我国大气污染防治法若干问题探析

2014-08-15雷丽平

长春工业大学学报(社会科学版) 2014年6期

雷丽平

（西安工业大学人文学院，陕西西安710032）

2013年秋冬季，中国北方大面积雾霾持久盘踞，据媒体报道北京pm2.5数值在2013年1月曾高达1000以上。［1］北京、天津、河北、河南、陕西等省市监测pm 2.5数值远超我国规定的大气质量标准中规定的人体健康标准。严重的大气污染给人们的生活、生产带来严重困扰，相关城市呼吸道疾病高发。2013年亚洲开发银行和国内外环境领域专家组成的调查团队，公布其调查报告《迈向环境可持续的未来—中华人民共和国国家环境分析》，文中指出中国的空气污染所造成的经济损失，大致相当于国内生产总值的1.2%。［2］

严重的大气污染，说明我国的大气污染防治方面的法律制度没有起到应有作用，需要重新考量我国大气污染防治法律制度存在的不足，纠正制度偏差，防治日趋严重的大气污染。本文就大气污染防治法粗浅分析、探究如下：

一、我国现行大气污染防治法存在的制度缺陷

1987年我国颁布的《大气污染防治法》，第一条确立立法宗旨有三个方面：保护和改善生活环境和生态环境、保障人体健康、促进社会主义现代化建设的发展。应当说，我国的大气污染防治法，从1987年到2014年，对大气污染防治的立法宗旨始终将大气污染防治的目标确立在人体健康、生活环境和生态环境以及经济发展上。为实现保护和改善空气环境质量，实现大气污染防治的三个立法目标，并以此目标为核心规定了大气污染防治的具体法律制度。纵观我国大气污染防治法，笔者以为，该法的制度设置并未能始终贯彻大气污染防治法的立法宗旨，在具体的法律制度设置中，立法宗旨未能得以很好体现，以至于大气污染防治法颁布20多年间几经修订，相继出台配套法律法。立法成绩累累，却未能在现实中有效遏制大气污染。

1.我国大气环境质量在整体上责任主体空白，地方各级政府有职责监督管理企业，对大气环境整体质量不承担责任。我国在大气污染防治法中将大气污染防治的责任主体规定为政府、企事业单位和公民，但在实际的责任承担上大气污染法律责任只有企事业单位，真正对一定区域内大气环境质量能够负起责任来的地方各级政府缺乏真实有效的法律责任形态，致使在大气污染防治问题上，呈现一种只见树木不见森林，大气环境整体质量的无主体来负责。

大气污染防治法规定地方各级政府负责防治大气污染的责任仅仅止于将大气污染防治纳入到经济与社会发展规划中，对地方各级政府是否实现了经济与社会发展规划中的大气污染防治缺乏责任追究。尽管地方各级政府依法行使职权对其行政辖区内的企事业单位的各种生产活动进行监督管理，也规定了污染物总量排放制度，但对本行政区域内的大气环境质量，从整体上来说没有负责主体。大气污染防治法的第六章专章规定违法大气污染防治法的法律责任，总计二十条的法律责任规定中缺乏对大气环境整体质量负责的主体。

2.环境保护法律制度缺乏对公民个人的环境权益确认，公民面对严重大气污染其自然权益受损却无相应救济途径。当前严重的大气污染会给人体健康造成损害是社会各界的共识，防治大气污染以保障人体健康也是我国大气污染防治法的立法宗旨之一。但环境保护法律体系以及大气污染防治法的具体法律制度设置，并没有承认公民个人的环境权益，更不提供公民环境权益受损的救济性制度。致使公民个人在遇到当前日趋严重的大气污染情况下，只能戴口罩、编段子调侃大气污染，却无相应的法律救济制度来实现公民的环境权益。

我国宪法第二十六条关于“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的规定，将环境保护的基本职责确定为国家的职责，具体应当由国务院来落实该保护环境的职责。有学者讨论应当在宪法中确立公民的环境权益，但目前我国宪法对此并无规定。《环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”的规定，明确个人负担有保护环境的义务，但环境权利主体不明。每一个具体的公民个人，纵然没有明确的法律规定，自然而然享有环境利益。因为其为人得以生存必要条件，丧失了安全的生态环境和生活环境，宪法和法律所规定的所有公民权利都将成为泡影。有学者指出，环境权应当成为人权的内容之一，应当立法确定公民的环境权。［3］《大气污染防治法》的上位法《宪法》、《环境保护法》均未涉及公民的环境权益，《大气污染法》也只规定个人的大气污染防治的义务，同样回避公民个人和国家一样，是良好大气环境的权利主体。

我国立法目前回避公民个人环境权益的做法，自然缺乏对于公民个人环境权益受损的救济。企事业单位在大气污染防治方面违反法律规定，依法应当承担行政责任、甚至刑事责任。针对具体的大气污染损坏行为，公民个人可以提起民事侵权之诉，但这一类的诉讼以有具体的损坏后果为必要条件，往往只是亡羊补牢，不足以真正挽救、补偿公民个人在大气环境污染方面的损害。现有环境法律制度体系中，更是将公民个人的排斥在环境公益诉讼之外。

3.大气污染防治法的法律责任过轻，不足以遏制企业的排污行为，防治大气污染的效果有限。《大气污染防治法》第六章用了二十条的篇幅专章规定违反大气污染防治的法律责任，其中十六条为违反大气污染防治具体制度所致的行政责任。其中多规定为环境行政主管部门责令企业停止其违法行为、限期改正，没收违法所得、责令限期治理等。有十四条规定了罚金，金额依据情况不同从二百元到最高五十万元不等。对企业的环境违法行为处罚过低，并未起到遏制企业排污的作用。有媒体表示，环境污染的行政罚款，金额过低不足以遏制环境污染的发展趋势，甚至在一定程度上成为企业排污的保护伞。［4］

从以上三个方面，大气污染防治法立法宗旨在于保护生活和生态环境、保障人体健康、促进经济与社会的可持续发展，但随后的法律制度设置中，并未能坚持和贯彻这一宗旨，使得大气污染防治法的效果大打折扣。

二、完善《大气污染防治法》的若干建议

1.立法应明确公民个人的环境权益。缺乏公权力对公民个人权益的救济，其权益往往沦为泡影。正如现实中大气污染极其严重的省市，很多人对严重的大气污染有抱怨、有愤恨却无法律救济手段，只能以选择戴口罩、用脚投票、编段子调侃大气污染来表达意见。如此种种，说明公民个人的环境权益受损而缺乏救济，立法者不应当无视这一严峻现实存在。立法对公民个人环境权益的救济，首先应当在宪法层面确认公民个人的环境权。过去我国宪法未涉及公民环境权，是公民在事实状态中享有良好的环境，且也不存在环境权受损的状态因此没有规定的必要。到如今良好的生态环境和生活环境被破坏，公民所本应当享有的环境权益受损，而法律依然无视这种自然权益受损而不施以援手，是背离现代法律制度的基本价值追求的。我国环境法学界有不少学者探讨公民环境权入宪的问题，提出环境权入宪才能实现公民个人的环境权益，实现我国的经济与社会的可持续发展。

2.大气污染防治法应当明确地方政府保障大气环境质量的法律责任。大气污染防治法赋予各级政府、环境行政主管部门和相关行政机构以对大气环境质量监督管理的职责，赋予一切单位和个人负有保护大气环境的义务。从具体的污染大气行为基本均有法律规定，而就大气环境质量的整体，缺乏责任主体。因此应当在今后的环境保护法和大气污染防治法的修订中，明确各级地方政府在大气环境、乃至生活环境和生态环境保障方面的基本责任。

3.强化大气污染违法的法律责任，促使企业降低排污真正转变生产模式，实现经济与社会的可持续发展。大气污染法律责任过轻，对于排污的企业来说其缴纳排污费和违法所致罚款与其经济收益比较，宁愿选择违法被罚款。应当在日后的大气污染防治法中提高企业违法成本，促使其生产方式的转变，真正实现经济与社会的可持续发展。