规模性农地流转社会风险及其防范机制建设探讨①——以F镇为例

计亚萍 张 宁

（长春工业大学 人文学院，吉林 长春130012）

十七届三中全会后，国内农地流转研究成果颇为丰富；十八大后，随着农地流转推进政策的进一步巩固与扩大，关于农地流转的论争似乎逐渐减弱，但这种减弱很大程度上是强大的政策力量压制异见的结果。规模性农地流转的长期效应与远期影响，需要基于更深入的理论关注与经验研究基础上的反思。与此同时也存在三个缺陷：一是针对不同地域土地资源和人口结构的个性研究不足；二是对目前占农地比例较高、足以影响农村社会结构的机动地流转研究不足；三是对农地流转中的流转方向、流转机制及潜在风险研究不足。笔者及所在课题组2012年2月起，对吉林省F镇规模性农地流转状况及其社会风险进行了持续的关注。课题组曾3次深入F镇，采取问卷调查、入户访谈等方式调研。F镇位于松辽平原腹地，是东北粮食主产区中一个非常有典型意义的产粮大镇。全镇12个行政村，历年来少有大的自然灾害，人口32800，耕地9230.1公顷。其中在册耕地8585.9公顷，机动地644.2公顷。人均耕地2.81公顷，近全国人均耕地面积1.4亩的2倍。加上农户宅基地周围大小不等的自留地、育林地，F镇人均土地资源充裕，农地一直是农民最主要的经济来源。F由于历史、现实、政策、农业生产效益等多种复杂因素，F镇规模性农地流转早在2001年就已开始。由于2000年前后种植业收益不佳，流转的效益与问题均未显现；近几年，由于农地经营收益日渐丰厚，流转规模不断扩大，但其潜在的问题也日渐暴露出来，迫切需要系统的理论反思与政策评估。

一、F镇规模性农地流转现状、特点与趋势

为表述方便，本文分别用从“一”到“十二”这十二个序数词代表F镇12个行政村。

（一）F镇规模性农地流转现状

据2009年对F镇农地流转基本情况的调查显示，全镇12个行政村流转地总面积为1796.6公顷，占总承包地面积的20.9%。机动地流转总宗数为14宗，基本流向村组、乡镇干部、农户以及信用社人员、当地教师等当地非农资本，其中主要以村组干部为主。全镇机动地流转期限除七号村是逐年之外，其余为10～15年不等。虽然F镇机动地农地流转宗数不多，但面积较大，平均每宗21.7公顷，总量达303.4公顷，相对于2.8公顷的人均耕地及目前每公顷农地平均万元收入计算，与未流转农地且无充分的劳务及其他经营收入者相比，规模性农地经营的效益足以引起农户间经济、社会地位的巨大变化。

（二）F镇规模性农地流转特点

1.规模性流转农地主要来源于村集体预留机动地。F镇12个行政村，规模性农地流转共有14宗303.4公顷，每个村均有规模性农地流转，面积最小的15公顷，面积最大的45公顷，均来源于村集体预留的机动地。

2.流转方向呈现上行性。全镇14宗规模性流转农地，基本流向村组、乡镇干部和当地非农资本。①本文中的非农资本指拥有一定资本运作能力的非农村户籍人口。其中村干部流入9宗，面积224公顷；镇干部流入2宗，面积52公顷；当地非农资本流入2宗，面积22公顷。村组干部、乡镇干部和当地非农资本共流入农地298公顷，平均流入22.9公顷。仅1宗规模性农地流入农户，且面积仅为5.4公顷，不足前者的1/4。

3.流转期限长，经济社会影响大。14宗规模性流转农地中，12宗流转于2001年～2004年间，另两宗发生在2007和2008年，且为1997年镇干部承包到期后的再次流转。14宗农地流转期限都超过10年，最长者达到15年。

（三）F镇规模性农地流转趋势

调查显示，在目前流转合同尚未到期的情况下，F镇3、4、5、6、8号村的机动地后续流转关系已经明确，且已签订合同，即将流转的时间为2014年、2015年，期限为3～5年，流转方向仍是村镇干部和非农资本，流转价格均以2500元/公顷/年流入，农地来源地均为机动地，共有总面积为77公顷的土地在目前流转未到期的情况下，已提前进入下一次流转程序。加上1号村2008年流转的为期13年的40公顷、11号村2007年流转的为期15年的35公顷，目前F镇已有5个村12宗共132公顷农地进入规模性流转。而且流入主体仍以村、镇干部和非农资本为主。这说明，目前规模性农地流转结构、特征仍将延续相当长一段时间。

二、规模性农地流转来源、机制与风险反思

（一）规模性农地流转来源——机动地预留与发包问题

F镇规模性流转农地来源于村集体机动地。这就引出两个问题：一是为什么规模性流转的农地都是机动地？二是村里到底有多少机动地？对第一个问题，调查显示，目前情况下，在当地，土地仍是农户主要经济来源，加上农户手中耕地并不很多，所以，没有来源于农户的规模性耕地参与流转。对第二个问题，调查则显示出一系列值得思考的问题。

1.村集体超标准预留机动地是普遍现象。机动地是国家允许的主要用于解决人地矛盾过于突出农户的实际困难而预留的部分土地。中央和各地方政府对机动地预留和使用均严格控制。2005年3月1日起实施的《吉林省农村土地承包经营管理条例》规定，“机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%”。“不足5%的不得再增加；尚未预留的不得再留”，其目的是增促公平，最大限度让利于民。但调查显示，F镇各村超标准预留机动地现象比较普遍，有的村严重超标。

据调查，F镇实际在册面积为8585.9公顷，按占在册面积的5%计算，其合理预留机动地面积应为429.6公顷。但是全镇十二个行政村中除十一号村，其余十一个村都不同程度地存在黑地，②黑地，指实际存在，但不在册的编外土地。黑地面积＝实际耕地面积—在册耕地面积。全镇黑地总面积达227.4公顷，致使实际机动地的面积都存在超标现象，最严重的四号村竟超过标准40余公顷。十一号村虽无超标机动地，但机动地53.8公顷，面积仍很大。违规超标准预留机动地是该镇普遍性问题。

机动地超标准预留主要有两个原因：一是在乡镇政府默许下，村委会以土地换财源，作为村集体的小金库和日常活动经费。二是1997年2次农地发包时，乡镇干部看到农地经营有利可图，遂大面积承包村集体土地，同时为免交农业税，由村委会出面，将其承包的地块从耕地档案中清除，从而成为“黑地”。四号村和九号村机动地最多，就是这个原因。

2.权力排斥市场，成为规模性农地流转主要机制。国家允许村集体预留部分机动地，但要求机动地严格用于解决人地矛盾的必要调整，《吉林省农村土地承包经营管理条例》规定：“机动地的发包方式应当采取招标或者公开协商。发包方案应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意后确定”。对超限额多留的农村机动地，“要按照公平合理的原则，由农村集体经济组织制定发包方案，经村民会议或村民代表会议三分之二以上成员讨论同意后，及时分包到户或者承包给新增人口。发包程序要民主、公开，承包手续要完备，决不能搞暗箱操作和口头协议”。

调查显示，F镇各村机动地发包均由村委会内部决定，包给村组干部、镇干部和与村镇干部关系密切的当地非农资本。机动地发包过程中，没有任何一个村经过村民会议或村民代表会议三分之二以上成员讨论同意，农户基本上不知情。

3.机动地发包期限过长，远期风险难以预防。《吉林省农村土地承包经营管理条例》规定：“机动地的发包期限一般为1年，最长不得超过3年”。但目前F镇机动地承包期最少3年，最多达15年。如此漫长的承包期，不利于发挥机动地调节人地矛盾的功能。

（二）规模性农地“上行型”流转加剧农村社会的马太效应

F镇机动地流转方向单一而明确，即均流转到了村组、乡镇干部和非农资本手中。其中有几点需要认真思考：

1.机动地流转过程中权力资本暗箱操作问题。权力资本在农地流转中的暗箱操作主要体现在两个方面：一是机会不公平，程序不透明。流转机制不是市场，而是权力，因此形成干部内部轮流瓜分集体土地的利益分配格局，导致98.3%机动地流向村组、乡镇干部和非农资本手中。二是价格不合理。F镇三、四、五、六、八号5个村规模性机动地流转关系均发生于2009年。当时，农地价值已显著增加，市场流转价格已普遍上涨到3800～4000元之间/公顷，而他们仅以2500元/公顷价格流入农地。这不能说没有权力的因素。

2.流转机动地经营性质认定问题。由于自耕种需要大量人力、物力、时间和精力，加之农业生产风险因素，村组、乡镇干部和非农资本虽然转入大量土地，但却极少自己耕种，而是直接将流转来的土地转包出去，以收取租金赢利。相对于自耕种，虽然收入可能稍低——实际未必，如遇自然灾害，种植户可能利润较少，甚至无利可赚——但因为将风险转嫁到承包户身上，自己的收入却得保障。对于这些村组、乡镇干部和非农资本而言，其流转地的经营，本质上是一种商业行为。

3.潜在的农地兼并风险问题。从F镇机动地流转情况及发展趋势看，当地村组、乡镇干部和非农资本，很可能在经历机动地转入大户后进而成为普通农户承包地转入大户，因为只有他们拥有大规模流入农地的机会和能力，而村民只能参与零星的细碎农地的流转。因此他们不仅是，而且必将成为今后相当长时间内农地经营大户；如不加限制，今天的“种田大户”，可能就是明天的土地资本家。因此，看似繁华的农地流转中蕴藏着土地兼并的风险。

（三）规模性农地流转的加剧易导致社会分化，激发阶层矛盾

机动地集中到少数精英手中，进一步巩固了权力、资本、资源的结合与垄断，必然加剧农村社会的进一步分化。

1.农地的单向集中会导致农村新的贫富分化。如前所述，目前F镇流转入规模性农地者，基本都采取转包的方式赚取地租。据对2013年F镇规模性农地转包收益调查，目前，全镇机动地转包租金均为8500元/公顷，流转成本在每1000～1500元之间/公顷，租金收益（转包金―流转成本）每公顷最低收益7000元，最高收益7500元，转包机动地每公顷最低收益8745元，最高收益9245元，平均收益9045元。其中面积最少的和最多的是两位镇干部，分别为7公顷和45公顷。按平均收益9045元/公顷计算，2013年他们的流转经营收益分别为63，315元和407，025元。若按平均流转面积22.9公顷计算，每宗流转平均收益207，130元。

而2013年F镇人均收入（含农业种植业、养殖业、外出务工等所有收入）为8193元，其中十一号村为最高的8978元，十号村为最低的7512元。按人均收入计算，F镇三口之家户年收入24，579元，这其中还包括官方统计数字的水分，农民养殖业、外出务工等收入。而规模性承包机动地的村组、乡镇干部和非农资本，即便不算其他收入，仅平均土地转包收入就是普通农户户均收入的8.42倍，最高的可达16.56倍。贫富差距之大足以引起人们警惕。

2.权力、资源与财富的层化，①本文中的层化主要指因权力、资源与财富分配不公导致的不同社会阶层间的分化。导致农村社会关系异变F镇规模性农地显失公平的流转机制，始终为村民所诟病。特别是近年来，随着国家农业补贴政策的逐步提高，土地价值越来越为农民关注，农户对土地流转机制的反思，对今后土地流转的方向的关注，都日益强烈。特别是，作为农村最重要的资源，土地越来越为权力阶层掌控，土地资源配置的马太效应越加显现，农地利益愈加流向精英群体，这无疑会加剧农村社会的阶层分化，助长普通阶层的无助感和不满情绪，致使农村社会精英阶层和普通阶层之间的社会关系发生潜移默化的异变。调查显示，目前普通农户对村组、乡镇干部和非农资本以明显低于市场价格的低价转入大量土地，普遍怀有不同程度的意见，并不时通过不同渠道宣泄。这在一定程度上已经影响了农村社会干群关系、阶层关系，为农村社会的安全稳定埋下隐患。

三、思考与建议

（一）关于解决村集体机动地超标准预留和违规发包问题的建议

村委会违规预留“黑地”，是村集体机动地超标的主要原因，也是机动地违规发包和发包期限过长问题的根源。因此，整顿土地流转秩序，应从重新核定机动地入手。

1.政府应重新测量村集体实际耕地面积，核定机动地额度。重新测量耕地实际面积，核实机动地面积，挤干机动地水分，是解决机动地违规流转问题的关键。对目前的超额机动地，应及时登记注册。同时坚持两项处理原则：一是用于偿还村集体债务的机动地，②一部分机动地是为偿还农业税时代村集体为缴纳农业税而产生的债务流转的，这在下文有详细阐述。承认现存承包关系，但在目前承包期结束后，按照公平合理的原则，由农村集体经济组织制定发包方案，遵循土地流转规程，将超标准机动地分包到户或者承包给新增人口。二是对于乡镇干部以权谋私暗箱操作划走的土地，应依法解除承包关系，并追究相关人员责任。

2.强化村民大会制度，规范机动地发包程序。关于土地流转，国家和地方政府均有明确而严格的规定，基层组织之所以敢违规操作，根源在于目前乡村能人治理结构。农村社会精英群体超群的意识、能力使他们成为农村社会管理的重要力量，但也使他们成为权力的垄断者，这就更需要发挥村民大会制度的社会治理功能。因此，要化解农地流转中的社会风险，从根本上说，要强化并将村民大会制度落到实处。凡是涉及机动地等公共资源的决策必须经过村民大会讨论决定，从根本上杜绝乡村干部以权谋私，暗箱操作。

（二）关于规范规模性机动地流转方向的建议

规模性农地集中到村组、乡镇干部和非农资本手中这一现象，既要考虑历史原因，又要结合现实因素，妥善处理。

1.政府和村民应承认正当流转的合理性，保护流转大户的合法权益。③Y市另一乡镇曾因此类问题发生过村民间、村民与政府间的群体性冲突。村组、乡镇干部和非农资本成为流转大户，是2004年以前农业税收缴政策的必然产物，虽有悖规范，但一定程度上也有其合理性。2004年前，国家向农户收缴农业税，具体收缴工作由村委会落实。对按时完成的村及村干部，乡镇政府有一定额度奖励；对未能按时完成收缴工作的，乡镇政府则会给予批评和催缴。而农民在秋收后，粮食可能待价而沽，还未出售，无钱交税。这就需要村组干部先行筹资垫付。同时，乡镇政府在向上级政府上报农业产量时，为突出政绩常常有一定的虚报多报，因此据此核算的税额往往比农民实际应缴税额高。这样围绕农业税收缴工作，就形成一对矛盾：村民既不能按时，也无力，更不愿按政府核定的数额缴纳，而村干部又不能不按时足额完成任务。为此，村委会一般都通过民间借贷的途径先行缴纳农业税，然后再逐渐向农户收缴。这样，村集体就要承担两笔额外支出：一是民间借贷的高额利息，二是政府多向农户摊派的那部分税收。多年如此循环累积，让村集体背上沉重的债务。怎么化解这部分债务呢？村集体没有其他经济来源，最后只能以机动地还债。这样机动地就流向两种人手中：一是当初负责借贷的村组干部，二是债主——乡镇干部或非农资本。而在2001～2003年间，农民种植业收入微薄，土地的经济价值尚未显现，所以，当时流转价格都相对较低。

当初正是这些承包主体的出资行为帮助村里完成农业税收缴任务，为国家做出贡献。当村集体无力现金偿还时，以土地偿还是化解集体债务、保护出资人利益的唯一有效途径；而且当年他们流入土地也存在一定的风险，如今的收益也是正常的风险回报。故对目前的合理承包关系应予确认，保护流转大户的合法权益。

2.对村镇干部和非农资本的“农地商业经营行为”，应予课税。承认流转大户流转的合理性，保护其合法权益，并非对其放任不管，而是要依法管理。村镇干部和非农资本，多将流转来的农地以转租方式再流转出去赚取地租，是一种典型的商业行为，国家应依法对其征营业税。特别是他们中相当一部分人，年收益超过12万，已跻身高收入群体，至少应依法对其征收个人所得税。这是调节收入分配差距的法律要求，也是维护社会公平的道义需要。

3.限制农地流转规模，防止农地兼并风险。农业现代化过程中，土地兼并一向是个敏感问题。许多国家有过惨痛的教训。日韩和我国台湾历史上在长达数十年甚至上百年的时间，都限制大资本下乡，即便目前，对大资本下乡也有诸多准入条件。俄罗斯于2002年7月24日通过《俄罗斯联邦农地流转法》，2003年7月7日又对此法做出重大修改。其中第二项原则就是“防止农地过度集中”。最为典型的是菲律宾，19世纪末，菲律宾师从美国，在农业和农村现代化道路的选择上，精英阶层坚持认为，农业和农村的现代化必须依靠资本的力量改造小农和农村。在政府和知识精英的主导和支持下，西方农业跨国公司和本国资本家控制菲律宾农业和农村的金融保险、土地交易、农产品加工、流通、仓储、生产资料生产和销售、技术服务和基础设施等几乎所有领域。农民只能从事种植业和养殖业，大量自耕农和佃农在大公司的挤压下破产，被迫失去土地做资本家的农业工人。然而随着技术的进步，农业资本家和地主所需要的农业工人越来越少，大量的失地和失业农民涌进了城市。而城市的就业岗位增长有限，进城的很多“农民工”找不到工作，失业问题转化成社会问题和政治问题。20世纪60年代中期开始，菲律宾认识到资本对农村社会的巨大威胁，又开始师从日本、韩国和我国台湾，收购土地资本家的土地，分配给无地的农民和流民，这项改革至今还没有结束。

我国目前处于稳步推进城市化进程中，如一味片面地鼓励土地流转而不对流转规模加以限制，如今这些流转大户，甚至外来资本势必成为垄断土地资源的土地资本家。众多的农民很可能会沦落为“贫农”，甚至流民。因此，各级地方政府应认真贯彻十七届三中全会《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中“适度规模经营”的精神，防止土地过度集中，防止资本兼并。

（三）关于解决农地流转导致的社会关系异变问题的建议

人与社会的关系是思考社会现象和社会问题的根本前提和基本出发点。人与社会的关系，在不同的历史时期，呈现不同的特质。在传统的非现代社会，由于生产力水平低，为了生存与发展，人们更多地关注人与物的关系，而忽视人与人的关系及人与社会的关系。现代社会，随着生产力水平提高，物质生活极大丰富，人们的目光开始自觉地逐渐由物及对物的支配转向人，开始寻求人与社会的和谐统一。因此，人与社会的和谐关系，成为社会治理与建设的逻辑起点。农地流转作为社会建设的重要政策，在追求经济效益的同时，必须发挥其调整与优化社会关系的功能。

1.调整农地流转政策，树立可持续发展的政策目标。我国从改革开放至今的农地流转政策，其首要目标一直是经济效益。①注：我国土地流转政策从1984年发轫到十七届三中全会战略推进，其目标主要有二：一是通过土地流转稳定农民的土地承包经营权，二是实现农村土地的规模经营，二者均以经济规模和效益为目标。而F镇规模性农地流转调查显示，农地流转政策在实践中已导致农村社会权力、地位、财富分化的进一步加剧，并有可能产生土地资本家阶层和新的贫农阶层。如不及时对这一现象做出回应，阶层矛盾、对立和冲突有进一步激化的可能。

因此，在科学发展观指导下，在关注民生的历史选择中，农地流转政策，不应再以单纯提高生产效率作为首要目标，而应以有利于增促社会公平、正义，有利于促进社会和谐的可持续发展作为首要目标。只有政策目标调整，才会带来政策内容的根本变革。

2.实行“区域有别”的农地流转政策。我国地域辽阔，不同省区，人口总量、农地资源、工业化程度、农民收入结构及路径等均有不同程度、甚至较大差异，因此，农地流转政策不宜完全一致。南方地区，山多水多，人口稠密，土地细碎化，人均农地资源匮乏，特别是商品经济比较发达，工业化程度较高，农民收入渠道丰富；因此，农地经济价值相对较低，农民对土地的依赖程度较低，农地规模流转对农民阶层分化影响较小。而北方省份，特别是东北三省，地广人稀，土地肥沃，人均农地资源相对较多，而商品经济不够发达，工业化程度较低，农民收入渠道单一；因此，农地经济价值相对较高，农民对土地的依赖程度较高，农地规模流转对农民阶层分化影响较大。

因此，在坚持农地流转基本政策前提下，国家应在南北方实行有所区别的农地流转政策，应鼓励地方政府，结合本地区农地资源、农业人口总量、工业化程度、农民收入结构及路径等因素，制定有利于本地区社会关系的农地流转政策、机制和原则，让农地流转服从于社会建设的大局。

3.农地流转中要保护贫弱农户地权。当前土地制度安排，因过于追求经济效益，一定程度上，忽视了农村贫弱阶层的长期利益。调查显示，农村的强势阶层，生产和生活基本上都立足农村，因为经济收益颇丰，其生活品质也很高，一般不会低于城市一般家庭，甚至高于城市家庭。而将土地流转出去自己外出打工的农民一般都是农村社会贫弱阶层，不论在城市，还是在农村，其智力水平、理性能力，都使他们被边缘化，这也决定了他们是最需要政府和社会保护的群体。如果允许其土地无限制自由流转，他们或将成为贫农阶层。因此，国家应在流转方式、流转期限上出台保护贫弱农户地权的政策，限制转让，让农地继续承担一定的社会保障功能。

［1］李昌平.中国要避免做菲律宾第二［N］.科学时报，2008－02－25.

［2］陈柏峰.土地流转对农民阶层分化的影响——基于湖北省京山县调研的分析［J］.中国农村观察，2009，（4）.

［3］冯振东，霍丽，邵传林.中国农村土地流转问题研究述评［J］.西北大学学报（哲学社会科学版），2010，（2）.

［4］潘维.农地应“流转集中”到谁手里？［J］.红旗文稿，2009，（5）.

［5］史天健.土地流转应该也必须讲政治［J］.华中科技大学学报，2009，（1）.

［6］党国英.新一轮“土改”：难题和方向［J］.理论参考，2009，（1）.