禁烟视域下国民政府的财政考察（1927—1937）

2014-08-15刘霆

长春工业大学学报(社会科学版) 2014年5期

刘霆

（金陵科技学院人文学院，江苏南京210001）

能否将自身意志转化为现实，体现着国家政权的运行能力。对近代中国而言，财政集权意味着统一和高效，是政权成败的关键。本文以烟为视域考察抗战前国民政府的财政问题。由于烟毒泛滥成为近代国家衰败与民族耻辱的象征，因而禁烟问题始终深陷于民族主义的漩涡之中，政权的合法性与禁烟程度亦常常呈现着正比关系。然而，历史的吊诡在于，坚决的禁烟举措常使政府在财政上捉襟见肘，故任何政权的禁烟都难掩其明显的财政企图。禁烟与财政似乎成为一个此消彼长的矛盾体。就国民政府而言，无论是执政党的意识形态，还是领袖孙中山的“拒毒遗训”，其都必须承担肃清烟毒，建设民族国家的任务。但平衡禁烟与财政的关系却非易事。一方面，国民政府继承着民族主义的政治遗产，高举禁烟旗帜，另一方面又与地方军阀激烈争夺着鸦片利益。在财政得以集权的同时亦不得不对地方的鸦片利益予以部分认可或保留。抗战前，国民政府与各地方军阀间鸦片利益的重新分配，对中央政府的财政集权而言，是至关重要的。

一

近代中国的任何政权，都难抵鸦片利源的诱惑，国民政府亦非例外。由于成立伊始的燃眉之急是军费问题，故所谓禁烟工作虽在财政部主持之下，却完全服从于军费的筹措。正如财政部次长郑洪年所言：“目下禁烟计划，仅为筹款之计，如谋禁烟，不但不能禁烟，实足纵毒，此种秕政实非人民所喜，更非为国府下应有之现象，本部屡思修改，因军费紧急，未遑计及”。［1］（P193）但国府的征税效果却并不理想，据中华国民拒毒会的估算，全国烟民至少在1000万人以上，仅每一烟民每年纳税20元以上，政府即可得税款2亿元，可承担全国军费的一半。但是，从1927年6月到1928年5月，政府烟税总额才440多万元。［2］（P151）可见，国民政府虽然承担了较高的舆论成本，但其以鸦片税收补贴财政的政策却并未取得预期效果。

与此相对的是，地方军阀的鸦片利润却相当可观。南京政府成立初期，对于西南、西北等边远地区的统治鞭长莫及，这些地区的军阀仍然借收鸦片税款购买军械，扩充军队。如四川省，每年仅“窝捐”即达四、五千万元。杨森的20军及刘湘的21军，每年各自的烟税收入均在千万元以上。［3］（P26－28）广西省的年烟税收入亦维持在1500万左右，超财政收入的50%。1929年3月，新桂系要员开会，财政厅长黄蓟表示，“民十六七年，全省收入二千六、七百万元，特税占大半，故能勉强维持”。［4］（P212）其它如广东、贵州、陕西、绥远、宁夏等省，烟税的绝对额虽只有数百万元，但占地方财政收入的比例却较高，在44%～60%之间。［5］（P301）

可见，国民政府成立伊始，中央政府及地方军阀均依赖鸦片税收。但中央政府征收鸦片税受到政策及舆论诸多制约，在全国鸦片收入的份额远远低于地方军阀。四川一省的鸦片税收竟是中央的几十倍。这些税收正是地方藉此对抗中央的财政基础。如冯玉祥在中原大战时即以“冯总司令临时大借款”的名义筹款，并指定甘肃以烟土筹款作为军费，由省府每月收购烟土40万两至50万两解交国民军潼关总部，转售于中原地区，以充军费。［6］1930年，孙连仲到河南与冯玉祥会晤，其见面礼中就有烟土5万两。［7］（P33）因此，对国民党中央政府而言，要解决政权的统一问题，自然要切断地方实力派的经济命脉，完成鸦片税收的中央集权化。

二

1928年，张学良宣布易帜，国民政府形式上统一全国，开始着手经济建设工作，并召开全国禁烟会议，讨论彻底禁绝鸦片的方法。蒋介石在会上表示，“现在我们北伐成功，中国统一，所有一切建设的事业已积极进行，这弱国病民的鸦片，我们自然也应该用革命的手段，来把它一律革除”。［7］（P28）而所谓的革除，实际上就是将地方军阀掌握的鸦片利益转移到中央手中。1929年5月，蒋介石通过战争从桂系手中得到武汉。武汉九省通衢，西部鸦片要运销全国，必须经此处转运。因此财政部长宋子文亲自到汉口视察，认为汉口特业（烟土业）与银行、钱庄存在着巨大的债务关系，为维持市面商业金融的稳定，决定由财政部在汉口暂时设立“清理两湖特税处”，作为清理积存鸦片的临时机构。武汉的占领，意味着蒋介石对桂系军阀的军事胜利，而“特税处”的成立，则表明由桂系控制的鸦片特税，完全转移到中央政府的手中。据禁烟委员会调查股主任骆子介的报告：“汉口鸦片营业绝对公开，有济康隆、益康和、裕丰详等烟土公司二十五家之多。这些烟土公司的经理承认烟土经营在两湖不受法律约束。这些公司在清理两湖特税处照章纳税，变私贩为公运，由特税处发给各土行护照，派兵护送”。［8］（P176）如此则烟税大增，仅1931年上缴财政部的款项即达1400万元，1932年增加至1600万元。［9］故尽管舆论一再谴责，但大利所在，国民政府自然不肯轻易放弃。更为重要的是国民政府通过特税处将鸦片税逐步集中于中央手中，从而削弱了地方政府的经济实力。

由于特税处归财政部管理，蒋介石用款并不能随心所欲。1933年秋，蒋介石将之撤销，并在军委会下设立禁烟督察处，总理全国烟土的统制运销。与此同时，禁烟委员会亦将腹地十省的禁烟事宜一并移交给军委会处理。这一方面使得禁烟政策的推行有了强大的军事保障，另一方面亦使得特税收入转化为军费没有了任何的中间环节。禁烟督察处作为总理各产烟区统制运销的机构，主办各省份所产烟土的运销。凡有烟土者，一律限期登记存入公栈，公运时请粘贴印花，按一定路线押运。为了将尽可能多的烟土运销纳入税收轨道，禁烟督察处加大了缉私力度，于各交通要道设置缉私部队。此举效果明显，仅1933年汉口所征即达2600余万元。而庞大的烟税收入，自然需要专门的金融机构进行专项管理。禁烟督察处成立不久，便拨出禁烟税款建立鄂豫皖赣四省农民银行，所有禁烟税款均须向农民银行缴纳。此后禁烟督察处所到之处，农民银行亦随之设立。作为专管特税的金融机构，它对烟商开展抵押、贷款、折现等多种业务，甚至直接经营鸦片买卖。随着禁烟区域的扩大，该行一年的特税收入达到二三千万元。1933年7月19日，杨永泰致电郭外峰：“奉谕农行及公栈每月终须将营业状况及重要工作造成报告，寄呈总座核阅”。［10］（P244）可见，由于农民银行的重要性，蒋介石事无巨细，均亲自过问。可以说，禁烟督察处及农民银行的设立，进一步强化了蒋介石的中央政府对鸦片利益的控制。

三

虽然国民政府通过机构设置增强了对鸦片运销的控制。但博弈的过程却并不顺利，地方实力派并不会轻易放弃原本属于自己的利益，故对中央的措施暗中多有抵制。对此，国民政府在强调控制权的同时，亦尽量对地方的利益予以照顾。如在两湖地区，特税处的权威不时遭到挑战，甚至县级政府及党部亦公开质疑其道德合法性。［11］（P126）省主席何键更是多次致函行政院院长谭延闿、国民政府禁烟委员会、国民党中央执行委员会等，历数两湖特税处之弊端，要求将之撤销。［12］湖北方面，省主席何成睿亦呈请行政院撤销两湖特税处，并揭发宜昌分处违法侵权之事不胜枚举。两湖方面的激烈反对，究其实质乃因地方的鸦片利益受到侵犯。之后两省自设征收机构的行动更证明此点。湖北省政府增设了特税附加征收局。用禁烟委员会主席张之江的话说，“湖北省之所以敢于悍然设局，标明寓禁于征者，不过以两湖特税为借口地步而”。［13］湖南省则在何键任总指挥的第四路军总指挥部内设立监护处，与中央竞相收取湖南特税。南京方面对两湖当局的举动一定程度上予以妥协，特别对于何键的利益予以保证。如黔土入湘，每年的特税收入有数百万元，但这笔费用并不归于特税处，实际上由监护处控制，用作第四路军的军费。此后，特税处还与监护处合组土膏转运所合作，垄断土膏的销售。禁烟督察处取代特税处后，在湖南设立分处，仍然每年在特税项下分拨360万元作为第四路军的军费。［14］（P58）但对湖南自行征税，督察处却时时刁难，经常将湖南境内已经纳过税的烟土，在从长沙运往临岳途中没收。何键亲自给汉口禁烟督察处处长黄天民写信，事情才得以通融。［15］

西南方面的情形则较为复杂。这些省份的鸦片产量大，故时刻警惕中央侵犯此部分利益。如云南省，龙云设立鸦片统运处，实行垄断专卖，控制专卖之利。为此，中央屡次派员与龙云交涉，要求将统运处改为公栈，统收的烟土交禁烟督察处处理，但龙云始终没有将烟土解交。又如四川方面，在1938年中央军进入四川之前，禁烟事宜基本上是川省自办，禁烟督察处亦未能在川省设立。川省财政收入内公开列有禁烟一项，中央对此并不干预。甚至蒋介石为多征税款，与刘湘还多有合作，即汉口税收机关每担烟土返还税款40元给四川，四川方面则协助缉私，以保证川土由长江水路运往汉口。［16］（P216）但中央对西南并非无能为力。西南军阀的鸦片利益，最终要通过省际贸易才能实现。其路线主要就是通过长江将鸦片运到汉口，再由汉口运往全国各地。［17］（P86）对于西南鸦片的外销，国民政府以重税增加烟土成本的方式来加以控制。这样既可以获取巨大的经济利益，又可以缩小西南鸦片的外销市场，削弱西南军阀的经济基础。故西南鸦片在汉口所缴税费远远高于其出省时的额度。如云南每担鸦片经四川、武汉到上海，所征收的各种税收高达1025元；经贵州、武汉到上海，税收高达1495元；经广西到广州，所征收的烟税数量也在1480元。［18］而川土沿长江水路出省，刘湘的21军每担征收437.2元，而运至湖北宜昌，两湖特税处宜昌分处则要征收每担671元。若直接由川东运至汉口，每担鸦片在川东纳税仍为437.2元，两湖特税处则要征收825元。1935年，蒋介石组建四川省政府，建立委员长重庆行营，要求将禁烟作为川省的首要工作。刘湘采取措施，大量减少罂粟的种植。而如此配合的目的则正如其布告中云：“近年以来，烟土产量过剩，不惟不有影响于烟价，抑且扩大四川全省不景气之恐慌，故惟有减低烟苗之产量，方足以救济四川经济之危机”。对于刘湘的算盘，中央方面亦洞若观火。故从1935年7月开始，对于四川等减种地区的烟土以每年递增100%的方式实行累进计税。1936年时，涪陵出川到汉口的每担烟土的税收及运费共1480元，其中汉口征收的税收即达到1080元，占72.2%。这使得川土的成本大增，销售量大减，致使货积如山，大量烟商倒闭。但中央方面却获利甚巨，由于烟土大量积压，商家只得放价售卖，从1936年4月至1937年3月，仅涪陵土栈共进滇黔川烟土约合433吨。［19］（P99）可见，中央虽然未能在四川设立禁烟督察处，但却得以对通过财税政策，迫使四川以极低价格放出的鸦片征收了高额的运销税，从而在鸦片利益的分配中居于主导地位。

广西方面，最是蒋介石的心头之患。数次党争，桂系均能问鼎中央。故南京对桂系的财政最为警惕，《复兴月刊》等中央喉舌常讥讽桂系藉鸦片牟利的财政状况。［20］（P177）虽然博弈的过程不得而知，但1937年1月，中央与桂系达成协议：在梧州成立禁烟督察处，接管广西禁烟业务。除占比重极少的落地内销罚金款归广西省库收入外，其余各项收入全部上缴国库。［21］（P926）可见中央方面还是取得了优势。

四

国民政府控制鸦片税款后，以“统征分拨”的办法作为对烟土产区及运销区利益的补偿。如云贵川及陕甘等地，都按各地的烟土税率和附加税，有不同等级的分配和截留。所有这些，都秘密进行，各省之间并不知情。此举成为蒋介石对各路军阀施加羁縻及控制的一种手段。［22］（P160）虽然部分边远省份，补助照拿，烟税照收，如宁夏省，中央以每月10万元的补助换取其取消“烟亩罚款”，马鸿逵却在接受补助后，将“烟亩罚款”改为土地税的附加税，照例征收。但此政策的更大意义在政治方面，即由中央政府掌握了征税的权力。控制鸦片利益的分配对确定中央和地方之间的力量和权威关系来说是一个非常重要的问题，此举反映了抗战前国民政府在国家政权方面的基本特点。

［1］于恩德.中国禁烟法令变迁史［M］.北京：中华书局，1934.

［2］王金香.中国禁毒史［M］.上海：上海人民出版社，2005.

［3］禁烟委员会.禁烟公报［Z］.南京：禁烟委员会印，1929，（2）.

［4］郑家度.广西金融史稿（上）［M］.南宁：广西民族出版社，1984.

［5］蒋秋明，朱庆葆.中国禁毒历程［M］.天津：天津教育出版社，1996.

［6］二石.最近中国农村经济诸实相之暴露［J］.中国经济，1933，（1）.

［7］政协甘肃委员会.甘肃文史资料选辑（第10辑）［Z］.兰州：甘肃人民出版社，1980.

［8］行政院禁烟委员会.全国禁烟会议汇编（二）［Z］.南京：禁烟委员会印，1928.

［9］禁烟委员会.禁烟公报民国十九年汇编［Z］.南京：禁烟委员会印，1931.

［10］砚持.最近国内之烟祸［J］.救国周报，1932，（3）.

［11］中国人民银行金融研究所.中国农民银行［M］.北京：中国财政经济出版社，1980.

［12］禁烟委员会.禁烟公报民国二十年汇编［Z］.南京：禁烟委员会印，1931.