中国环境保护法庭困境与出路之探究

王 璐，门洪训

(1.山东科技大学文法学院，山东 青岛 266590;2.青岛市黄岛区人民检察院，山东 青岛 266590)

一、中国环境保护法庭试行现状与困境

(一)中国环境保护法庭试行现状

近年来经济飞速发展，GDP不断提升，各种环境问题也日益突出与频发。环境问题的突显不可避免地引发了各种类型的环境纠纷。鉴于环境案件自身具有复杂性、技术性等多方面的要求，故专业的环境审判机构能为其提供更为全面的司法手段，更有利于实现环境纠纷案件审判结果的公正性与科学性。自2007年首个环境保护法庭试行在中国设立至今，我国已设立的专业化环境保护审判庭有168个，遍布18个省份。贵阳模式、无锡模式、昆明模式都是目前环境司法实践较为成功的试点法庭。

就审判类型来说，可分两大类:一是非独立建制的环境保护法庭，包括环境保护审判庭、环境保护合议庭和环境保护巡回法庭;二是独立建制的环境保护法庭，如贵州省清镇市、山东省青岛市城阳区等设立的环境保护法庭。

就管辖方式来说，有行政区域管辖和区域集中管辖两种方式。前一种就是传统意义上的法院管辖方式;后一种是针对环境污染具有流动性、广泛性的特点，通过下达指定管辖决定书的方式，环境保护法庭拥有跨地域的审判权限和执行能力［1］。这两种管辖方式的结合扩大了所保护的主体范围，方便解决环境保护司法救济管辖之争议。

就审判模式来说，一种是“三审合一”模式，将以往分散于民庭、刑庭和行政各庭的环境纠纷案件统一由环境保护法庭管辖审理。另一种是“四审合一”模式，在“三审合一”模式基础上将受案范围予以扩大，将行政非诉执行纳入了受案范围之内。

(二)所存在的突出问题

虽然环境保护法庭在中国已实践多年，但仍处于试点积累经验阶段，制度的不完善也暴露了环境保护法庭的诸多现实问题。

1.案源少

各地的调研也显示不少地区的环境保护法庭设立之后，多年处于零诉讼状态，“无案可审”成为环境保护法庭面临的首要难题，具体而言存在以下问题。

一是原告资格受限制，起诉的主体不广泛。最主要是制约环境公益诉讼，公益诉讼因其具有人员、技术、资金的优势相对于私益诉讼来说在环境维权中能发挥更大的作用。

如云南省、贵州省制定的或条例或暂行办法或意见，虽已将检察机关、环保行政部门、民间团体纳入诉讼主体，但这只是相应地在本地区适用，就全国范围尚无统一的规定。在目前并无《环境诉讼法》的情况下，大部分试点的环境保护法庭审理时只能参照相应的民事、刑事、行政诉讼法。虽然新《民事诉讼法》将公益诉讼的主体延伸到“法律规定的机关”和“有关组织”。但具体哪些机关、哪些组织都没有明确的规定，公益诉讼的主体资格仍有很大的不确定性。

二是受案范围不统一。从首个环境保护法庭设立开始，我国对环境诉讼的受案范围至今没有统一的规定，各省市环境保护法庭的受案范围各有规定也各有侧重，如，福建省以林业审判为主，天津市和平区以环境民事纠纷为主，昆明市中院以民事、刑事、行政案件和非诉行政执行为主并将社会团体的公益诉讼纳入受案范围［2］。这使得公众的环境维权没有明确的范围，何处能救济何处不能救济只能听凭法院的规定，极大地削弱了公众维权的主动性。

2.机构设置不规范

中国环境保护法庭于2007年正式起步建立，机构和人员的设置沿用传统的规定，使得环境保护法庭的设置要不“无法可依”，要不与已有立法规定冲突。就目前来说，高院、中院、基层均有地区设立了环境保护法庭，但根据《人民法院组织法》第24条第2款、第27条第2款、第31条第2款，可以看出只有中院、高院、最高院才能够根据需要设立其他审判庭，基层法院无此权限。1989年武汉市硚口区人民法院曾尝试设立环境保护法庭，最终被最高院答复否决［3］。可见，在基层设立环境保护法庭“于法无据”不符合规定;可是如果在中院以上设立，大多数环境污染纠纷案件，会因未达到中院、高院或最高院的管辖级别，无法被受理。

另外，有些地区的环境保护法庭是下设在环保行政部门之下，这显然也是不合适的，行政和司法本身是两个应相互独立的体系。这样容易导致在环保司法权的行使过程中不可避免地受到行政权的干预，影响司法的公正性。

3.审判人员缺乏自然科学知识背景

我国已成立的环境保护法庭人员组成采用传统编制，只是任用环境法专业出身的审判人员并不能应对环境诉讼专业化的要求，环境案件相对与其他案件兼有专业性和技术性的特点，环境诉讼涉及知识面广，纠纷复杂。它要求审判人员对各类环境污染的具体成因、污染的扩散过程及污染结果的表征都要比较深入地、专业化地了解，因此审判人员仅具有环境法的相关知识是不够的。

4.举证难，费用高

我国诉讼法规定原告负有举证证明损害结果存在的责任，而在环境案件中，原告对自己所受的损害是清楚的，往往也能证明，但对于发生损害的机理和逻辑过程，却提不出充分、有力的证据［4］。一方面原告通常是非专业人士，往往忽略对重要证据的保存;另一方面缺少环保部门的积极配合，原告是难以取得这环境监测数据作为证据的。

在环境诉讼中，因果关系的认定与否是判定被告责任的关键。鉴于环境案件的专业性、复杂性、多因性等特点，法官在认定因果关系时一般要参照司法鉴定的结果。以阳宗海砷污染一案为例，此案中环境污染损害的鉴定可谓是历经曲折，人力、物力、财力的消耗都相当巨大。

此外，环境诉讼中原告起诉后还要承担高额的律师费、诉讼费和鉴定费，其中鉴定费所占比例极大。通常情况下，司法鉴定的结论对环境案件的审理至关重要并且也是双方争议的焦点，可是做完一系列鉴定动辄上百万上千万。这对起诉主体的经济实力要求是非常高的，高额的费用只能让多数主体望而却步。

简而言之，以上多方面的因素都严重制约了中国环境保护法庭的建设与发展，因此要想在环境纠纷案件中有效地实现审判专业化，必须破除一系列的内生困境。

二、中国环境保护法庭的改革出路

应该清醒地认识到事物的应然与实然的差距。“在实然社会中，任何事物都不会十全十美，如果过分理想，则会因噎废食。”［5］环保法庭是一个新生事物，环保法庭成长发展应该逐步走向完善，从实然走向应然。

(一)统一立案标准

一是扩大原告资格。鉴于新《民事诉讼法》第55条只是笼统性的规定，因此可以考虑赋予检察机关、环保行政部门、民间社会团体以及个人的原告资格。要明确规定哪些环保部门以及符合何种条件的民间社会团体可以起诉，对于公民个人是否可以提起公益诉讼，按照目前《民事诉讼法》规定是不可以的。但有部分学者也提出，为避免滥诉，法院暂不受理公民个人作为原告提起的公益诉讼案件，但公民个人可以向有关部门举证反映，通过有关部门和环保组织来提起公益诉讼［6］。其实环境公共利益不应仅局限于机关和团体的维权，公民个人提起环境公益诉讼也应被接纳。环境诉讼不同于民事、刑事和行政诉讼，首先它要求起诉主体具备一定的经济实力，这一定程度上也限制了公民个人滥诉情况的出现。

二是保障公民的环境信息知情权。一方面政府要改变政务不公开的办事传统，注意把与人身健康密切相关的有毒、有害、有机污染物质分布情况和检出量及时向社会公布，保障民众知情权［7］;另一方面按照《环境信息公开办法》，目前的义务主体是企业和政府，但这远远不够，我国掌握环境信息的不只有环保部门，还有农业部、商务部、气象局等部门，它们都会掌握很多环境信息［8］。要扩大环境信息的公开主体，掌握环境信息的部门要及时、定时公开企业、单位的环境监测信息，保证时效性和准确性。

三是制定统一的受案范围。如澳大利亚的土地和环境法院根据争议所涉及领域及性质，土地和环境法院受理的案件具体可分为七类。中国的环境保护法庭并非一定要比照澳大利亚的模式，但可借鉴其全面细致的类别规定，同时考虑至今我国审理的环境案件所涉及的领域和所属的性质，来制定适合本国环境维权状况的统一的受案范围。目前，至少从大类上可以考虑将环境民事案件、环境刑事案件、环境行政案件、环境非诉行政执行案件、环境公益诉讼案件纳入统一的受案范围。进一步的细化分类应由各地区法院根据本区域生态环境特点出台与本地域环境利益相适应的受案范围的规定、条例，使受案范围进一步细化，具体情况具体分析。

(二)规范法庭级别设置

一是法院级别设置要有立法规定。两审终审制的存在是为了保障当事人的上诉权，如果现有的制度根源不破除，那么环境保护法庭就只能设立在中院、高院和最高院，但中院、高院和最高院的受案范围是有明确规定的。因此，我们应该考虑出台该方面的立法规定，使得各级的环境保护法庭能依据现行的法律设立，保证环境保护法庭的设立是“于法有据”的。

二是针对中级人民法院的管辖范围的限制，有必要结合环境纠纷案件自身的特殊性，在审理环境纠纷案件时适当地突破中院的管辖限制。在基层人民法院未设置环境保护法庭的地区，其中级人民法院可以受理本辖区各基层的环境纠纷案件，这也是使得大量的环境纠纷案件能够进入诉讼程序并得以立案的重要途径，既能保障环境纠纷案件有权得到法律救济又能保障当事人的上诉权。

(三)加强人员的专业化

目前，国外在环境保护法庭的人员组成上多采用法官和专家结合的方式。法官由有丰富的审案经验的人担任，负责法律法规的适用，专家组由环境方面的技术人员和学者组成。但是，考虑到我国现有的法院系统人员编制不可能实现即时的改变和调整，因此在提升环境保护法庭专业性、技术性方面建议从以下两个方面着手:

一是在环境保护法庭的法官任职资格上要求其不仅要有环境法专业的学历还必须具备地质、水文、环评、城规等方面的知识背景，进行过相关的技术性和专业性的培训，并且要取得相应的资格证书，直接在法官的选任上体现其不同于其他法官选任时的技术性和专业性。并且在任职期内法官还要定期参加专业性的培训，满足新型环境纠纷案件的审理要求。这样便于法官在审理一般的环境污染案件时，其自身的专业知识能满足审理案件的要求，免除每个环境纠纷案件都要聘请专家的技术性方面的障碍，达到高效、便捷审案—结案的目的。

二是在现有的条件下设立各领域的专家库，专家应是各领域的“高、精、深”人才，从事的是专业化、前沿性的研究。因为不管选任法官的条件是如何严格如何专业，都不可能要求法官在审理案件时完全不依靠专家技术人员的协助，对于原理复杂、因果关系多样的个别环境疑难案件，法庭需要生态环境方面的高端技术人员的支持，因此专家库的设立可以方便法官在审理环境案件遇到技术障碍时，可随时聘请专家库的人员协助审理案件，避免突发环境疑难案件时又临时组建专家小组的程序上的麻烦，延迟环境案件的审理。

三是专业化人员的培养需要投入大量的时间和资金。目前来说，在各个环境保护法庭都配备技术性、专业性兼具素质优良的法官还是比较有困难的，也尚需一段时间，所以可以将环境保护法庭的法官的定位有别于各审判庭的法官。环境保护法庭的法官可以不做专职法官，也就是说，环境保护法庭的法官由各县、区或者各市级的人大常委会联合任命，授予其在本辖区环境保护法庭担任法官的资格，在没有环境纠纷案件审理时法官可以回归到他本职工作的审判庭，一旦有环境纠纷案件，可以立即从各同级审判庭抽调符合条件的法官到环境保护法庭进行环境纠纷案件的审理。这样，在保证现有的司法体系人员编制不作较大改变的情况下，也解决人员编制和财政负担。

(四)完善司法鉴定制度

环境纠纷案件具有复杂多样、技术要求高等特点，环境司法鉴定又对案件的审理有着至关重要的作用，因此在完善司法鉴定制度方面可以从以下几方面着手:

一是完善我国各项环境标准。大型机械运行时的振动限制标准、磁辐射标准、油烟污染标准都尚未制定，应加快完善我国工业生产过程中各项无损的致害标准，使公众能明确得知受法律保护的界限。

二是明确鉴定机构法定的鉴定资格，对鉴定程序、鉴定费用、相关的技术标准都要有统一明确的规定。方便当事人能及时准确地提供意见，提高环境案件的审理效率。

三是设立环境公益基金。环境诉讼鉴定成本高常使各维权主体望而却步，经济因素很容易成为阻碍环境诉讼的原因之一。我们应成立环保公益基金援助，如“两湖一库”环保基金。基金的来源可以考虑以下途径:政府拨付、社会捐助、环境公益诉讼执行的罚款等，分担当事人高额的鉴定费用。

三、结束语

中国环境保护法庭的存在已是不争的事实，这项有益的司法尝试亟待相关立法及制度的规范。针对其发展过程中面对的突出问题，要力争早日完善相关的制度设计。吕忠梅教授曾指出不深入研究环境社会关系，不认真分析利益冲突发生的根源，不立足中国环境资源现实，只简单移植他国经验，是不可能解决实践中出现的问题的，因此我们应立足于中国环境保护法庭现实的法治环境，借鉴国内外典型环保法庭(院)的有益经验，尽快推动中国环境保护法庭的发展进程。

［1］蔡方华.环境法庭试水是环境治理的“拐点”?［N］.北京青年报，2007－11－22.

［2］云南法院网.昆明市中院成立环境保护审判庭［EB/OL］.［2014 －03 － 10］.http://www.gy.yn.gov.cn/Article/Print.asp?ArticleID=10188

［3］最高法院对“关于武汉市硚口区人民法院设立环保法庭的情况报告”的答复［Z］.法［经］函［1989］19号.

［4］张睿.环境侵权民事诉讼举证责任分配之比较研究［J］.河北法学，2009(3):36 －39.

［5］牛忠志.驳“胆出符合形式犯罪构成的行为说”［J］.河南大学学报:社会科学版，2012(1):56.

［6］胡耘通，陈德敏.环境审判专门化的分析与展望——以我国环保法庭模式为切入点［J］.大连理工大学学报:社会科学版，2011(2):99 －103.

［7］孙茜.对设立环保法庭的几点法律思考——以贵阳市环保法庭为考察对象［J］法律适用，2008(6):44－46.

［8］李醒，石春玲.经验与借鉴:欧盟环境信息公开与中国相关立法的完善［J］.河南省政法管理干部学院学报，2011(3):155－160.