统筹城乡教育发展面临的问题及对策

路兰香

(西南大学政治与公共管理学院，重庆北碚400715)

一、统筹城乡教育发展的重要性和紧迫性

(一)统筹城乡教育发展是顺利推进社会主义新农村建设的内在要求

社会主义新农村建设是统筹城乡发展的要义体现。“城乡统筹发展是党中央提出的科学发展观的重要组成部分，是全面建设小康社会的重大任务”。［1］统筹城乡发展必须践行“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设”五位一体总体部署的要求，自然也内含了统筹城乡教育发展。教育是民族振兴的基石，农村教育是农村社会全面发展的基石。全面提升农村教育发展水平不仅有利于增加农民收入，提高农民科学文化素质和精神道德修养，也有利于农村城镇化的全面建设和农业现代化的全面推广。统筹城乡教育发展能为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的新农村建设提供智力支持和动力源泉。

(二)统筹城乡教育发展是社会公平得以实现的重要组成部分

实现社会公平是构建社会主义和谐社会进程中亟待解决的重大科学问题。效率与公平是两个矛盾的共同体。改革开放几十年来，“效率优先，兼顾公平”所创造的物质条件已经为“兼顾效率公平”奠定了坚实的基础。“让全体人民共享改革发展成果”必然要求每个公民公平公正地享有受教育的权利，受教育是宪法赋予每个公民最基本的权利。教育公平是就业公平、发展公平、机会公平的前提和基础。城乡教育统筹发展，必然要求克服我国教育过程中“重城市轻农村”的弊端，不断缩小城乡教育差距，为城乡居民营造良好的、优质的受教育环境和平等的受教育机会。“教育应是重新调整社会阶层的有效调节器，教育不公平会导致贫困人群没有改变命运的机会，阶层固化容易引发更多社会矛盾。只有使每个人享有平等的教育，才能有一个更好的社会”。［2］

(三)统筹城乡教育发展是教育强国梦想得以实现的必由之路

胡锦涛在2010年的全国教育工作会议上提出“强国必先强教”，充分体现了国家发展教育强国的决心和意愿。发展教育强国是我国经济社会发展的需要也是增强我国国际竞争力的有力保障。历史经验证明，创新人才的培养和国民素质的提高能凸显一个国家的经济发展潜力和优势，也是提升国家综合竞争力的基础力量和支撑。只有构建体系健全、制度完善、规模和质量兼顾、特色和多样并存、以人为本的中国特色教育发展模式，大力实施科教兴国战略，才能使我国成为教育强国。要实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须要走教育强国之路，也必须破除二元化的教育结构，统筹发展城乡教育。

(四)统筹城乡教育发展是人力资源优势得以发挥的必然选择

我国拥有世界1/5的人口，是一个人口大国，但不是人力资源强国。由于长期受经济发展水平、政策导向、文化观念等因素影响，人均教育资源占有率低、受教育人口结构分布不合理、人口文化素质低、创新性人才缺乏，已经成为我国教育发展中亟待解决的问题。进入新世纪，我们党提出了“变庞大的人口压力为优质的人力资源强势”的人力资源发展战略。通过优先发展教育，把人力资源的潜在优势转变为显在优势。我国的经济发展经历了由率先发展到共同发展的过程，实现了物质层面上全体人民的共同富裕，同样我国的教育发展也正在经历从精英教育到全民教育的转轨，从而实现精神层面上的共同富裕共同发展。城乡教育的统筹发展是实现人的全面、共同发展的重要途径，也是发挥我国人力资源优势的必然选择。

二、统筹城乡教育发展的问题现状

(一)城乡教育发展资金投入不足

改革开放以来随着我国经济的高速增长，国家对教育的财政投入总量也有了大幅度的提高，但这种投入总量通过区域间、城乡间、校际间的分配，还是表现出局部的投入不足，特别是农村基础教育资金短缺问题尤为突出。据《2012年全国教育经费执行情况统计公告》显示，2012年国家财政性教育经费投入占国内生产总值的比例为4．28%，已经达到世界发展中国家4%的水平，但我国拥有世界20%的教育人口，生均教育经费占有率还很低，“因此从世界角度来看，我们不可以不说我国在以极不对称的经费维持着众多的教育人口”。［3］因此，资金投入不足是我国教育发展的根本性制约因素。

(二)城乡教育发展资源配置不均衡

教育资源主要包括教育经费、教学和管理人员以及辅助教学设施。［4］首先，我国的教育经费由中央与地方政府分担，比例分别为37%和63%，大部分的教育投资依赖于地方政府，而地方政府对教育的资金投入又受制于当地的经济发展状况。实际上，我国经济发展长期受二元结构影响，农村经济落后于城市，农村地区的教育资金投入也落后于城市，这就导致了城乡教育最基本教育资源的不均衡。其次，由于城乡教师在工资、住房、福利等方面存在较大差距，因此导致的直接结果就是优质师资集中于城市、农村教师数量不足、质量不高、流动性强，而师资是影响教育产品质量的关键所在。我国教育过程中出现的“择校热”，其本质就是在“择师”，即选择优质的教师资源。最后，信息化、现代化的教学辅助设施是农村地区尤其是偏远地区农村学生梦想中的奢侈品，对于农村学生知识面的扩大、知识量的积累、综合素质的提高都形成制约，也是农村学生获得未来教育机会和增强社会竞争力的潜在的制约因素。

(三)城乡教育发展程度差异明显

长期以来我国教育处于“城市优先，兼顾农村”的发展态势，在政策制度的制定和执行中也是“重城市，轻农村”，由此而造成的结果就是城乡教育在规模、结构、布局上的差距日益增大。与城市的学前教育、基础教育相比，农村的基础教育在改革过程中取得了一定的发展和改善，而农村的学前教育无论是幼儿园数量、规模还是幼儿入园率都明显低于城市，农村学前教育发展严重滞后、城乡差距日益显著。［5］在我国城镇化深入推进过程中，对于市民化了的农民如何加强职业教育、技能培训，如何增强自我学习自我完善能力，都成了统筹发展城乡职业教育亟待解决的问题。城乡教育发展不平衡在城市下岗职工再就业培训和农村剩余劳动力、进城务工人员就业培训中表现出了明显的差距性。

(四)统筹城乡教育发展要允许合理差异的存在

“城乡教育一体化不是城乡教育一样化，不是要消灭农村教育，其目的在于实现城乡教育优势互补，双强共荣”，［6］统筹城乡教育发展是一种相对协调、相对平衡的发展状态，要允许共性和特色共存，而不能搞一刀切，不能完全等同。由于城乡教育自身的发展历程、现存问题、对象目标的不同，各有其自身的特点，是两种各具特色的教育。我们必须正视和承认两者的差异性，不能片面地追求一致和均等，否则，势必会影响我国教育的健康发展。

三、统筹城乡教育发展的对策

(一)继续加大教育投入，重点保障农村教育

现阶段我们依然强调政府应该对教育资源配置起基础性作用［7］，教育投入是以国家政策为导向的，所以政府要科学民主地制定教育投入短期和中长期计划，并且对教育经费的预算、拨款和使用过程要做到公开透明;基于教育的准公共产品属性，从长远发展战略来看，单靠政府投入来解决教育发展所需资金也是不科学的，而要真正实现教育的协调性、多样性发展，在政府进一步加大教育投资的基础上，必须拓宽教育融资渠道，吸引民资、外资企业出资进行教育投入，形成办学投资主体多元化格局，多方筹集资金兴办教育;另外，调整中央和地方政府对教育投入的分担比例，尤其对中西部不发达地区，更应该提高中央政府对教育的投入比例，把教育投入的增长主要放在发展义务教育上，特别是对农村义务教育投入的优先保障。

(二)合理配置教育资源，为城乡教育统筹发展营造公平环境

就我国目前的经济社会发展水平而言，教育资源的供给还不能完全满足教育的需求。要实现教育公平发展，就必须整合教育资源，进行资源优化配置，使有限的教育资源得到充分利用。要将教育资源的供给作为一个系统工程来抓，在保证教育投入总量不断增长的同时，中央要继续加大对中西部地区，农村地区尤其是经济落后地区的财政教育经费转移支付力度。进一步加大对农村基础教育的经费投入，改善农村软硬件办学条件，通过加强对教师的培训进修，提高师资水平，通过现代远程教育、多媒体软件教学、一定区域内教师流动实现教育资源共享，通过改善农村教师的工资福利待遇，稳定教师队伍和吸引新鲜师资力量。十八届三中全会提出的“实行公办学校标准化建设和校长教师交流轮岗”、“构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制，逐步缩小区域、城乡、校际差距”政策将为一定范围内的教育资源共享提供理论支持和制度保障。各地应该因地制宜地制定好和落实好具体的、可行的执行政策。为了营造公平的教育环境，政府和市场应该双管齐下，政府主导，市场补充。

(三)深化教育体制改革，为城乡教育统筹发展提供机制保障

首先，应该进一步加强统筹城乡教育公平发展的社会理念，将教育公平发展理念贯穿于教育政策的制定、执行、监督的全过程，从根本上割除对城乡教育的“二元结构”、“双轨制”思想。其次，进一步强化各级政府对基础教育投资的主体责任，加大中央和省级政府的教育投入比例;进一步优化教育投资结构，加大对西部地区、农村地区的资金投入倾斜，把投入增量主要放在改善办学条件、优化教学资源、强化师资培训、保障贫困学生基本学习生活方面。再次，进一步完善教育经费转移支付管理制度，形成严密、科学地教育投入管理监督体制，保证每一分钱都用对地方。最后，加强教师人事制度改革，建立激励机制和补偿机制，确保农村教师人力资源的供给。为了有力保障流动人口子女接受基础教育，政府需要通过完善户籍制度、学籍管理制度给予政策支持。

(四)变革教育督导管理方式，确保城乡教育统筹发展督导管理的科学性

为促进教育公平，实现教育良性发展，2012年国务院颁布实施《教育督导条例》，2013年国务院教育督导委员会成立，这表明我国的教育工作将实现从决策、执行到监督全过程的有序开展，尤其是我国教育管理将进入一个新的发展阶段。首先，教育管理部门要开拓教育发展新思路，在教育改革过程中要敢啃硬骨头，敢突破传统思想观念的束缚，在确保教育公平和提升教育质量方面加强监督管理，由办教育向管教育转变，由管教育向服务教育转变;在教学评价过程中，不能只看结果，而是要将分类评估、过程评估、综合评价、追踪评价相结合，以便促进教育监督的科学发展。其次，学校作为办学单位，要进行自我监督、自我评价。学校通过组织教学专家成立督导委员会，委员会具有相对独立的工作权力，要把“导”作为工作的重心，经常性针对性地开展工作，从专业角度提出具体的、科学的指导意见，以增强教育督导管理的有效性、科学性。

(五)坚持“以人为本”的教育理念，以此作为评判教育成败的标准

“教育理念是对教育的基本看法，是关于教育整体发展的价值追求和理性认识，它以一种精神、一种文化氛围、一种理性目标熏陶着教育者和受教育者”。［8］以人为本就是在教育活动过程中要重视人的主体地位，关注受教育者的生存权、发展权，减轻学生的课程负担，避免学生身心遭到刻意压制，客服“应试教育”弊端，避免学生的发展权在考试竞争中被过早剥夺;尊重个性发展，营造宽松和谐的发展氛围，激发学生的创新意识，培养学生的自主性和独创性。推行素质教育，注重人的身心健康和全面发展，培养学生自我学习、自我评价、自我教育的能动性，培养学生积极乐观向上的情感态度和价值观，通过教育使每个个体成为推动社会发展和社会发展所需要的人，进而实现人的全面发展的终极目标。

［1］屠火明．城乡统筹视野中的教育均衡发展问题与对策分析［J］．理论与改革，2009(4)．

［2］俞水．推进教育公平本身也要讲效率——访全国政协常委、民进中央副主席朱永新［N］．中国教育报，2014-3-12(3)．

［3］吴忠才．论城乡教育资源优化配置［J］．当代教育论坛，2007(7)．

［4］黄静．教育资源分配的不均衡及其对社会公平的影响［J］．理论与当代，2009(5)．

［5］庞丽娟．加快学前教育的发展与普及［J］．教育研究，2009(5)．

［6］褚宏启．城乡教育一体化:体系重构与制度创新——中国教育二元结构及其破解［J］．教育研究，2009(11)．

［7］范先佐．教育资源配置:政府应起基础性作用［J］．河北师范大学学报，2006(2)．

［8］高闰青．“以人为本”理念及其教育实践问题研究［D］．西北师范大学，2008．