进一步深化财政改革的思路与建议

钱宗保

(财政部 财政科学研究所，北京 100142)

一、问题的提出

我国正处于改革发展的关键时期，国家发展面临诸多相互冲突的机遇与挑战，涉及深层次矛盾和重大利益调整，解决中国自身特殊问题需要提出新的思想框架。财政改革应关注战略性、全局性问题，与国家整体改革相协同，统筹各方面利益关系，服务国家战略目标，解决当前经济社会发展领域存在的重大难题或障碍。财政改革应充分考虑当前发展国情与改革建设的重点，统筹兼顾，既要把财政该做的事情做好，又要理顺与其他改革发展的逻辑关系，更恰当地体现并维护国家意图。

二、当前我国财政改革应关注的重大问题

推动财政改革，应充分把握国家发展的新形势、新要求，将其置于国家改革发展的大环境下，以财政改革推动国家整体改革，以国家整体发展构建财政改革的新路径，形成国家改革与财政改革协同推进的机制。

(一)当前国家发展逻辑及路径面临长期挑战

当前，我国发展面临新的抉择，经济发展基本面正在发生深刻变化，环境、民生、政治、科教等方面建设的紧迫性凸显。国家改革任务既要保持一定的发展速度，应对经济下行压力，又要避免短期决策引发未来经济更大幅度波动，更要平衡经济发展、生态改善、政治清明和民众素养提升之间的关系。笔者认为，实现国家中长期的可持续发展，需要形成新的发展增长点，解决以往发展逻辑产生的问题，处理原有体制存在的难题，平衡不同层面、不同区域、不同板块之间的矛盾。但是，现有基于以前发展思路的决策机制仍有巨大影响力，且改革发展框架设计仍以部分西方国家经济社会某一发展阶段的经验为参照物，未形成基于中国发展逻辑的共识框架，未提出中国自身的现代化蓝图，这与构建新的发展路径不相符，不利于形成新的改革红利，也难以避免延续以往的城镇化道路。

(二)国家整体制度建设存在缺陷

国家长期发展需要一整套基础性架构。建国以来国家发展策略和方案存在碎片化、利益格局调整不公平、改革措施重复低效等问题，导致缺乏维持国家良性运行的基础性制度体系，以保障国家发展的动态稳健性。一是尚未建立科学的政府与市场的关系，政府在提供公共服务、维护公共利益、保障基础民生等方面的职责不明确，各级政府应如何提供公共产品和服务的责任也不清晰，过于参与市场本身可以解决的事务，缺乏政府自身应有职责框架。二是城乡二元体制不利于形成全国统一的制度框架，导致无法实现基础公共服务配置的同质同量，导致不同群体之间享受不同的国家公共服务，也不利于形成全国统一的城乡间生产要素市场化配置机制。三是行政激励机制过于看重经济增长指标，过于重视短期增长政绩，却没有相应的人文、生态、民生等绩效指标，助长了各级政府过于看重城市经济建设，部分导致了经济、社会、政治、人文、环境等方面发展的不协调，引发了国家发展的城乡间、区域间、大中小城市间等多方面长期失衡。四是国家、社会、居民之间的财产权利不明确。国家财产权决策、执行与监督机构之间缺乏有效的制约制衡机制，导致国家资源处置行为存在短期、腐败、低效等问题;企业等社会法人的财产权利尚有待进一步明确，以形成更节约、更高效的资源利用机制;民众的财产权利不明晰，没有为农村居民建立清晰的土地权，没有为城市居民建立科学的房产权，导致不利于建立科学统一的税制框架，不利于形成稳定的经济社会结构。

(三)财政基础性制度尚不健全

当前财政制度缺乏一套完整的标准化运转体系，缺少一套完整的整体性改革路径设计，无法全面反映政府财务状况和经济活动，无法系统衡量政府活动的绩效，无法有效引导政府政策的贯彻执行。一是政府间关系未理顺，政府间关系制度复杂低效。中央与地方之间事权责任不明确，导致大量应由中央承担的宏观事权沉淀在地方政府层级，大量微观事务却由中央决策，不利于统筹全国各区域平衡发展，导致全国居民不能享受大体一致的基本公共服务;也导致中央拨付大量转移支付资金，却无法实现既有战略意图。二是预算制度存在缺陷。当前预算编制不细致、不完整，未实现政府内部预算编制权的统一，缺少长期规划，难以与国家长期发展任务有效对接;预算本身约束力较弱，无预算及超预算支付现象众多，预算调整机制也缺乏约束力;事前、事中、事后监督机制都存在大量问题，缺少系统的民众参与机制，并缺乏清晰的绩效问责机制。三是政府会计体系不健全。现行预算会计体系缺乏统一性、灵活性及完整性，难以真实、全面、系统反映政府财政信息，滞后于财政其他改革，与国际规则和我国企业会计规则不具有可比性，不利于为国家整体决策提供全面参考依据，更不利于国家决策的系统执行。

三、深化财政改革应遵循的原则

财政改革与国家各项改革都紧密相关，财政改革与其他改革互为补充、相互协调。深化财政改革，应置于国家整体改革框架下，更契合国家经济社会发展现实需要，服务于全面建成小康社会的奋斗目标，推动符合中国国情的现代化建设。

(一)坚持基础性制度与具体实施操作并重

以更长远的历史视野、以长期发展视角来看，改革实质性意义在于通过构建符合中国国情的基础性制度，形成维护国家利益、保障普通大众发展权益的演化路径。财政改革应在社会保障制度、财产权利制度、国家资源制度、全国统一的信息标准化制度等国家基础性制度构建基础上，推动与之有关的基础性制度建设，形成合理清晰的政府间关系，建立科学有效的政府会计体系，健全公开完整的预算制度。在此基础上，财政才能发挥“取之于民、用之于民”的政策功能，才能成为其他改革的重要推动力。

(二)坚持长期发展与短期平衡并重

作为超大型发展中国家，我国发展具有不同于其他国家的复杂性、多样性，国家发展面临相互冲突的多重挑战。国家的整体改革框架及发展蓝图，进而细化为短期发展策略，是协调短期发展的总依据。财政改革应服务于国家总体发展规划，落实于国家发展政策操作层面，避免短期思维，防止片面局部决策。具体财政措施应防止陷入部门间、央地间及地区间利益博弈的恶性循环，应形成与国家宏观政策框架相协同的机制。

(三)坚持民生优先与国家利益并重

我国发展应坚持顺乎中国人之常性的道路，培养中国发展的自觉性，重塑适应现代社会的人文心理结构，形成以中国普通人民大众为本的治理秩序。国家发展应坚持改善普通民众生存与发展状况为基础的国家利益导向，财政改革应围绕基于普通大众的国家利益，更多关注国民素养训练，更加重视引导构建人与人之间、人与国家之间、人与自然之间的和谐相处机制，推动国家社会秩序的自发有序演进，逐渐形成基于中国国情的现代化范式。

四、深化财政改革的可操作环节

财政改革服务于国家整体改革，应坚持系统设计、着眼长期，夯实制度基础，与其他改革有机统一，提出系统的可操作性方案，使改革红利更多更公平惠及普通大众，更有效维护公共利益，确保国家新一轮改革顺利有效推进。

(一)构建科学的政府间关系

一是理清中央与地方之间的事权关系，下放微观事权与上划宏观事权相结合，清晰界定各级政府在国家管理中的具体职责，定期评估政府间关系改革进展，改进政府间制度设计及运行机制。二是评估中央与地方之间的财权关系，认真设计央地间财权划分依据，完善转移支付管理体制，明确统一的转移支付管理部门，改进转移支付技术方法，简化专项转移支付形式与内容，强化转移支付的监督管理，提高转移支付政策的有效性。三是准确定位各机构在财政管理中的职责，合理划分财政管理中财政、国库、审计、人大等之间职责，形成决策、编制、执行、监督有机统一的管理体系。

(二)推动预算管理制度改革

一是尽快出台新预算法，对预算完整性、预算绩效等进行更明确规定，做好公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算、政府债务预算之间的衔接，形成完整预算体系，并构建预算绩效管理框架，开展系统的预算绩效评估及问责。二是稳步推动滚动预算，与国家中长期发展规划有效对接，推进项目库滚动管理，设计有效的节约机制，构建符合中国国情的中期预算框架。三是形成科学的政府会计制度，编制明晰完整的政府财务报告，全面反映政府的财务状况和运营绩效，向公众提供全面、完整、真实、细化的政府财务信息，以审计信息公开的明晰化提高政府经济活动透明度。

(三)与其他方面改革相配套

一是构建现代政府内部控制制度，确保决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调，理顺各国家机构的法定权限和职责分工，形成政府内部决策、执行、监督的制约制衡机制。二是改进公共政策决策机制，逐步形成法制健全、权力制衡、程序严密、民众广泛参与的公共选择机制，推动决策公开透明，确保政策的针对性、公利性，及时纠正、制止破坏生态环境、损害弱势群体利益的政策措施。三是以政府职能转变为抓手，强化政府在提供公共服务、维护公共利益、保障基本民生、促进社会公平正义等方面的职能，健全现代政府职责体系，明确各部门职能定位、机构设置、职责分工及运行机制，形成有效行政问责制。四是推动公共部门绩效管理改革，健全人员基本支出标准、会议及招待标准、资产配置标准等维持公共活动运行的基本标准体系，有效规范公共部门工作机制和业务流程，建立政府绩效目标及支出评价体系，提高政府公共管理能力。

［1］贾康.“十二五”中国的公共财政改革［J］.中国发展观察，2011(4).

［2］姚中秋.文明复兴视野中之变革新范式［J］.开放时代，2012(9).

［3］常修泽.包容性体制创新论［J］.上海大学学报，2012(5).