也是我们人大监督的主导力量。人大常委会组成人员从代表中选举产生，然而人大代表的选举尚且充满了计划安排的色彩，那人大常委会组成人员选举中的组织安排性就更强了。在我所在的地区，全部人大常委会组成人员39名，绝大部分组成人员的提名来自于组织安排，只有1名人大副主任和1名委员提名来自于代表提名。但是，就是这样2名来自于代表提名的常委会组成人员，经过仔细分析也不难知道不过是组织采用代表提名方式安排的。我们常委会组成人员的选举办法如此违背选举的原来本意，其结果不仅缺乏了当选人员的正当性，在实质上也造成了基层常委会组成人员与基层代表和基层选民的日常性沟通失去了前提保障，使组成人员不了解基层选民，不能根据基层选民的真实意愿和要求来正确行使作为人大常委会组成人员的各项职权。由于缺乏沟通，组成人员的工作表现基层选民也不能很好的及时了解，造成难以对组成人员的工作表现进行监督。

二、基层人大代表和常委会组成人员结构问题的现状分析

长期以来，由上级选举委员会预定“代表结构”是全国通行的惯例，即人为造成目前人大代表结构上普遍存在的“三多三少”的现象和“两多两少”的趋势：党员代表多，非党员代表少；干部代表多，工农代表少；党政领导干部多，一般干部少。富裕阶层越来越多，社会弱势群体越来越少；经营管理者越来越多，普通职工越来越少。人大代表的这种结构状况已经直接影响到监督权的有效落实和社情民意的反映。

人大代表中领导干部、官员太多是我国基层人大的一个不争的事实。太多的人大代表来自政府官员，一是挤占了农民、工人和其他各阶层的代表名额，群众很难在身边找到与之“同呼吸、共命运”的人民代表，严重影响了他们对人大代表这一光荣称谓的信心；二是官员代表一多，会把官场上的职位观念带进人大会上，使人大代表本身的地位难以平等，严重影响其他代表的参政、议政和监督热情；三是官员代表往往囿于身份，不可能做到知无不言、言无不尽，不能真正将各个阶层群众的心声和利益诉求反映上来；四是“监督者”和“被监督者”身份集于一身，容易造成角色冲突，使官员代表很难对“一府两院”提出建议、批评或意见，陷入“监督不能”的制度困境。

三、基层人大代表和常委会组成人员思想的现状分析

人大代表既要拥护党的基本路线，具有参与管理国家和社会事务的能力，同时又要敢于为民执言，通过联系群众，及时地把群众要求反映上去，实现人大代表的基本职能。作为人大代表还应当在主观思想上具有高度的政治参与热情，这样才能认真履行好自己的代表职责。然而，在现实中，我们看到的大部分人大代表离这些基本要求的差距仍然较大。

我国的基层人大代表的主体意识还很薄弱。对代表工作的认识，只是停留在每年参加一次人代会议和极少的视察活动上。不少代表把代表看作荣誉，没有认识到代表是一种职务；一些代表参加会议不发言，参加活动缺席不请假，在日常生活或者工作中也不联系群众，不去了解情况，只想享受待遇，不想履行职责。这些代表的存在不仅影响了人大工作的开展，同时也损害了人大的国家权力机关的形象。

四、基层人大代表和常委会组成人员素质的现状分析

代表要在人代会期间和闭会期间履行职责，这就要求当选的人大代表具备一定的代表素质。目前我国的基层人大中部分人大代表的政治素质、法律素质、业务素质以及议政决策水平确实不高，很不适应新形势和新任务的要求。会议期间，综合性的、涉及全局性的代表议案和书面意见，所占的比例还不太高。一些代表书面意见只是提出问题，没有提出解决问题的建议对策或无操作性；一些代表的书面意见还是停留在一座桥或一条路上，以及仅仅涉及本地区和本单位的范围内；部分代表的议案还带有私心杂念；部分代表还没有全面正确掌握议案的条件，片面地认为十人以上签名能引起重视，总能得到解决。闭会期间代表向区人大常委会办事机构送达代表书面意见的，还寥寥无几。体现在现实工作中就是有代表之名而无履行代表职务之实，对工作不负责任，缺乏事业心和责任感，不会监督，不愿监督，也不敢监督，个别代表甚至出现违法犯罪的现象。

基层人大常委会机关及其内设机构是否合理配置直接关系着监督的质量和效率。目前基层党委在人大干部配备问题上，仅局限于解决部分大龄领导干部待遇着想，把人大常委会机关作为一些领导干部临近退休前的最后“一站”，不对人大机关干部进行老、中、青合理配置；不从所配干部的理论功底、创新意识和办事效率等方面多方位考虑，而是把年纪偏大的、文化程度偏低的、工作上已心灰意冷的往人大常委会机关“塞”。人大干部的双向交流也存在一些问题，不管是年长的，或是年轻的，只要进入人大机关，就很难交流出去，可谓“一入人大深似海”。新鲜血液少，干部队伍缺少生机和活力，工作积极性、主动性不高，致使人大监督工作消极、被动。

五、基层人大代表和常委会组成人员监督环境的现状分析

我国的基层人大的监督工作长期以来总是面临着各种困难的考验，基层人大的监督工作顺利开展还需要克服许多环境因素的影响。

人大工作自上而下不成体系，没有自身的干部人事制度、工作操作制度和经费保障制度。一是干部管理体制不顺。人大系统干部除受党的监督管理外，还在一些行为规范、干部培训及工资、医疗保障等方面须接受行政机关监察、审计、人事劳动、医疗卫生等部门的监督管理。人大干部涉及个人利益的一些问题，还得看行政机关的“脸色”行事。基层人大代表和常委会组成人员及内设机构干部，大都是本籍人士，可能其子女或其他亲属在“一府两院”部门工作，虽然人大及其常委会决定问题或行使监督权采取的是“合议制”，但由担心自己和亲属被网络罪名而遭打击迫害或在工作中被故意为难，因而心存余悸，不敢监督。二是人大工作经费难以保障。我们知道，基层人大的工作经费直接受控于政府财政。在现实中，政府财政预算一般只安排人大机关的人员工资和少量的办公经费，人代会经费，资金相当拮据。而人大要想开展其他工作如基层人大每年组织开展的视察调查、执法检查、述职评议、代表活动等活动都需要向政府申请经费。同样的，人大监督工作的开展也要依赖于政府的经费支持，形成了监督主体服从客体的现象，这样的相互制约情形必然导致人大监督工作始终挺不起腰板。

六、建议和措施

根据以上人大监督实施者自身主观和客观原因的逐项分析，理顺思路，找出重点，对于如何有针对性地加强基层人大的监督工作提出如下建议和措施。

1.进一步加强关于人大制度法律法规、优秀人大代表事迹的宣传，以营造浓厚的社会氛围，对于提高基层人大法律地位，提高基层人大代表历史使命感，增强他们依法行使权利、履行义务的自觉性、积极性和主动性，十分重要。

2.推行基层民主，用普遍、平等、民主、公正和自由等选举原则保护公民参与政治生活的积极性。允许一切有被选举权的公民参与竞选县人大代表。要多中选好，好中选优，从根本上解决代表的“先天性营养不良”的问题。

3.通过建立代表与选民的互动述职监督制度，让选民把上一届人大代表中履职积极、发挥作用好的代表，继续作为代表候选人进行推荐。将不称职、不能履行代表职责的代表予以撤换。在适度考虑代表结构的同时，更要注重代表的素质和代表的专业知识，充分发挥代表专业知识的优势和代表资源的利用。真正做到人大代表的广泛性、代表性和先进性的统一。

4.要加强人大自身建设，完善机构设置。首先要理顺好人大与党委、人大与“一府两院”的关系。二是地方党委在配备人大机关干部时，要从文化层次、年龄结构及个人能力等多方面考虑，采用上下级人大常委会机关干部双向交流的方式，加强对人大干部素质培养，建立一支有一定理论功底，有较强的创新意识、较强的工作责任心和较高的办事效率的人大干部队伍。三是人大及其常委会工作所需经费，实行“转移支付”，即从下级财政收入中，规定上缴数额，由上一级人民政府把下级人大及其常委会所需经费纳入预算。避免人大监督工作受到同级人民政府经费方面的制约。四是撤并人大常委会机关职能重叠的工作机构，设立类似人民政府审计、监察部门配备专门人员，具有专门职责的工作机构，确保人大监督权的有效行使。

5.完善现行监督手段和措施，健全人大监督运用机制，拓宽监督渠道。

[1]基层人大内部资料.

[2]蔡定剑.中国选举状况的报告[M].法律出版社，2002.

[3]蒋劲松.全国人大常委会的代表性探讨[J].中国政法大学学报，2004，6.

[4]http：//npc.people.com.cn/中国人大新闻.

[5]http：//www.china.com/zh_cn/中华网.