美国修宪制度分析与借鉴

张 玲

（山西大学 法学院，山西 太原030006）

宪法作为一国之根本大法，必须同社会历史发展、人民对于权利的变化需求相适应。宪法应有被修改的可能性和可行性，然而，宪法不同于其他部门法，修宪好比在修理一座大厦的地基。因此，在修改宪法的同时如何维护宪政秩序、如何实现宪法基础价值的保护、良好的修宪制度如何运作都需要认真考虑。

一、宪法修改的一般问题

（一）修宪制度的存在性

比较各国，拥有现代成文宪法的国家普遍存在着修宪的问题，其深层的原因是宪法要服务于政治经济社会的发展和变化。

龚祥瑞先生在其书中描述：“从政治学角度来看，社会不断发展规定社会组织的任何法律，也不能不随之变更。如果认为宪法是一成不变的根本法，那么，随着社会的不断发展变化，宪法必将变成一纸空文，甚至会因此而酿成剧烈的政变。政变一经发生，宪法的权威自其明显。”［1］（P107）然而在宪法发展的早期，存在着对于宪法能否修改的异议。西方一些法学家认为，宪法是成立国家的契约，缔约者是全体人民，修改宪法就要取得全体人民的同意，否则宪法不能被变更。另有学者认为，人民是主权的主体，宪法不能在文本中规定修宪机关以临驾于人民主权和制宪机关之上。［1］（P106）这种说法显然不符合现代社会发展对于宪法的要求，但是不可否认它道出了宪法的神圣性和根本的地位，也表明了法学先贤们对于修改宪法的担忧，修宪机关可能会利用修宪的方法超越于制宪机关（人民主权）之上，从而造成宪法的动荡，人民主权的丧失。

但是在经济社会日新月异的今天，宪法是作为国家的根本大法而出现的法律，因而它有被修改的可能和需求。从另外一个角度来看，修宪其实是制宪的一部分，它是制宪的一种活动着的表现形式。修宪制度使宪法保持其生命力，有其存在的必要性。

（二）宪法修改的一般程序

修改宪法的基础和核心在于修宪程序，问题就落脚于宪法的修改在宪法条文中应做如何的规定。比较各国，有如下的修宪方式：

“由立法机关修改，但其程序与立法不同，如美国宪法修正案须经国会特别多数同意；由立法机关提出修正案，然后解散议会，举行大选，再由新选出的议会批准通过，例如英国，这其中含有公民投票表决修正案的意思；成立特别修宪机关，专门从事修宪工作；对于宪法修正案由全体公民投票表决；在联邦制的国家，宪法修正案要得到全部或绝大多数州的批准。”［1］（P108）修宪牵涉到国家根本的发展方向和政策态度，其程序规定相比于其他部门法更为严格和审慎，从权力机关意志到公民意见都必须核准，因此修宪程序必须要得到严格的遵守，否则宪法文本中的修宪程序规定就失去了其意义。

（三）宪法修改的一般原则

笔者认为修宪的最重要原则在于宪法的基本原则不能改变，只能对具体制度进行修改，修宪的内容不能与现有的宪法价值取向相冲突。例如美国在其二百余年的宪政发展历史中对于宪法的修改只增加宪法修正案而对于其宪法文本本身未做任何修改。而且即便经历资本主义经济危机和二次世界大战等重大历史事件，其宪法中基本人身财产权利和自由价值都没有丝毫改变。反之，如果宪法的基本原则或国家的根本制度需要改变，宪法需要全部修改，这实际就演变为制定新的宪法或者新的国家的建立。

二、美国的宪法修改

美国1798年宪法伴随美国经济社会发展至今经历二百余年，文本未作修改，但却始终在美国的宪政发展中起着指引和先导的作用，使得它获得了崇高的地位和尊严。“威尔逊总统在其《国会政府》一书中说道，毫无疑问，我们的宪法之所以恒久，就在于它简洁。它是一块奠基石，而不是一座完整的大厦。”［2］（P7）我们看到美国宪法文本的简洁给予宪法的修改（即宪法修正案的提出）以空间，二百年间宪法修正案的提出始终活跃，使宪法保持着生命力。

其实，早在美国联邦宪法起草之初，开国先贤们就清楚地意识到，无论宪法制定得多么完备，随着国家的发展和时代的变迁，宪法必然需要不断加以修正补充，但他们同时认为，宪法的修正不宜过于频繁。因此，美国历史上的成千上万的宪法修正案中通过参众两院三分之二通过的而正式提出的一共只有21条，其中只有17条被四分之三的州在规定的期限内批准最终成为宪法的一部分。所以可见，美国的修宪程序十分复杂，修宪成功的可能性微乎其微。

（一）美国宪法修改的程序

美国修宪的具体规定见于美国宪法第五条，可由三分之二的两院议员提出宪法修正案或由三分之二州议会请求召开制宪会议提出修正案。不论哪种方式提出的修正案，经各州四分之三州议会或四分之三制宪会议的批准，就会成为现行宪法的而产生宪法的效力：采用哪种批准方式，得由国会提出建议。但（在一千八百零八年以前制定的修正案，不得以任何形式影响本宪法第一条第九款第一项和第四项）任何一州，不经其同意，不得剥夺它在参议院的平等投票权。［2］（P520）

由制宪的程序规定可以看出美国修宪的方式有两种，修正案的批准方式也有两种，而具体采用这两种批准方式的哪一种，都要由国会提出建议。从现实情况来看只有第一种修宪方式得到运用。但是国会通过和各州批准之间，究竟可以有多长时间，美国宪法并无明文规定。在美国宪政史上，国会没有为1789至1912年间通过的最初17条宪法修正案规定任何批准期限，但这些修正案得到四分之三州批准的最长期限是七年。据此，1917年国会在提出第18条修正案时规定：本条除非在国会将其提交各州之日起七年之内，由各州议会按照宪法规定批准为宪法修正案，不得发生效力。从此之后，七年的批准期限得到承认。如果在规定的期限内未能得到四分之三州的批准，该修正案便自动消失。但在1979年，为了能够通过男女平权修正案，国会将宪法修正案的批准期限延长为十年。

首先，从美国的修宪制度中我们可以看出修宪是一个平衡集团利益的过程，但其社会的核心价值和基本取向从未被改变。另外，由严格的绝大多数国会议员或州议会提出修正案，本身就是一个严格考量的过程，修正案是否具有成为宪法的一部分价值和意义从而影响美国人的生活，必须首先通过民意的检测，才能被当做真正意义上的宪法修正案提出。与此同时，足够长时间的批准宪法修正案的过程给予立法者，修宪者，各个社会利益群体，以及最为广大的美国人民思考的时间。让修正案的作用以及对美国社会可能产生的深远影响得到最充分的评估。各州的制宪会议或州议会可以根据自己所代表的民意和地方利益对于是否批准宪法修正案做出慎重的选择。

民意的考量加上慎重的选择，使得美国修宪的过程极其艰难。但是美国的广大社会正在看着这一过程，即便经过七年、十年修正案不能通过而作废，宪法也再一次以自己的权威与选择在美国的宪政史上书写下浓重的一笔。修宪的最终目的仍是向宪政制度迈进，保护最广大人民的根本利益。

（二）美国宪政史上的宪法修正案

有作者将美国的宪政制度比作一台收银机，［3］（P36）其中蕴含着分权制衡的深意。而宪法无疑是这台收银机运作的核心程序，一套以宪法为中心内容的宪政运作方式由此诞生。那么，美国的修宪制度就是维护程序，它产生作用使得宪法在运转过程中出现的问题和新情况被及时地提出和修正，但维护程序并不是时时启动。在美国的二百多年宪政史上，截至目前为止，美国宪法共通过了27个有效的修正案。其中，最初的10个修正案是一次性被通过的，因为其主要规定了人民的权利和对政府的限制，因此被统称为“权利法案”。这是宪法修正案赋予民权对公权力的限制与制约。

此后的17个修正案则是逐次获得通过的，除了十项权利法案的批量通过，其余十七条宪法修正案的通过经历了长短不一的时间，足以见得美国社会对于不同的宪法问题的思考和关注程度，这是一个漫长而艰难的选择过程。

三、我国的修宪及制度借鉴

（一）我国的修宪情况

自1954年《中华人民共和国宪法》诞生以来，我国宪法经历了多次修改，包括1975年、1978年、1982年三次全面修改，1979年、1980年对1978年宪法的部分修改，1988年、1993年、1999年、2004年对1982年宪法的部分修改。75宪法和78宪法没有规定修宪权，文革后的82宪法是我国现代意义上真正的宪法，恢复了54宪法对于修宪内容的规定，并增加了修宪提案的程序，概括规定了修宪权的归属、提案权及提案程序、表决权及议决程序，比以前三部宪法更为明确。

我国以宪法修正案的形式对82宪法进行的修改，对于改革开放和现代化建设都发挥了重要的促进和保障作用，体现了修宪的重要性和必要性，它促进了社会各界对于政治生活的参与，将越来越多的目光投向对于人民权利和自身发展的保障。

（二）我国修宪制度借鉴

运用比较宪法学原理，我国与美国的修宪制度同属宪法修正案的形式修宪，对于宪法文本本身不做修改。那么从宪法的一般修宪程序，我国的宪法修改程序应作出以下完善：

首先，明确修宪权和修宪程序的价值，树立程序正义观念。相较于美国修宪程序的完整性复杂性，应进一步完善修宪程序，不能与急于求成，宪法是国家的根本大法，修宪会对整个国家的方方面面造成重大的影响，只有保障修宪的程序正义，才能防止修宪权被操纵和滥用。

其次，完善公告、审议、公布阶段程序及与之对应的修宪权内容，提高民众的参与度。对于美国宪法修正案的提出和批准，通过生效，我国的修宪情况时间较短，公众准备不足。我国宪法应明确规定全国人大常委会在根据修宪建议形成宪法修改草案后及时公告交公众讨论。公告期间应根据修宪方式和修正案条款数目确定，至少在全国人大开会前三个月公告以确保公众有足够的讨论时间。美国除了权利法案和关于成人年龄规定的宪法修正案，其余修正案从提出到通过生效少则七年，十年，多则上百年，在时间的慢慢磨合中，不仅完整了修宪的程序，同时给予修正案已充分的沉淀时间，如此反复的过程，使得美国在广大的民众之间形成了宪法文化，为宪法的发展奠定了重要的文化基础。我国应该将修宪时间延长，完善程序，提高宣传力度。

最后，笔者认为，目前我国的宪法修改在公民权方面缺乏实质性的进展。在当今社会，公民个体权利的需求日益凸显，而宪法依据却较为缺乏，使得公民权利在对抗公权力的时候显得力量不足。目前，应在不改变宪法基本原则和价值取向的情况下，出台严格明确的公民权利法案，使宪法的修改跨入一个新的阶段。

［1］龚祥瑞.比较宪法与行政法［M］.北京：法律出版社，2002.

［2］任东来.美国宪政历程：影响美国的25个司法大案［M］.北京：中国法制出版社，2005.

［3］林达.总统是靠不住的——近距离看美国之二［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2006.