上海自贸区建设与扬州经济发展对策

刘 正 良，刘 斌

(1.扬州职业大学，江苏 扬州 225009;2.扬州市社科联，江苏 扬州 225002)

2013年9月29日，中国(上海)自由贸易试验区(简称上海自贸区)挂牌，我国境内第一个自贸区正式运营，标志着我国改革开放进入一个新的阶段。上海自贸区建设不仅给上海，还给全国乃至世界都将带来重要影响，对作为上海经济圈重要节点城市的扬州经济发展，也具有重要价值。

1 上海自贸区建设的背景

目前，国际上的自由贸易区分为两种，一种是由不同国家或地区之间结成的自由贸易区(FTA)，如北美自由贸易区、东盟自由贸易区等;另一种是在一个国家境内设立的自由贸易园区(FTZ)，区内不实施惯常的海关监管制度，如德国的汉堡港自由港区、美国的纽约港自由贸易区等。上海自贸区便是自由贸易园区(FTZ)的一种，由目前的上海外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区构成，共计面积28.78平方公里，区内实施政府行政与海关监管综合改革试点，建立国际化、法治化国际投资和贸易规则体系，为我国全面深化改革和扩大开放探索新思路、新途径、新经验。

1.1 我国改革开放进入新阶段的战略需要

改革开放30多年，我国经济发展取得巨大成就，2010年，开始成为世界第二大经济大国和第二大贸易大国，但高速发展的同时，经济社会中的矛盾也不断深化，计划经济向市场经济的转变还没有完成，粗放型增长还占主导地位，经济发展已经明显走到关键拐点。2008年金融危机以来，对外贸易在我国经济增长中作用日益下降，货物和服务净出口对GDP增长的贡献率由2008年的8.8%，下降到2011年的－4.2%，与此同时，拉动我国经济增长的另外两驾马车，即投资和消费，动能也嫌不足，截至2013年8月，我国PPI(生产者价格指数)已连续18个月下降，产能过剩问题没有解决。因此，党的十八大提出要全面深化改革，打造我国经济升级版，而目前，我国国内改革进入深水区［1］，涉及到多种利益主体，改革和增长面临的阻力和困难在加大。实践表明，以开放倒逼改革一直是我国发展的一条有效路径，从1980年设立经济特区到1984年城市经济体制改革，从1986年提出复关到1992年建设社会主义市场经济，再到2001年加入WTO，我国在一次次的深化开放中推进改革，取得了经济持续的快速发展。建设上海自贸区，是我国推进新一轮开放，再次从开放中寻找改革突破口，破解经济发展内外难题的战略需要。

1.2 我国适应国际贸易新趋势的必然要求

后金融危机时代以来，多边贸易体系功能不断受挫，发达国家正企图绕开WTO，另搞一套新的国际贸易规则体系:一是推出《跨太平洋伙伴关系协议》(TPP)，2002年，新西兰、新加坡、智利和文莱等4国发起TPP谈判，2008年，美国高调加入，目前该协议涉及12个国家，经济产值占全球40%，贸易额约占全球1/3，2011年APEC峰会上，美国抛出TPP新方案，大有取代WTO协议之势［2］。二是推出《跨大西洋贸易与投资伙伴关系协定》(TTIP)，2013年2月，欧盟和美国宣布启动TTIP谈判，参加协议的欧美国家经济产值约占世界1/2，贸易额约占1/3，TTIP将是欧美倡导全球政治经济环境全面巨变的标志。三是推出《新服务贸易协定》(TISA)，为了打破WTO服务贸易谈判僵局，2013年1月，美国宣布启动被称为WTO的丧钟的TISA谈判，159个WTO成员中有48个参加谈判(包括所有欧盟成员国)，覆盖全球服务贸易的70%。目前我国由于存在行政管理、国企垄断等原因，均被拒绝在三大协议门外，有被排斥于新规则体系之外、面临“二次入世”的危险。因此，建设上海自贸区，加快政府职能转变，是我国突破新一轮国际自由贸易谈判包围圈，顺应全球经贸发展新趋势的一项重大举措。

1.3 世界各国扩大开放的国际惯例

世界各国在开放过程中都普遍建立各具特色的自由贸易区。目前，世界上约有1200个国内自由贸易区，美国的自由贸易区最多，约有260个，其中纽约港自由贸易区是美国最大的自贸区之一，主营货物进出口、加工制造、货物中转等;新加坡自由贸易港是世界著名的自由贸易区，货物在区内可以分类、鉴别、包装和展示、再出口或转口，同时外币可自由兑换及进出。阿联酋的迪拜港自由港区建于1985年，面积135平方公里，是目前世界上最大的自由港区，区内共有企业5000余家，汇聚了阿联酋70%的非石油贸易，其中贸易物流业占74%，加工制造业占22%，相关服务业占4%。巴拿马的科隆自由贸易区是世界航运中转枢纽，区内从事进出口贸易和转口贸易，与世界上120多个国家和地区有贸易往来，为沟通东西方商业交流，活跃拉美地区经济，促进本国经济和社会发展，起到了重要作用。自贸区已成为世界各国发展自由贸易、推行贸易政策的重要工具。我国作为世界第二大贸易国家，货物出口居全球第一，建设上海自贸区也是我国对外开放进入新阶段的客观要求。

综上所述，建设上海自贸区，是在我国改革开放处于关键时期和世界经济贸易出现新趋势的背景下的一种国家战略，是我国为探索全面深化改革和扩大开放的新思路和新途径，是为全国提供开放环境下经济体制改革的可复制、可推广经验的重要尝试［3］。

2 上海自贸区建设的框架特征

上海是我国第一大经济中心，开放型经济规模较大，2012年进出口贸易额为4367.58亿美元，占全国11.3%，国际化企业集聚度高，有各类投资企业1.2万家，其中世界500强企业项目230个，有管理较高程度开放区域的监管制度和经验，具有较强的风险承受能力。因此，选择上海建设我国第一个自由贸易区，有助于监管服务模式创新，通过辐射效应，带动全国更大范围、更广区域的开放开发。《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(简称《总体方案》)规划了上海自贸区已经或即将试行的制度框架特征［4］。

2.1 实施备案管理，转变政府职能

深化行政管理体制改革，改审批制、核准制为备案制，推进政府管理由注重事先审批，转为注重事中、事后监管。自贸区将暂停外商投资企业审批条例三年，实行工商登记备案制，注册资本实行认缴登记制，经营许可由“先证后照”制改为“先照后证”制。建立一口受理、综合审批、不同部门协同管理的机制。建立行业信息跟踪、监管和归集的综合性评估机制，加强对区内企业在区外经营活动全过程的跟踪、管理和监督。建立集中统一的市场监管综合执法体系，在质量技术监督、食品药品监管、知识产权、工商、税务等管理领域，实现高效监管，鼓励社会力量参与市场监督。提高行政透明度，完善体现投资者参与、符合国际规则的政府信息公开机制。完善投资者权益有效保障机制，实现各类投资主体的公平竞争，允许符合条件的外国投资者自由转移其投资收益。建立知识产权纠纷调解、援助等解决机制。建立与国际高标准投资和国际贸易体系相适应的行政管理体系。

2.2 实施负面清单管理，扩大投资开放

自贸区内金融、航运、商贸、专业、文化、社会等6大服务领域18个行业对外资开放，实施23条开放措施，除银行业、信息通信服务之外，暂停或取消投资者资质要求、股比限制、经营范围准入限制。对外商投资范围，实施负面清单管理模式，“法无禁止皆可为”，首批实施的负面清单共190条，占1069个经济行业的17.8%，对负面清单之外的领域，实施准入前国民待遇，将外商投资项目由核准制改为备案制(保留核准的除外)。优化工商登记流程，将企业注册与合同章程的审批制改为备案制管理。完善国家安全审查制度，在自贸区内试点开展涉及外资的国家安全审查，构建安全高效的开放型经济体系。构筑对外投资服务促进体系，提高境外投资便利化程度，对境外投资开办企业、一般投资项目实行备案制，创新投资服务促进机制，加强境外投资事后管理和服务，形成多部门共享的信息监测平台，支持自贸区内各类投资主体开展多种形式的境外投资，鼓励在自贸区设立专业从事境外股权投资的项目公司，支持有条件的投资者设立境外投资股权投资母基金。

2.3 转变贸易发展方式，推动贸易转型升级

自贸区鼓励跨国公司设立亚太地区总部和营运中心，进行国际贸易结算中心试点，拓展专用账户的服务贸易跨境收付和融资功能。鼓励企业发展离岸业务，实现内外贸一体化发展。自贸区内设立国际大宗商品交易和资源配置平台，开展能源产品、基本工业原料和大宗农产品贸易。完善期货保税交割试点，拓展仓单质押融资等功能。建设对外文化贸易基地。发展生物医药、软件信息、管理咨询、数据服务等外包业务。各类融资租赁公司在区内可以设立子公司，开展境内外租赁服务。鼓励设立第三方检验鉴定机构，按照国际标准采信其检测结果。开展境内外高技术、高附加值的维修业务。开展跨境电子商务服务，建立与之相适应的海关监管、检验检疫、退税、跨境支付、物流等支撑系统。提升国际航运服务能级，鼓励开展船舶管理、航运金融、航运保险、航运经纪、航运船舶融资、航运仲裁、航运运价指数衍生品等高端航运服务。自贸区通过培育新型贸易业态和功能，形成以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势，加快提升我国在全球贸易价值链中的地位。

2.4 加快金融制度创新，深化金融领域开放

在风险可控前提下，区内在人民币资本项目可兑换，金融市场利率市场化，人民币跨境使用等方面先行先试。金融机构资产方价格实行市场化定价。根据国际化要求，改革外汇管理体制，实现贸易投资便利化，鼓励企业利用境内外两种资源、两个市场，实现跨境融资自由化。改革外债管理方式，促进跨境融资便利化。进行跨国公司总部外汇资金集中运营管理试点，鼓励跨国公司设立区域性或全球性资金管理中心，建立自贸区金融改革创新与上海国际金融中心建设的联动机制。增强金融服务功能，金融业对符合条件的民营资本和外资金融机构全面开放，支持在自贸区内设立外资银行和中外合资银行，符合条件的中资银行在区内可以开展离岸银行业务。将相关准入事项由事前审批改为事后报告，简化准入方式。允许金融市场在区内建立面向国际的交易平台，逐步允许境外企业参与商品期货交易。鼓励金融市场产品创新，支持股权托管交易机构在自贸区内建立综合金融服务平台，支持开展人民币跨境再保险业务，培育发展再保险市场。

2.5 创新监管模式，营造良好的监管和税收制度环境

自贸区将实施“一线放开”、“二线安全高效管住”的监管模式。允许区内企业利用舱单备案信息“先入区，再报关”，采取企业“分批送货，集中报关”并自行运输，简化进出境备案清单，简化国际中转、集拼和分拨等业务进出境手续。按照“进境检疫，适当放宽进出口检验。方便进出，严密防范质量安全风险”原则，建立新的检验检疫制度，减少中间检验环节。借鉴国际通行做法，建立与国际接轨的质量安全保障体系、技术基础支撑体系和高效便捷的质量技术监督服务体系。实行货物状态分类监管，在提供税收担保情况下，区内企业开展区外保税展示交易。区内企业生产、加工并经“二线”销往区外的货物，实施选择性征税。区内注册的融资租赁纳入出口退税试点。创建统一的海关信息化管理系统和中央监控平台，配合国家有关部门严格实施经营者集中反垄断审查。加强海关、质检、工商、税务、外汇等管理部门的协作，组建统一高效的口岸监管机构，完善一体化监管方式，升级卡口的智能化，对自贸区进行围网管理。加强电子账册管理，推动货物在监管区域之间和跨关区便捷流转。推进企业运营信息与监管系统对接。通过风险监控、第三方管理、保证金要求等方式实行有效监管。发挥诚信体系建设的作用，加快形成企业商务诚信管理和经营活动专属管辖制度。

3 上海自贸区建设下扬州经济发展对策

上海自贸区建设对包括扬州在内的全国其他地区，尤其是长三角地区将产生双重效应:虹吸效应与溢出效应。一方面，自贸区将加强上海中心城市的地位，更多贸易活动和高端服务业将进一步向上海聚集，对长三角地区的利用外资、出口贸易及保税物流等都将产生巨大的虹吸效应。另一方面，自贸区的制度、技术、知识对其他地区将产生巨大的溢出效应。作为上海“3小时经济圈”的重要城市，扬州与上海显然不属于一个经济能级，2012年，扬州的GDP、进出口总额和利用外资仅是上海的15%、2.34%和14.08%，但扬州依然有自身的区位优势、城市功能、产业特色，扬州应该抓住机遇，迎接挑战，积极融入大上海、对接大上海、服务大上海。

3.1 在城市功能定位上融入大上海

上海自贸区建设与扬州空间发展的新取向不谋而合，扬州要西联东扩，一方面要加快推进宁镇扬同城化，融入南京都市圈;另一方面，要向东扩展，建设江广(江都、广陵)融合地带，呼应上海自贸区建设，以“宜游、宜居、宜创”的“后花园”定位融入大上海。为此，扬州要以城市居住者、外来旅行者、创新创业者的三维视角审视扬州、建设扬州，进一步完善“宜游、宜居、宜创”的城市功能，推动“就业、创业、置业”的有机融合［5］。加快基础设施建设，加快推进连淮扬镇铁路、宁扬城际过江通道、宁启铁路复线电气化改造工程，加快建设京沪高速连线，更好地接入京沪高铁，尽快拥有当今中国最主流的交通方式。将江广融合地带打造成为吸纳来自东部上海自贸区的辐射资源、尤其是创新资源的先导区和核心区;利用扬州历史文化名城、生态环境优良、发展腹地广阔、联合国人居奖的优势，致力彰显历史特色、打造时代特色、建设名城特色;打造高端休闲、旅游、文化、养老示范区，吸引上海自贸区资本、技术、人才、信息向扬州扩散传播，推进扬州接轨苏南，融入上海。

3.2 在政府管理制度上对接大上海

扬州要及时跟踪自贸区相关政策的出台和推广情况，对区内试点成功，不需国家另行批准的政策，如商事登记制度等，可以立即利用;对区内行之有效，但需国家批准方可推广的政策，要积极向国家申请试点。构建与自贸区贯通的管理制度，推动扬州投资与贸易管理制度的自由化、便利化。在贸易管理方面，要利用综合保税区与自贸区具有相似性较高和通用接口的特点，谋划与上海自贸区的制度对接，为扬州参与区域分工提供融入平台。可以利用扬州地处长江、京杭大运河和淮河的交界处“三河叠加”的优势，申请设立扬州保税港区，叠加保税区、出口加工区、保税物流园区的政策优势。加快扬州出口加工区、经济开发区晋升综合保税区的申报工作，建设开放服务贸易、放宽外汇管理、实行区港一体化、构筑进口贸易基地的便利化环境，形成与上海自贸区的通用接口，为自贸区区内企业来扬开展业务提供便利。鼓励扬州企业利用自贸区“区内注册，区外开展业务”的优惠政策，抢抓时机，尽快进驻自贸区，反哺和带动扬州产业转型升级。

3.3 在产业发展规划上服务大上海

上海自贸区建设将以总部经济、服务经济为中心，制造业部门不可避免地将要放在江苏、浙江等地，在长三角地区需要一个包括扬州在内的纵深腹地才能支持。扬州拥有以公路、铁路、内河航道为轴的便利交通网络，经济长期以来一直面向欧美开放，具有良好的政策基础、合作基础、产业配套基础，是在全国范围内最有条件与上海建立明确区域分工的地区之一。因此，扬州要在产业发展规划上服务大上海，把上海作为招商引资最重要的战场之一。要结合现有的机械制造、新能源、汽车、船舶等特色产业优势，培养承接上海、苏南乃至全球产业转移的能力，招大项目、招好项目。要利用自贸区的“窗口”优势，推进“制造业——服务业协同发展”，错位打造次区域金融中心与金融中心后援系统，为上海提供配套服务。要利用临近上海的地域优势，一方面扩大出口，稳定外需;另一方面扩大进口，尤其是在装备制造、新能源、新材料等行业，有针对性地进口先进装备及前沿技术，加快推动扬州产业结构转型升级，更好地服务大上海。

4 结语

如果说1980年深圳经济特区的建立，催生了我国城市经济体制的改革，市场机制开始进入我国，1990年上海浦东的开发开放，则开启了长三角全面开放的序幕，而23年后启动的上海自由贸易区建设，则势必掀起长三角真正融入全球经济的序幕，也将对处于长三角地区的扬州经济发展产生重要影响，扬州地区只要确立融入大上海的城市功能定位，建立对接大上海的政府管理体系，实现服务大上海的产业发展规划，就能很好地吸收上海自贸区的积极效应，促进扬州经济的发展。

［1］吴敬琏.经济改革深水区的五个难题［EB/OL］.(2010－01－15)［2013－10－01］.http://www.sina.com.cn.

［2］陈楠.TPP:美国抛出的又一个针对中国的鱼饵［N］.南方周末，2011－12－11(3).

［3］李欣，陈炅玮.高虎城:三因素决定首先在上海建自贸区［EB/OL］.(2013－09－27)［2013－10－01］.http://www.shftz.gov.cn/.

［4］国务院.中国(上海)自由贸易试验区总体方案［EB/OL］.(2013 －09 －27)［2013－10 －02］.http://www.shftz.gov.cn/.

［5］扬州日报.谢正义出席扬州市委六届五次全会并讲话［N］.扬州日报，2013－07－26(2).