西部地区体育公共服务均等化路径选择

葛小军，成 英

(楚雄师范学院体育与健康学院，云南 楚雄 675000)

改革开放30年来，伴随着经济转轨和社会转型，我国实现了发展阶段的历史性跨越，由生存型社会开始步入发展型社会。这一转变使得全社会公共需求全面快速增长与公共产品短缺、公共服务不到位的矛盾凸显。［1］体育作为社会文化公共服务的一个重要方面，在现阶段建设体育强国的进程中，最突出的矛盾也是体育公共服务的供给满足不了广大人民群众日益增长的体育公共服务需求。［2］特别是在西部地区，在优先发展经济的基础上，忽略社会事业的发展，使得体育公共服务供给停留在低水平，严重制约着群众体育的发展，使得广大人民群众的体育公共服务需求的愿望更加迫切。在深入实施西部大开发战略的新形势下，着力促进体育公共服务均等化，加强西部地区体育公共服务体系的建设，对统筹东西部协调发展，进一步保障和改善民生，提高人民生活水平和质量有着重要意义。

1 西部地区体育公共服务均等化的现实意义

2010年7月，党中央在西部大开发工作会议中明确强调要把保障和改善民生作为西部大开发的首要目标，加大政策支持力度，加快社会建设，建立覆盖城乡居民的公共服务体系，积极发展文化事业，着力提高人民生活水平和质量。［3］体育公共服务作为西部地区社会文化事业的重要组成部分，是构建和谐社会的重要内容，在西部大开发建设过程中也要高度重视。第一，发展型社会协调发展的需求。我国正由生存型向发展型社会过渡，广大社会成员的公共需求全面、快速增长同公共产品短缺、公共服务非均等化的问题成为日益突出的阶段性矛盾，区域之间、城乡之间和群体之间存在的体育公共服务差距，不仅给区域协调发展、城乡协调发展带来巨大的压力，而且加大了社会问题的复杂性，影响了社会的稳定发展。第二，西部地区群众体育的发展需求。胡锦涛总书记在“9·29”讲话中明确下一个10年中国体育事业的发展应当实施“在保持竞技体育特点和优势基础上，侧重发展群众体育”的重点转移。西部地区体育公共服务均等化建设，既承担着改善西部落后的体育公共服务，满足西部民众体育需求的区域任务，又担负着协调发展全国体育事业，建设和谐社会的时代重任。第三，西部地区民众的体质健康需求。随着社会转型和经济转轨，西部地区民众的生活方式正发生着转变，体质健康状况也发生着改变，各个年龄阶段人群的体质状况令人担忧。由于体质状况与当地经济基础以及体育教育和体育设施的经费投入是成正相关，因此，在西部大开发的同时，应加大西部地区体育经费投入，优先发展体育公共服务事业。

2 西部地区体育公共服务非均等化的现实考量

2.1 区域差距:西部地区体育公共服务远远落后于东部地区

近几年，为贯彻《体育改革与发展纲要》，抓住西部大开发的有利时机，积极扶持西部地区和民族地区发展体育，国家对西部体育的关注度越来越大，然而，东部地区和西部地区仍然存在着全方位的差距。首先，体育事业经费的差距依然很大。目前，体育总局投资的中心虽然偏向于西部地区，西部13个省、自治区、市 (包括建设兵团)7次国家体育总局投入资金合计12773万元，占7次国家体育总局总投资额的40.30%。［4］但是，地方经济的滞后，使得西部地区体育投入渠道单一，主要依靠国家体育总局的配置，而地方配套投资比例只占中央和地方投资总额的23.18%，而东部地区对体育投入呈多元化趋势，其中地方配套投资达到总额的54.9%。其次，公共体育设施在数量和质量上都相距甚远。近几年，虽然中央加大对西部体育设施建设投资，但是，西部地区公共体育场地的覆盖率仍然很低，截止2004年底，西部地区全民健身工程总面积仅为2970125平方米，不到全国总面积36234518平方米的 10%(不含云南、辽宁)，［5］同时，公共体育场地与设备质量差、利用率低;再者，社会体育指导发展不均衡。和中、东部地区相比，西部地区社会体育指导员数量少、级别低、业务能力不足，城乡体育指导站辐射面积小、发展速度慢。

2.2 城乡差距:农村体育公共服务极端落后

长期以来，经济的“高增长”造成了国富与民生关系的失衡，由公共服务来衡量的民生状况令人堪忧，其中非均等化问题众多，尤以城乡差距最为明显。首先，城乡体育公共产品的供给制度存在二元差异。长期以来，政府的资源配置和利益分配是以户籍制度为平台的，其背后承载的实际是包括劳动就业制度、医疗保健制度以及在文化、教育利益分配上的二元标准。［6］和城市相比，西部地区农村体育公共服务政府重视不够，只有10.0%的村委会将农村体育发展纳入行政村重要议事日程，组织领导机构不健全，超过80%的行政村没有建立体育领导机构，缺乏体育发展激励约束机制和法律保障。［7］其次，城乡体育公共产品覆盖率差别大。第二次全国农业普查调查结果显示:截止2006年末，在西部农村地区，仅有8.7%的乡镇有体育场馆，4.8%的村有体育健身场所，［8］而在城市，体育场馆和体育健身场所几乎全覆盖。近几年，虽然在“雪碳工程”、“农村体育健身工程”等政策的扶持下，农村地区的体育设施有所改善，但是缺口依然巨大。再次，城乡体育公共产品供给对象存在差异。近年来，随着劳动力的转移，西部农村地区大批劳动力或涌入城市，或远走东部沿海地区务工，只有老幼妇孺留守在家。老人、儿童和妇女等留守人口成为当前西部地区农村体育公共服务供给的主要对象，与城市各个年龄段的体育需求群体有所差异。最后，城乡体育公共服务质量存在差异。近几年，随着社会体育指导员队伍的不断壮大，城市体育公共服务体系正逐步完善，公共服务质量正逐步提高，基本能满足城市各种健身群体的体育需求，然而，在农村地区，体育公共服务质量远远落后城市，依然存在着“体育资源匮乏，且利用率不高，体育健身宣传不够，农民健身意识不强”的现象。

2.3 群体差距:弱势群体的体育公共服务缺乏关注

在体育公共服务供给过程中，弱势群体往往处于供给资源获取的边缘，其体育权利普遍缺失，这种现象凸显了政府对不同群体的体育公共服务存在差异。其一，老年人体育权利关注度低。根据我国第一部老龄事业发展蓝皮书—— 《中国老龄事业发展报告 (2013)》，2012年我国老年人口数量达到1.94亿，老龄化水平达到14.3%，预计2013年老年人口数量突破2亿大关，达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%，［9］这预示着我国老龄化社会的来临。然而，当前各级政府和领导缺乏针对老年人相关的服务意识，缺乏对老年人休闲体育生活的考虑，使得老年人体育需求的社会条件支持系统相当薄弱。［10］其二，残疾人体育权利缺乏关注。近几年，随着残疾人“自强健身工程”的实施，各地区残疾人体育改革服务得到了改善，但是还远远满足不了残疾人的体育需求，截止2010年，全国各地区各级残疾人体育活动场所仅1909处。［11］在西部地区，残疾人群众体育更是缺乏关注，在中国残疾人体育网站群众体育栏目中发布的30条信息中，只有1条关于西部地区的信息。其三，低收入群体的体育权利缺乏保障。城市低收入群体以及农民工是我国城镇化过程中极具数量的一个群体，在公共服务的公平公正原则下，他们应该和中、高收入人群享有同样的体育公共服务，而不应该被遗忘在体育发展的角落。

3 西部地区体育公共服务均等化路径选择

3.1 以科学发展观为指导思想，构建体育公共服务体系

西部地区体育公共服务体系的构建必须要以科学发展观为指导思想，立足社会主义初级阶段基本国情，总结我国发展实践，借鉴国外发展经验，不断适应新的发展要求。首先，构建体育公共服务体系必须坚持以人为本。要始终把实现最广大人民的根本利益作为民生体育建设的出发点和落脚点，尊重人民的主体地位，保障人民体育权益，关注弱势群体的体育权利，增强全国人民体质，做到体育发展为了人民、体育发展依靠人民、体育发展成果由人民共享;［12］第二，构建体育公共服务体系必须坚持全面、协调发展。要始终把发展作为民生体育建设的根基，全面系统地把握体育公共服务体系框架和主要内容，做好体育与经济发展、政治和文化发展、城乡体育发展和区域体育发展等四个统筹，协调好政府、社会组织、人民群众之间的利益关系，协调好群众体育、竞技体育、学校体育和体育产业的全面发展，协调好各社会群体的体育需求，特别关注弱势群体的体育权利;第三，构建体育公共服务体系必须坚持可持续发展。要始终坚持不断完善体育公共服务体系的发展思路，不断扩大服务覆盖面、改善服务条件，丰富服务内容，提高服务水平。

3.2 以共享体育发展成果为目标，设立全国体育公共服务均等化标准

我国正处在构建和谐社会，实现中华民族伟大复兴的关键时期。这个时代体育公共服务工作只有切实把工作重心放在增强国民的体质健康上来，设立全国体育公共服务均等标准，并付诸实施，才能保障最广大人民群众的基本体育权益，实现国民共享体育发展成果的目标，才能为体育强国之路奠定基石。首先，采用平均水平法或基准法，将“投入”指标作为均等化标准测度，按照严格的程序控制对当前我国体育公共服务水平进行测试，并制定出体育公共服务基本需求的初期基准值，规定人均体育财政投入、体育场地面积、人均体育设备数量、社会体育指导员数量等最低标准。第二，在执行初期基准值的过程中，随着体育公共服务水平的日趋提高，测试指标要逐步向“产出”和“效果”倾斜，不断完善全国体育公共服务均等化标准。第三，建立体育公共服务均等化发展指标体系，动态检测各地区、各时段体育公共服务，及时获取偏离程度数据，帮助决策部门发现问题，继而督促解决问题，科学发展体育公共服务。第四，根据动态检测建立区域帮扶合作模式，形成东部地区帮扶西部地区，城市帮扶农村的体育公共服务均等化之路，共同促进落后地区体育公共服务水平的提高。

3.3 以更加注重公平为原则，改革财税体制

党的十六届六中全会提出的“在经济发展的基础上，更加注重社会公平”，说明了我国经济社会发展的最终目的是为了实现共同富裕，使全体人民共享改革发展成果。在西部地区体育公共服务建设的过程中，必须以更加注重公平为原则，加快财政支出政策改革步伐。第一，全面协调中央和地方财事权力。依法规范中央和地方的职能、权限，科学界定各级体育相关部门体育公共服务事权范围，并做到税权分清，合理调整中央和地方、发达地区和落后地区的收入划分，保证各级政府体育部门的财力;第二，推行体育公共服务优先的财政支出政策。调整中央和地方政府体育部门财政支出结构，重新修订大众体育与竞技体育经费分配比例，将体育公共服务发展放到财政支出的优先位置，本着“以人为本，体育公共服务优先”的原则，考评地方政府绩效;第三，完善专项转移支付制度。建立规范、公正、公平的转移支付制度和转移支付程序，优化转移支付结构，增加体育公共服务的转移支付规模，加大对西部民族地区、边疆地区、革命老区等经济落后地区的转移支付力度，增强这些地区提供体育公共服务的能力，进一步加强中央对地方专项转移支付管理，规范专项拨款配套政策，设置配套资金比例，建立监督评价体系，着力提高中央财政专项转移支付效果。

3.4 以增强自我发展能力为主线，多元化发展体育公共服务产品供给方式

体育公共服务建设的核心问题是体育公共服务产品的供给，加强西部地区民生体育建设，就必须坚持以增强自我发展能力为主线，多元化发展体育公共服务产品供给方式，不断提高多元供给主体的体育公共服务产品供给能力。第一，构建多元化体育公共服务供给体系。改变传统思维方式，进一步优化政府自身的能力和结构，明确体育公共服务的政府责任与角色，重新界定政府与社会、政府与市场的关系，确立私营部门、社会团体、事业单位和政府的体育公共服务地位，将各种组织统一纳入到体育公共服务的供给体系中，构建一个全新的、合作的、多元的体育公共服务供给框架。第二，提高地方政府体育公共服务产品供给财力。体育公共服务投入资金少是制约西部地区民生体育建设的重要因素。西部各级政府应执行严格配套资金比例，并自力更生，积极筹措，大力发展体育彩票业，履行体育彩票公益性特点，将收益应用于当地民生体育建设之中。第三，建立体育公共服务多元合作关系。有效开发和利用私营部门、事业单位等体育资源，吸引和调动社会各方力量积极参与民生体育建设，紧密合作，共同促进体育公共服务产品的供给，以满足西部民众多样化的体育需求。

3.5 以加强体育公共服务制度创新为保障，创建服务型政府

制度创新是创新之本，是强国之道的保证。西部地区体育公共服务建设必须不断革新体育公共服务制度，努力创建服务型政府，营造优质、高效、廉洁的政务环境，进一步完善自主创新的公共服务体系，激发人们的创造性和积极性，优化体育公共服务资源配置，推动体育公共服务事业的发展。首先，转变政府职能。政府是民生体育建设中体育公共服务及产品的管理者和提供者。要认真履行“人民”政府的宗旨，转变“体育争光”传统观念，树立体育公共服务理念，从最广大人民群众的体育需求出发，不断强化政府的体育公共服务职能。第二，优化政府公共服务环境。本着公开、公正、合法、透明等原则建设阳光政府，进一步完善体育公共服务法律法规，健全执法程序和工作制度，规范执法行为，公开政务，摒弃行政过程中的“暗箱”操作，寓管理于服务中，为体育公共服务事业发展创造优良的服务环境。第三，健全监督和协调机制。加强行政监督，完善体育行政部门内部层级监督及审计、财政等专项监督，建立信息公开制度，接受新闻舆论和人民群众的监督，重视结果监督，建立体育公共服务事业均衡发展监督机制，反馈区域之间、城乡之间和群体之间民生体育事业非均等化现象，并积极协调，向落后地区转移投入经费，协调发展东部与西部之间、城乡之间和群体之间体育公共服务事业。

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