行政决策失误法律责任的缺失及强化

2014-08-15贺译葶

天府新论 2014年2期

贺译葶

对于行政决策失误涵义的界定，学界可谓见仁见智:朱广忠认为决策失误是一种客观现象，对于决策的判断，既依赖于人们对事物发展规律的认识程度，也取决于人们的价值取向与决策的利益分配。〔1〕李艳红和薛明认为，所谓行政决策失误，即指决策者在决策过程中由于疏忽或水平不高，或者由于客观条件的限制而导致决策的错误、延误，或未能有效地执行决策，从而带来经济上的损失或社会负效应等不良影响。〔2〕关保英和杨福韬认为，“政府决策失误，是指政府在做出决策时，违背客观实际，违背自然和社会规律，违反国家的法律和法规所作出的有损于国家、社会和人民利益的行政决策。〔3〕冷金坪认为“决策失误”是指决策者在决策过程中，存在主观上的故意或者过失，作出的决策经过客观事实证明是一种错误并造成无法挽回的损失。〔4〕詹姆斯·E·安德森认为行政决策失误应该从决策执行的结果来衡量，只要政策执行后损害了公共利益，就属于公共决策失误。〔5〕由此可见，学者的观点出入颇大。关于“失误”一词，新华字典的解释是指由于疏忽或水平不高而造成错误。失误从其字面意思上理解应为一种过失，并非出自主观意愿，而是不小心或认识不足造成过错。因而，决策失误绝非因主观故意犯错而做出错误决策，而是指因水平不够或认识不足或疏忽大意导致决策错误。故意酿成的错误应归于对决策权的滥用，过失为之的错误才归于决策中的失误。据此，上述几种内涵界定中，李艳红和薛明的观点与此意更为接近，也是笔者较为认同的。把“故意”和“过失”这两种行为区分开来，是探讨行政决策失误之法律责任的关键所在，因为目前学界提倡对明显故意酿成决策错误，尤其是重大错误追究法律责任，但对于过失决策则隐晦不清，这既是因为行政决策失误本身的内涵模糊不清，也是因为追究决策失误之法律责任会使政府不堪重负，有进退失据之嫌，但笔者认为，追究行政决策失误的法律责任不仅必要而且可行。

一、行政决策失误追究法律责任的现实需要

尽管行政决策失误是因主观上的过失或认识不足导致决策错误，但由于行政决策是政府整个行政管理活动的重中之重，其优劣将直接影响到政府管理的成效，因而即便是过失所为，也应承担相应的法律责任，尤其是重大行政决策或社会影响极大的行政决策更是如此。

(一)这是由法律责任的比较优势决定的

法律责任具有明显的强制性和威慑力，法律为人们设定了种种义务，要求人们必须自觉履行这些义务，否则就要承担相应的法律责任。明确的法律责任，不仅有利于司法机关与行政机关对过错失职行为进行惩处，而且有利于广大群众对行政决策权实施监督。而道义责任是一种无形的约束力，其强弱取决于个人的自我约束能力;社会责任虽然与社会自发的约束力有关，但其对个人或组织的影响力仍然在较大程度上取决于个人承担或遵守的意愿，因而法律责任较之二者之于行政决策的约束力更强。政治责任是目前学界针对行政决策讨论较多的一种责任，虽然政治责任与法律责任有一定的交叉，即法律责任可能引起政治责任，但政治责任并不能涵盖法律责任，行政决策失误需要承担政治责任，但未必引起法律责任，政治责任也不可能完全精确地由法律明文规定，且掺杂了较多的主观判断。因此，法律责任较之政治责任等更为客观，责任的内容由法律明确规定，且能有效排除决策制定主体自身的评价。不过，提倡追究法律责任，并不代表要摒弃道义责任、社会责任、政治责任等，只是在追责过程中要根据决策失误的严重程度来衡量应该采取哪种追责方式，避免“错大责小”或“错小责大”。

(二)这是缓解行政决策追责窘境的有利选择

目前学界对于行政决策的法律责任已有论述，但对于行政决策失误的法律责任则尚未有定论，尽管在讨论行政决策法律责任时，必然会提到决策失误的问题，但也因对行政决策失误内涵界定不清而混淆了“过失”之责与“故意”之责，结果是偏重于追究出现明显故意渎职滥权而导致的决策错误之责，而忽略了在决策过程中由于决策者疏忽或认识不足而导致决策错误或延误的法律责任。有人认为行政决策的影响因素过于复杂，人非圣贤，失误在所难免，如果因此追究法律责任，那么，将会导致行政效率低下，决策者会因思前顾后而迟迟做不了决断。但这并不意味着，行政决策失误不会引起法律责任，只是人们出于成本效率或维护政治权威性的考量，倾向于追究明显不按法定程序进行决策，出现独断专行、以权谋私、滥用职权、玩忽职守等行为的法律责任，而忽略由于主观上的过失或认识不足导致决策错误的法律责任，虽然这种区分有“趋重避轻”之利，但却难以应对在出现重大错误时，决策者借口“失误”而非渎职滥权来规避法律制裁。在法律上，“故意”与“过失”两种行为的法律后果截然不同，仅强调追究出现明显以权谋私、渎职滥权决策行为的法律责任，将难以应对决策者借口信息收集不全、执行不力、情况突变等“灵活”脱罪现象，亦使得行政决策的法律责任难以追究，起不到遏制决策者滥权行为的作用。虽然追究行政决策失误责任未必就能彻底肃清行政决策者以“失误”为借口规避严重法律后果的投机现象，但却能使决策错误无所遁形，不论是“故意”还是“过失”所致的决策错误都应承担法律责任，二者的法律责任只有轻重之分，但无有无之别，更可况，提倡重视对失误决策法律责任的追究，会形成无形的威慑力，刺激决策者尽忠职守，降低失误概率，可谓“一举三得”。

(三)这是构建责任型政府的必然要求

布莱克法律词典 (Black’s Law Dictionary)对“责任政府”的解释为:“在这种政府体制里，政府必须对其公共政策和国家行为负责，当议会对其投不信任票或他们提出的重要政策遭到失败，表明其大政方针不能令人满意时，他们必须辞职”。〔6〕“建设责任政府，需要制定更为规范、更加稳定、更有可预见性的法律制度，并严格予以执行。”〔7〕这意味着，责任政府同时也是法治政府，责任政府对国家公职人员做出的重要决策提出了较高的要求，如果不尽人意，就要承担相应的责任。毋庸置疑，我国责任型政府、法治政府乃至法治中国的建设必然会对行政决策的质量提出更高的要求。由于行政决策的内容直接或间接关涉公共利益，尤其是重大行政决策往往与社会公众的利益休戚相关，一旦出现错误，将是一种无可挽回的既存事实，后果不堪设想。因此，当行政决策出现重大错误时，只要错误是由决策主体造成的，不论其是故意而为，还是过失所致，都应该追究相应的法律责任。正如英国著名学者费雷德里希．奥古斯特．哈特所说:“撇开所有技术细节不论，法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样行使它的强制力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”〔8〕而“建立责任政府，应当强调政府的法律责任，切不可用道义责任、政治责任来代替和冲击法律责任，使本应纳入法律责任范围的责任通过道义责任和政治责任予以解决”。〔9〕

二、行政决策失误追究法律责任的理论依据

行政决策者代表国家公权力机关行使决策权，其决策往往具有权威性、广泛性、公益性和一定的强制性。在多数情况下，其将对公民的权利和义务产生很大的影响，因而行政决策理应与其他行政行为一样受到法律的约束，并且与其他行政行为一样在发生失误时承担相应的法律责任。

(一)主权在民论:行政决策权与法律责任统一的理论基础

正如卢梭所言，人民的主权是至高无上的，神圣不可侵犯。政府是主权者的执行人，应该执行人民的意志，受人民监督。政府官员是人民的公仆，人民有权任用和罢免他们。〔10〕而决策权是一种典型的由公民让渡于政府决策主体用于为人民群众谋求更大福利的公共权力，决策权的真正委托者是整个社会和全体公民，因而行政决策的出发点是为着实现一定的公共目标，服务于一定的公共利益，行政决策过程的始终不仅要做到起点是为公益服务，过程必须符合程序正义，且要保证结果符合公益，有利于促进社会公平与正义的发展。尽管行政决策失误并非决策主体故意为之，但如同行政征用需对相对人进行一定的经济赔偿，错误的行政执法需恢复原状、恢复相对人名誉或对相对人给予经济补偿一样，决策者在出现失误尤其是重大失误时必须承担起相应的法律责任，在造成相对人利益受损时给予有力的救济途径。因为人民既是决策权力的真正拥有者，也是决策结果的最终承受者，用法律对决策权加以约束是主权在民论的内生要求，没有这一理论做前提，决策权则失去了合法来源，也失去了公众给予信任和遵从的基础。

(二)权责一致论:行政决策权与法律责任共生的理论依据

弗雷德里克·莫舍曾经说过:“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，‘责任’一词是最为重要的。”〔11〕“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方，就有责任。”〔12〕因此，权责一致要求权责共存，“适当的权力必须与确定的责任同时存在”〔13〕。在法学理论中，违法行为、违约行为要承担法律责任，这是“过错责任”;同时，出现了法律规定的事实，不论行为人主观上有无过错，也要承担某种赔偿责任，如产品致人损害，这是“无过错责任”或叫“严格责任”、 “公平责任”。〔14〕由此可见，责任与权力如影随形，有过错必然担责，无过错仍需担责。“政策形成的过程，实际上就是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程”。〔15〕因此，要防止决策人员滥用决策权，制定以个人利益入侵公益为导向的行政决策，必须强调行政决策权与法律责任的共生共存。但决策形成的影响因素很多，不仅包括决策制定者本身的素养、能力、偏好，也包括外界环境对决策思维的积极或消极影响，同时还包括决策所指向问题中利益关系的复杂程度、决策信息收集的完备程度等等，稍有不慎，思维就会发生偏差，差之毫厘谬以千里。因此，很多时候决策错误并非由于决策者主观故意，而是过失为之，但这并不代表决策主体可因此脱责，一味地以“无过错”来免责显然既不能警示决策者慎重用权力，也不能保障公共利益。因此，行政决策权的行使要与法律责任共生，不仅是在滥用决策权时，即便是不慎造成的失误，尤其是重大失误造成巨大损失的，尤应追究法律责任。

(三)权力制衡论:行政决策权与法律责任依存的理论基石

孟德斯鸠曾说:“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”〔16〕“从事务的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。”〔17〕尤其是在现代法治社会，不受约束的权力理应没有立足之地，权力对人类社会发展的巨大推动作用是建立在受制衡的基础之上的，不受约束的权力将难以抵挡滥权和寻租的诱惑，最终将成为毁灭和破坏社会发展的阻力。行政决策权作为政府实施行政管理的一种重要行政权力，承担着公益实现、危机应对、矛盾化解、资源配置、社会发展等多重重任，一经做出即具有普遍的约束力和执行力，对决策所指向的对象具有规范、约束的作用，一旦出现失误，将会对国家、社会公众的利益造成无法挽回的损害。因此，决策权力不仅需要受到来自行政系统内部的约束，即上级机关对下级机关决策权实施监督，平级机关之间的相互监督等，更需要来自行政系统之外的立法权、司法权以及公民对它的约束和制衡。而后者的实现必须有明确的法律制度做保障，如公民参与行政决策的权利，必须有法律制度对其参与的形式、途径、权利范围等做出明确的规定，在行政决策者违背相关规定时，追究相应的法律责任。如此，权力对权力的制衡、权利对权力的制衡才能真正得以实现。

三、行政决策失误法律责任缺失的表现

(一)制度空白致责任缺失

目前，我国有关行政决策责任追究的法律制度还很不健全，尚没有针对行政决策行为制定专门的《行政决策法》，行政决策责任追究的依据只是零星见于党的文件、行政机关的行政法规、行政规章及其他规范性文件中，且对行政决策失误的责任追究缺乏刚性的处罚措施，或者用道义责任、政治责任等来替代法律责任。如2006年起施行的《公务员法》只是列举了在行政决策中领导人需要承担法律责任的情形，但却没有对违法行政决策的法律责任进行具体的规定;《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》虽然对主要领导人的追责模式做了简单的规定，但是却没有提及救济途径。当前抽象行政行为并没有被《行政诉讼法》纳入受案范围，当抽象性行政决策失误造成重大损失时，亦难以追究行政决策主体的法律责任。此外，行政公益诉讼制度尚未建立，针对行政决策失误的追责赔偿制度也不健全，因而在行政决策失误造成公共利益受损时，行政赔偿的范围和额度都非常有限，决策失误的成本很低，易造成行政决策者疏忽大意。

(二)制度缺陷致责任缺失

自2004年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》后，全国许多地方都开始探索建立行政决策失误的责任追究制度，并制定了相应的规范性文件。如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《昆明市国家行政机关及其公务员行政不作为问责办法》、《湖南省行政程序规定》等等，行政决策失误责任追究工作也有了一定的改善。但目前，涉及行政决策的法律规定条款不明，内容亦有诸多不周延之处，因此，有法也难依。以对行政决策程序的规定而言，涉及行政决策的调查取证、方案设计、可行性论证、监督反馈等步骤并没有用法律规定的形式确立下来，因而，决策者的自由度很大，考量哪些因素、采用哪种方案、是否进行风险预测等往往由决策者凭经验判断，加上决策责任的追究缺乏具体的实施环节和落实渠道，决策的执行、监督和评估没有明确的信息反馈和跟踪制度做保障，因此，在出现失误时，难以界定问题是出在决策制定环节，还是执行环节，决策责任难以落实，更无从追究。

(三)操作规避致责任缺失

抛开现有关于行政决策程序的规定尚存缺陷不说，即便是已有的行政决策程序规定，也存在执法不严的现象。目前，部分涉及行政决策的规范性文件已经明确强调要历经专家论证与公民参与等程序，但我国尚未形成普遍的行政决策责任观念，经验决策、“拍脑袋”决策屡见不鲜，专家论证与公民参与亦未落到实处。部分政府机构官本位思想严重，出于对政府公信力及权威性维护的考量，即便出现失误，也不愿承认是违法或主观因素所致，而将其归为难以估量的不可抗力之干扰，使得行政决策失误的法律责任追究难以落到实处。此外，行政决策失误法律责任的追究缺乏相应的监督机制，公众对行政决策失误行为要求追究法律责任的意识及能力非常有限，而政府部门也没有成立独立的专门机构来对行政决策的实施、执行以及失误责任的承担标准进行有效的评估。因此，即便出现失误，是追究法律责任还是追究政治责任，是追究宽松的法律责任还是追究严苛的法律责任，随意性很大。

(四)追责难致责任缺失

一方面，在行政决策失误责任追究中，存在着信息不对称的问题，外界难以获取到行政决策责任的相关信息，而政府出于对自身利益的考量，亦没有主动公开承认行政决策失误的动机，相反，还可能掩盖决策失误的事实，“政府本身若不是对人性的最大耻辱，又是什么呢?如果人都是天使，就不需要对政府有任何外来的和内在的控制了。”〔18〕另一方面，即便行政决策失误因其负面影响巨大已显而易见，也会因为集体决策而无法界定责任主体，虽然目前，在行政决策中首长负责制已经被广泛运用，但无失误时首长负责，出现失误时集体担责的现象仍然较多，最后结果是无人担责，无疾而终。诚如美国学者罗森布鲁姆所言，“当不愿意承担责任成为根深蒂固的组织文化时，没有什么决策理论或方法可以让组织免于不良决策甚至更加恶劣的后果”。〔19〕加上法律本身对行政决策失误法律责任的追究范围较为宽松，主观臆断的空间较大，也使得行政决策虽失误但难以追究责任。

四、强化行政决策失误法律责任的应然路径

由上述可知，行政决策失误法律责任的缺失并非单一因素所致，观念的偏差，制度的缺失，法律的空白以及运作中的难局等等，都使得行政决策失误法律责任的归咎如水中花镜中月，似乎显然易见却又经纬难分。因而，要强化行政决策失误的法律责任必须从多个层面着手，形成配套的追责机制。

(一)思想层面:重塑行政决策失误责任观

就行政决策主体而言，重塑行政决策失误责任观，必须从两方面着手。一方面，作为权力的行使者，行政决策主体必须认识到决策权力必须与确定的责任同时存在，必须意识到行政决策行为必须顺应政治号召、社会需求及法律精神，行政决策出现失误不仅会引发政治问题、社会问题，更可能触动法律问题，行政决策失误不仅需要承担政治责任、社会责任、道德责任，还要面对法律责任，从而，树立起依法行政的法治决策观，在道义、良知及法律威慑力的多重影响下，以高度的责任心开展行政决策活动。另一方面，行政决策者还应意识到行政决策失误中的“失误”并非指出现明显故意或滥权行为而导致的决策错误，而是指主观疏忽或认识不足而造成的决策错误，作为公权力的行使者，必须树立起全面的责任观，不仅要有对渎职滥权行为承担责任的意识，且要有对因自己麻痹大意、认识不足而导致决策失误的后果承担责任的意识，杜绝以“交学费”为借口来规避责任。

就行政相对方或社会公众来说，长期以来形成的对行政决策失误进行追责的淡薄意识已明显束缚了他们的权利和监督意识，这既是行政决策中“官本位”思想的后遗症，也是公众“搭便车”心理在作祟，当公众感知到监督无力或者认为行使手中权利并不能给自己带来多大益处时，便开始懈怠于行使手中的权利。正如恩格斯所说:“在一切意识形态领域内，传统都是一种巨大的保守力量”〔20〕，不论是对“官本位”的固化认识和还是对“搭便车”行为的内在认同都已然在阻碍法治在行政决策过程中的推进，乃至影响到整个社会法治观念的提升。更何况，欲真正使得行政决策失误的法律责任落到实处，少了行政相对方或社会各界对依法决策的认知和认同，参与和评价，监督和反馈，那么，这种责任追究就缺乏了落地生根的土壤，难以实现。故而，重塑行政决策失误的责任观，必须给予行政相对人或社会公众充分的信心，逐步扭转其对于行政决策法律责任难以追究的僵化认识，强化公众参与行政决策，行使手中权利，追究行政决策失误法律责任的观念和意识。

(二)制度层面:完善行政决策失误追责法律依据

目前，对行政决策失误责任的追究主要是通过完善“引咎辞职”制度、决策听证制度、强化决策监督制度等来实现的，除此之外，还有民主协商制度、社情民意反映制度、社会公示制度、重大决策集体协商制度等用于降低决策失误率、提升决策质量的辅助制度。但实际上，仅有这些是不够的，这些制度缺少了“法律”这种强制力做保障，会显得苍白无力。因而，笔者仅从强化追责力度的角度阐述追究行政决策失误责任所迫切需要的法律制度。

1．行政决策程序制度

行政决策的出台是一个过程，它是由信息收集、咨询建议、方案设计、可行性论证、方案选择等一连串行政活动共同作用的结果，以往追究决策失误责任主要是以决策造成失误结果为依据的，追责带有严重的滞后性，既难以及时遏制错误决策继续发生作用，也难以界分真正的责任主体。因此，要有效规范行政决策行为，不仅要提倡对失误结果进行追究，更要弥补行政过程中的追责空白，而我国在行政决策程序法上的欠缺，既是行政决策失误的诱因，也是行政决策出现失误后责任难究的硬伤。因此，完善行政决策程序立法是强化行政决策失误追责力度的关键所在，也是细化法律责任的必选路径，“法律一经制定，任何人也不能凭自己的权威逃避法律的制裁;也不能以地位优越为借口，放任自己或任何下属胡作非为，而要求免受法律的制裁。”〔21〕依据行政决策的过程特点，行政决策程序立法至少应包含以下几个关键内容:

第一，公众参与。“公民参与是影响政治发展的重要渠道，公民参与的程度和规模是衡量一个社会政治现代化的一个重要尺度。”〔22〕行政决策尤其是重大行政决策，往往是与公众利益密切相关的事项，如重大投资项目的资金安排，公共交通、旧城改造等重大民生项目的确定和调整等，因此，在决策过程中引入公众参与环节，不仅是使行政决策具备合法性的必要条件，也是决策出台后获取民众支持的基础，更是减少决策失误率的科学路径。一旦行政决策程序启动，除依法不得公开的事项外，均应通过“听证会、公开征集意见、立法调查、座谈会、论证会、利用信函、电子邮件等现代通信手段征求意见。”〔23〕对此，美国早在1964年的《联邦行政程序法》中确立了听证制度，来扩大和保证公众参与，产生了很好的社会效应，并为诸多国家效仿。①1946年美国《联邦行政程序法》规定:“凡行政机关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制定行政规章和行政裁决，都应当给予利害关系人陈述意见的机会，除非法律有例外的规定。”我国部分地方政府也出台了相关规章制度，如《湖南省行政程序规定》，《山东省行政程序规定》中都有关于重大行政决策举办听证会的规定，但要使听证环节受到更广泛而普遍的重视，真正实现和保障公众参与的权利，并作为评判行政决策主体是否履职尽责到位的依据，则有必要将公民参与纳入具有更高位阶的行政决策程序法的规范范围。

第二，专业论证。行政决策尤其是重大行政决策所需的信息、专业技能较为庞杂，任何一个决策者难以精通决策所需的所有技能和专业知识，为降低决策失误的风险，有必要就涉及专业性、技术性较强的问题向有关领域的专家获取咨询、论证，向相关行政管理机构征询补充意见，这是提高行政决策科学性的有效途径，也能较大程度地降低因决策者主观疏忽或认识不足而导致决策失误的概率。需要注意的是，专业论证应包含对行政决策的可行性分析，设计得再完美的决策如果没有可行性和可操作性，最终也只会是无效的决策，任何一项行政决策的出炉都必须与其所处的政治、经济、社会等环境相匹配。目前，行政决策可行性论证已在湖南、青海、上海等地所出台的重大行政决策立法中所有提及，但有关可行性论证的标准、方式、步骤、效力等内容还有待更多的区域进一步摸索、完善。只有当标准清楚了，步骤明确了，效力清晰了，追究行政决策失误的法律责任才能具备更多的可操作性。

第三，风险评估。行政决策可能存在风险，决策事项愈大，那么风险也可能愈大。为规避责任，风险常常会被决策主体当做“挡箭牌”，试图夸大客观的不可控力或其他潜在风险对决策结果的影响，而模糊自身的疏忽或错误。因而，行政决策程序立法有必要对行政决策的风险评估环节做出事先规定，凡重大行政决策必须对可能存在的风险予以评估，充分考虑决策对资源、环境、经济可能造成的影响。对于可以消除的影响应尽量消除，对于存在较大的难以精确估量和控制的负面影响的决策方案，应事先设计应急方案或者以其他方案替代。

第四，合法性审查。《国务院关于加强市县依法行政的决定》中已明确规定要求建立重大行政决策的合法性审查制度。①《国务院关于加强市县依法行政的决定》规定:“建立重大行政决策的合法性审查制度。市县政府及其部门做出重大行政决策前要交由法制机构或者组织有关专家进行合法性审查，未经合法性审查或者经审查不合格的，不得做出决策。”合法性审查是保证行政决策合乎法律规定的一个基本程序，合法性审查也可经由多种方式，如书面审查、亲自调查验证、召开座谈、征求专家审查建议等。但是，经由合法性审查的行政决策在出现较大失误时并不能绝对化地就此免去决策主体的法律责任，更何况，合法性审查还存在流于形式的弊病。

第五，后评估。决策者应当“通过多种途径了解利益相关方和社会公众对决策实施的意见和建议，全面评估决策执行效果，并根据评估结果决定是否对决策予以调整。”②胡建淼:依法科学民主决策提高行政决策质量http://opinion．hexun．com/2010－12－08/126050772．html，2010－12－08/2011－02－28．后评估的作用在于给予行政决策主体依据决策实施执行情况适时修改决策方案或矫正决策错误的机会，将后评估纳入行政决策必经环节，不仅可以提高行政决策的科学性，而且也是鉴定决策失误程度深浅的考量依据。

不过，笔者强调行政决策程序立法对于追究行政决策失误法律责任的重要性，并非要求所有行政决策均应无一例外地遵循以上环节。决策事项不仅有大小之分，重要性之别，而且还常常有时效性的要求，因而具体追责过程中，还需因时因事制宜，对重大行政决策适用较高的程序标准，对于一般性行政决策则有选择地采用其中一个或几个程序标准。

2．行政决策责任追究程序制度

要想追究行政决策失误的法律责任，必须对问责主体、追责对象、责任追究的方式、步骤、时限及惩罚途径等问题做出明确的规定，使追责具有实际的可操作性，并对行政决策失误责任的大小、责任的性质等进行过滤，因而，有必要严格规范行政决策责任追究的法律程序。首先，法律应确立追责前置程序，以节约行政与司法成本。并非所有的决策失误都需要承担法律责任，对于通过政治责任、道义责任等就可以达到惩戒目的的，可不予追究法律责任。其次，法律应明确追责启动程序。一般而言，行政决策失误已然造成的事实损害后果、法律后果、社会危害、负面影响等都可作为追责启动的依据。但当决策错误较为明显以及损害后果明显可以推定但尚未发生时，也可适用追责启动的例外。在追责启动后，可优先适用行政复议程序，在复议无果时再启动诉讼追责程序。再次，法律应明确责任认定程序。对失误责任主体认定的方式和途径，责任大小，追责的方式以及处理结果等做出明确规定，这既包括针对整个追责过程的时序和环节所做出的相互衔接的制度性规定，又包括针对基本步骤所做出的操作性规定。

(三)技术层面:形成行政决策失误追责合力

导致行政决策失误的原因往往是非常复杂的，行政决策失误之所以难以追责，与行政决策过程的复杂性和影响因素的多样性不无关系。责任不能清晰界定，就无从追责，也正因为如此，侥幸的决策失误主体才会抱着混淆视听的心理，掩盖自身的疏忽和错误，将失误归咎于不可控之客观因素的影响。因而，要强化行政决策失误的法律责任，除现有的国家权力机关、国家行政机关监察部门、检察机关、行政决策相对人等直接追责主体外，还须强化行政决策失误追责的辅助力量，以形成行政决策失误追责合力。

一方面，及时的跟踪反馈是监督行政决策活动有效方式，同时，它能及时发现行政决策失误节点，避免失误影响继续扩大，并为失误责任的追究提供更确切的参考依据。但目前，我国行政决策活动除上级对下级的跟踪监督比较有力之外，其他部门及公众的监督还较为薄弱，多部门多主体之间未形成有效的监督网络。为此，除原有的行政监督机构和监督组织之外，可设置专门的决策跟踪监督机构，尽管跟踪监督机构可能因缺乏对决策具体事项的充分了解，并不能马上判断出决策是否存在失误，但是，其可以对决策形成过程中的具体环节进行清晰把握，对决策是否遵守了必要的程序制度做出基本确认，而这些都将为失误责任的追究提供有力参考。

另一方面，追究行政决策失误法律责任的前提是对决策失误的影响、决策主体过错责任的大小、导致决策失误的原因以及所造成的损失等做出科学认定。由于行政决策活动往往具有专业性、较强的技术性等特点，因而，作为评估行政决策失误责任的主体必须具备较高的专业能力和技术水平。而目前，我国政府部门中虽已设立各种政策研究室、咨询论证机构为行政决策活动提供参考建议，但却还未设有真正的决策评估机构，用于对已经出台并付诸实施的行政决策进行分析评估，以发现决策是否存在失误及评估失误损失的大小。为弥补这一缺憾，可设立专门的行政决策评估机构对行政决策责任进行科学评估，不过，该机构中的组成人员既不得为决策咨询机构的组成人员，也不得为原决策机构的组成成员，而必须另外安排多门类专业型人才组成评估小组，以充分保证该评估机构的独立性、评估角度的客观性以及评估方法的丰富性。

总之，追究行政决策失误的法律责任，不可能一蹴而就，毕竟，行政决策活动尤其是重大行政决策活动的复杂性决定了要追究法律责任必先层层剥茧，对责任进行清晰划定，再联动发力，逐步形成行之有效的追责机制。

〔1〕朱广忠．公共决策失误责任论析〔J〕．理论探讨，2004，(6)．

〔2〕李艳红，薛明．行政决策失误中的领导责任问题〔J〕．行政与法，2004，(8)．

〔3〕关保英，杨福韬．政府决策失误的责任追究探讨〔J〕．福建公安高等专科学校学报:社会公共安全研究，2007，(21)．

〔4〕冷金坪．行政决策失误的法律界定〔J〕．法制与社会，2011，(10)．

〔5〕〔美〕詹姆斯·E·安德森．公共决策〔M〕．唐亮译．华夏出版社，1990．44－45．

〔6〕邓正来．布莱克唯尔政治百科全书〔M〕．中国政法大学出版社，1992．653．

〔7〕吴兢．建设法治政府第二年——走向“责任政府”〔N〕．人民日报，2006－03－22．

〔8〕〔英〕弗雷德里希．奥古斯特．哈耶克．通往奴役之路〔M〕．中国社会科学出版社，1997．73．

〔9〕田思源．论政府责任法制化〔J〕．清华大学学报，2006，(2)．

〔10〕〔法〕卢梭．社会契约论〔M〕．北京商务印书馆，2003．127．

〔11〕〔美〕特里·L·库珀．行政伦理学:实现行政责任的途径〔M〕．张秀琴译，中国人民大学出版社，2001．62．