社会治理后工业分析的四个切入点

周 军

20世纪七八十年代以来，人类社会发展的诸多趋势无不反映了它已在相当广泛的程度上迈入了后工业化的进程当中。在这一现实面前，人们越来越多地接受“后工业社会”的概念，并在思考人类社会所面临的各种共同主题时，积极地以此作为理论研究和制度设计的一般背景。我们看到，贝尔等人提出了后工业社会的概念后，在致力于社会科学研究的学者中引起了巨大反响，许多学者开始提出后工业社会背景下的治理意见。比如，约翰·弗里德曼 (John Friedmann)在其1963年发表的论文中专门探讨了与“后工业社会中的区域规划”(Regional Planning in Post－Industrial Society)相关的政策考虑;在《公共行政评论》(PAR)1971年的一期特刊 (Special Symposium Issue)上，来自美国各地的十几位学者以“后工业美国变革中的规划类型”为主题，探讨了与美国社会后工业化进程相关的社会治理问题。尽管这些研究所探讨的依然是属于工业社会范畴的老问题，但是，对于后工业社会概念的传播而言发挥了非常积极的作用，至少，它表明学者们已经开始关注后工业化的问题，甚至努力在后工业社会的概念下去思考社会治理方面的诸多问题。因而，在社会治理领域，越来越多的学者在思考后工业化进程中的社会治理新需求、新期望时，便是以一种后工业分析为切入点的。我们看到，其中具有代表性和启发性的有:后工业行政中的服务要素、把信息技术应用于组织设计、后工业经济的质量增长方式，以及服务型政府建设的理论构想。尽管我们发现前三个来自西方学者的后工业分析切入点，因其所处的制度环境和思维框架而丧失了作为一种富有广阔前景的理论设想或治理方案，但它们无疑都是对社会治理进行后工业分析的重要切入点，并且对于我们思考中国服务型政府建设的理论构想和制度设计具有很强的反思意义。

一、后工业行政中的服务要素

在20世纪70年代，也许是受到后工业社会概念的启发，谈论“知识”、“服务”等方面的论文也迅速增长，我们看到，美国锡拉丘兹大学 (Syracuse University)的公共行政学者詹姆斯·卡罗尔(James Carroll)在《公共行政评论》(PAR)1975年第6期上就发表了《服务、知识与选择:作为后工业行政的未来》一文。在这篇主要探讨“知识管理”(knowledge management)问题的文章中，卡罗尔描述了后工业行政的三个基本特征，即服务、知识和选择。卡罗尔根据贝尔在《后工业社会的来临》一书中所建立起来的逻辑框架，阐发了自己的后工业行政的思想。在他看来，“后工业行政的第一个要素是服务行政 (service administration)。这一要素是后工业的，在这里，它并非直接指向生产物品的过程或规制物品的生产，而指向由他者提供给人的服务。”〔1〕因而在卡罗尔的叙述中，公共行政在工业社会和后工业社会中所表现出来的特征是不同的，与工业社会相对应的公共行政是工业行政，与后工业社会相对应的公共行政是后工业行政。也就是说，在认识上，卡罗尔将人类社会的行政活动看作是同一的、连续的历史范畴，尽管在不同的社会特征或背景下，其态度、价值和过程等特征呈现出不同。作为一位新公共行政学派的学者，卡罗尔对“服务”的认识遵循着弗雷德里克·莫舍 (Frederick C．Mosher)在《民主与公共服务》中的意见 (这一点从他的注释中可以看出来)。因而，卡罗尔所说的服务行政实际上指向了公共服务的过程。也就是说，卡罗尔在服务行政之下去认识政府的服务行为时，实际上考虑的是服务的需求、生产、提供、评价等程序性问题。

卡罗尔不仅认同贝尔的服务经济的观点，而且他认为，20世纪六七十年代的美国，服务经济已经变为一种服务政体 (service polity)，在他看来，“服务政体是强大的政治——行政实体”〔2〕。现实的证据是，20世纪六七十代美国政府中的三种发展，即政府中从事服务供给职业的就业人数的增加、用于新兴服务的收入和支出的增加，以及旨在增强服务职能的联邦辅助项目的增加。因此，他断言， “在规模和范围上，这都是世界上的新事物。”〔3〕如果说在人类后工业化进程中，服务经济向服务政体的变化主要体现在围绕服务的需求和供给而产生的公众、政治家、行政专家等，在国家政治舞台及框架中的权利和责任，那么，公共行政便在态度、价值和过程上产生了一种从行政的工业型式到个人服务的后工业型式的转向。因此，尽管在作为后工业行政要素的服务行政上，卡罗尔并没有给予我们太多信息，甚至可以说，他是将工业社会框架下对公共服务的思考放在了后工业社会背景之下，并在“服务政体”的框架中去讨论这些问题的，然而，他在人类社会后工业化进程中去积极思考社会治理的相关问题，是值得我们去关注的。但需要注意的是，实际上，卡罗尔所探讨的那些问题，只不过是工业社会的行政模式没有能够很好地解决而积累起来的问题，真正属于后工业社会及其行政模式的问题，卡罗尔并没有看到。尽管一种新的行政模式首先要面对的就是以往模式并未能解决的问题，并且在全球化、后工业化进程中，这些积累起来的问题与属于后工业社会的新问题交织在一起，构成了“全球风险社会”。然而，对于一项社会治理理论建构而言，在解决问题的方式上，新的行政模式所采取的是一种创造性、前瞻性、预见性地看待问题和解决问题的方式，也只有在把握事物发展未来趋势的基础上去设计社会治理的方案，才能够促使各种问题得到很好地解决。我们认为，卡罗尔之所以没有看到这些，是因为他并没有这样的意图。

实际上，卡罗尔的重点是要研究“知识社会”(knowledge society)的诸多方面对公共行政变化的影响。他通过一个简单的三段论 (行政是知识;知识是力量;所以，行政是力量)表达了后工业行政的第二个主要特征，即知识。他认为，美国正在变成服务社会和知识——技术社会，后工业行政的核心是通过以知识为基础的、社会——技术的体系来进行服务供给。在知识社会里，“系统化的知识和技术 (定义为知识的使用)在价值的界定以及组织和程序的设计、发展、操作中处于核心。”①Carroll，James D．(1975)．“Service，Knowledge，and Choice:The Future as Post－Industrial Administration，”Public Administration Review，Vol．35，No．6，pp．578 －581．因而，他认为，在公共行政中，知识社会的这六个方面是非常重要的:一是增长的观念和分配的政治逐渐转向质量的观念和自尊的政治 (politics of self－esteem);二是公众的社会调查体系的兴起，以及与之相应的用于服务体系设计、发展和修正的分析官僚的兴起;三是服务——技术经济学中，产业经济学与政治经济学之间令人不解的分裂;四是知识与技术中，政治、法律和行政日益增长的重要性;五是基于知识控制的公共机构和公民的角色重新定位;六是各式各样的专家与大众意志之间的张力。尽管卡罗尔试图对知识社会中公共行政的转向给出自己的构想，但在他的论述中，我们很容易便看到了两个似曾相识的地方。一是“知识就是力量”。如果说在工业化进程中，启蒙思想家们关于“知识就是力量”的判断是值得我们称赞的，那么，在人类社会后工业化进程中，知识和信息的获得变得非常容易，而使得这种所谓的力量变得不再那么有力。这是卡罗尔没有看到的，也正因为如此，他的立论便也是站不住脚的。二是他所列举的那些方面，很显然是新公共行政学派一直戮力提倡的，尽管我们说与建立在政治—行政二分原则之上的传统公共行政相比，这些主张是有一定新意的，但如果将之放置在人类社会后工业化进程的背景之下去谈，就未免有些“新瓶装旧酒”的味道了。更重要的是，如果我们按照这样的社会治理方案去思考人类将面临的共同主题，那么，它不仅不利于人们面向后工业化进程去思考社会治理模式变革的问题，而且还会将人们引入歧途。

卡罗尔看到，“随着工业社会向后工业社会的演进，工业社会的行政假设将日益被不确定性、复杂性、模糊性、剧变性和探索性所包围。”〔4〕然而，他仅看到了“工业社会的行政假设”与社会环境之间的关系，而并没有去准确定位后工业社会中将要生成的一种全新的行政模式，因而，我们说，卡罗尔所说的“后工业行政”并没有实现一种全新的行政模式的建构，甚至可以说，他只是给工业社会的管理行政带上了一个“后工业”的帽子罢了。另一方面，对于后工业社会的认识，卡罗尔所采用的观察视角是与贝尔等人相同的，也是一种产业视角。他并没有在人际关系、社会治理方式及其制度的意义上去定义和解释后工业社会，那么，他自然也就不会，实际上也无法真正地在后工业化进程中去思考人类社会的治理模式的问题。在这一点上从他抛出的一大堆看似属于后工业社会的，实质上仍是工业社会的问题便可以知道了。

二、把信息技术应用于组织设计

在诸多关于或涉及后工业社会的文献中，提到后工业社会、后工业主义、后工业理论等概念或术语，都承认丹尼尔·贝尔是它们的提出者和建构者，同时也都承认两点:一是贝尔在20世纪五六十年代就已经开始使用后工业社会这一术语来描述未来西方社会了;①也有认为贝尔是在20世纪60年代开始使用该术语的，比如弗雷德·布洛克说，“丹尼尔·贝尔，先是在20世纪60年代发表的多篇论文中，提出后工业社会这个概念，后又在1973年出版的著作《后工业社会的来临》中，详尽阐述了这个概念。”引自〔美〕弗雷德·布洛克:《后工业的可能性:经济学话语批判》，王翼龙译，北京，商务印书馆，2010，第7页。二是在贝尔出版《后工业社会的来临》这一时期，已经有一些学者在论述相似的或相同的现象了。②如阿兰·图雷纳的《后工业社会》(1971)，格雷格·卡尔弗特和卡罗尔·尼曼的《中断的历史:新左派和新资本主义》(1971)，其后的有托夫勒的《第三次浪潮》(1980)、拉里·赫希霍恩的《机械化之后:后工业时代的工作和技术》(1988)等，还有断然拒绝后工业观点的，如斯蒂芬·科恩和约翰·齐斯曼的《制造业关系重大:后工业经济的神话》(1987)，参见〔美〕弗雷德·布洛克:《后工业的可能性:经济学话语批判》，王翼龙译，北京，商务印书馆，2010，第7－8页。然而，令我们很奇怪的是，西蒙在一篇题为《把信息技术应用于组织设计》(1973)的论文中说到， “彼得·德鲁克曾使用‘后工业社会’一词来描述一个正在兴起的世界，其中，制造业生产以及与之相关的活动所起的核心作用与过去一个世纪相比要少得多。”〔5〕西蒙采用的是贝尔等人的产业视角，但却不承认贝尔对后工业社会概念的建构。而如果说贝尔承认后工业社会在制定决策上“创造新的‘智能技术’”〔6〕的话，那么，他就应该注意到西蒙这个人，因为到了20世纪70年代，西蒙在计算机、人工智能，以及组织决策等诸多领域都取得了引人注目的成绩，尤其是他曾经获得过计算机“图灵奖”。然而，贝尔却几乎没有提到西蒙，仅在某处引用了西蒙1967年的一篇题为“公共行政中的管理与实践之变化”的文章。尽管如此，西蒙在进行组织设计时，却又不得不承认人类正在进入一个正在兴起的“后工业社会”，并以此为背景去叙述他在组织决策上的看法。

我们并没有看到德鲁克在什么地方如西蒙所说的使用了“后工业社会”一词，或许这是他们两人之间的私下交流，我们无从知晓。③后来的很多研究者，如库玛尔·克里尚等，在追溯后工业社会概念的建构过程时，时常将贝尔、图雷纳、德鲁克等人作为后工业社会概念的早期建构者，并认为德鲁克是在《断裂年代》(1968)一书中提出或使用后工业社会的。但我们在对该书以及其他文献进行搜索时发现，德鲁克并没有在任何地方使用过这样一个术语来描述这样一种现象。而如果说“知识社会”(the knowledge society)、“组织社会”(a society of organization)等概念在这些学者看来等同于后工业社会的话，那么，西蒙在使用后工业社会概念时，则是指向从产品的制造向服务的供给转变的，这显然并不涵盖知识社会、组织社会的核心内容，并且在德鲁克的一些描述中，他并不承认后工业社会的概念，而通常使用的是知识社会或“后资本主义社会”。但西蒙通过对这一概念的描述指出，“后工业社会中的组织提供服务而非制造产品，其中很多服务都是非实体性的。我们社会中很大一部分的经济活动早就已经是由提供教育、健康、休闲时光等服务的活动所构成的了。”〔7〕在这一点上，西蒙显然是遵循着后工业社会的产业视角的，这也是贝尔等人进行观察并积极提倡的视角，而这肯定不是德鲁克所提供的，因而，这是西蒙在论述过程中出现的一个漏洞，因为西蒙实在找不到什么确切证据继续坚持这个德鲁克版的“后工业社会”。这样做的结果是他理顺了自己的叙述思路，因而也就顺理成章地过渡到他对服务组织 (service organization)的设计了。

通过举例将代表产品生产活动的房子 (house)和代表服务供给活动的居住条件 (housing)两者进行对比，西蒙指出，“提供服务趋向于引发与生产实体性产品不同的组织问题。通常，与那些生产实体性产品的组织相比，对服务组织进行适当的产出测量更加困难。”〔8〕按照他的推理，从事服务供给的组织和从事产品生产的组织在设计上应当有所区分。姑且不论西蒙接下来要做什么，作为前面关于后工业社会描述的一个推论，西蒙的又一个叙述前提是产品组织 (organization for production)和服务组织 (service organization)在活动和产出测量上的差异性。实际上，这是一种极其简单的区分方式，也是一种受后工业社会概念建构的产业视角影响而形成的一般看法。如果说在人类社会后工业化进程中，以官僚制为基本特征的工业组织形式被解构而生成一种新的组织形式的话，那么，这种组织形式绝对不是服务组织这种显然还是在工业社会官僚制组织形态下进行的二级划分，它应当是对工业社会官僚制组织的超越，我们将之称为“合作制组织”。而按照西蒙逻辑实证主义的思维方式，他的研究思路必然是和官僚制组织内在固有的形式合理性相一致的，因而，我们认为，西蒙根本就没有看到官僚制组织形式之外的任何可能性。也就是说，西蒙所说的服务组织并非一种新型组织形态，只不过是从组织的行动目的或主要产出而进行的一个类型学划分，根本就没有涉及到真正意义上符合后工业社会的组织形式。

以他所区分出来的服务组织为前提，西蒙研究的重心是信息技术在组织设计中的应用。在西蒙看来，相对于产品组织不太复杂的决策问题，服务组织的决策活动则相对较为复杂。因而，需要能够处理支持这种复杂决策活动的各种来源、各种形式的信息。西蒙看到的是，信息在组织中流动所形成的信息流，是一种从人或计算机到其他的人或计算机的流动。保持着他的逻辑实证主义传统，西蒙所看到的信息是一种符号或计算机语言的转化和流动，因而，也就是符号与符号之间的数学关系和逻辑关系，信息的流动也就是符号的编码、解码、再编码、再解码的循环过程。由于西蒙所观察的现实是组织所面对的庞大的决策问题，因而，相比较而言，人和计算机的能力都是非常渺小的，所以，才需要人、计算机之间的某种分工形式。显然，与传统上组织内部人的分工——协作关系不同的是，西蒙所看到的人与计算机之间的分工，这实际上是一种符号转化与流动的过程，也就是说，人将所需要解决的决策问题进行编码，设计为计算机可识别和运算的语言和程式，而计算机则通过数学和逻辑运算提供给人以最优化的决策结果。我们相信，对于这种分工所产生的益处，西蒙比他同时代的人要了解得深刻些，因为，当20世纪50年代他和他的学生纽威尔 (Allen Newell)发明“逻辑理论家”(the Logic Theorist)并证明了罗素和怀海特的《数学原理》时，他已经深深地感受到这种人与计算机之间分工的益处。对于西蒙来说，组织中复杂的、庞大的决策问题，都可以通过简单化、符号化、程式化的方式转化为计算机语言。因而，西蒙想要突破这早已深深植根于其内心当中的思维禁锢几乎是不可能的。尽管在后来的研究中，西蒙开始关注价值问题了，但其最终的研究方法仍然是将一切因素都进行简化而用于决策活动的。

因而，对于如何通过简化而使组织面临的复杂、庞大的决策问题变得可由计算机承担，西蒙认为，不仅可以通过要素化来降低组织决策问题的规模，还可以通过注意力管理 (attention management)来限制进入处理程序的决策数量。这里，西蒙这样说到，“我们当前世界中的信息处理系统处于信息和符号过度充裕的尴尬境地。……在这样的世界里，稀缺的资源不是信息，而是注意到信息的处理能力。注意力是组织活动的主要瓶颈，随着我们向组织高层移动，这种瓶颈则变得越来越狭窄，协调功能是高层的首要责任，在不破坏这种协调功能的情况下，并行处理能力变得不那么容易。”〔9〕也就是说，对个体而言，注意力管理意味着将信息处理能力配置到特定的决策任务中，而对整个决策任务而言，如果应对问题的整体能力不足，那么，就必须设置优先权，以便关注到或注意到那些最重要的或最关键的任务。因而，西蒙才会说，“如果说注意力是一种稀缺资源，那么，区分两种决策问题就极其重要了，即带有截止期限的决策问题 (实时决策)和带有相对灵活的截止期限的决策问题。应对或处理这些不同类型的决策需要相当不同的系统设计。”〔10〕相应地，在面对过度充裕的信息和符号以及信息处理系统的内在能力局限时，西蒙给出了两个解决方案，一是要素化整体性的决策问题，使得各构成要素之间的相互依赖性最小化，二是结构化整个信息处理系统，以便保护注意力这种稀缺资源。

那么，西蒙眼中看到的景象是，信息和符号的过度充裕与注意力资源的稀缺所形成的鲜明对比，以及这种强烈反差给组织设计所造成诸多后果。这一方面造成了在为组织决策而准备的数据库中，数据的处理和储存量比人们想象的要大得多、复杂得多，甚至当试图将之用于决策程序时，很难判断信息与决策问题之间直接或间接的相关性;另一方面，在运用信息处理系统时，数据总是“记录的”、“陈旧的”，因而，当组织开展决策活动时，就造成了决策与事实不符的现象。而如果说西蒙坚持认为即便信息过度充裕也仍然可以通过确定性的方式进行信息处理活动的话，那么，在信息技术被广泛应用于人类活动的过程中，信息经历了一个由稀缺到充足再到过度充裕的过程。因此，如果说在面对稀缺的信息资源时，人们需要尽最大可能地收集、保存，并利用人的智慧去推演出更多的信息的话，那么，在面对信息过度充裕时，组织必须有一个“交界面”，选择性地获取、吸收这些信息，并将其转化为与内部信息流和信息系统相兼容的格式。在我们看来，这里就涉及到了信息多元化存在与标准化处理的问题。充足的或过度充裕的信息在存在方式上是多元化的，而当人们处理这些信息，尤其是运用信息技术来处理这些信息时，这些信息都需要被转化为特定的格式才能被处理。正如我们所用的二进位制计算机运算一样，任何形式的信息，如文字、图片、视频、程序等，在计算机那里根本没有什么本质的区别，只有0和1。然而，在人类后工业化进程中，社会环境是高度复杂和高度不确定的，人类所面临的社会治理问题往往都是一种既是0又是1，既不是0又不是1的状态，那么，在交由计算机信息处理系统进行运算时，它就会随机性的选择0或者1。这样，西蒙所期望的信息处理的确定性结果将出现不确定性。而在复杂的混合物属于经常状态的后工业社会里，这些又是无法通过简单化、确定化、标准化处理而忽略不计的。因而这就出现了信息多元化存在与标准化处理之间的矛盾，这些西蒙则没有看到，甚至可以说，这正是由西蒙所提倡的那种简单化、确定化、标准化的信息处理技术造成的。

三、后工业经济的质量增长方式

在新古典主义经济学中，经济学家们所采用的高度抽象的概念或术语并没有很好地描述现实世界，尤其是在人类社会的现实经济生活处在全球化、后工业化进程中的当今世界。在后工业论者眼中，20世纪六七十年代以来的世界，特别是七八十年代之后，出现了种种超出工业社会的话语体系和解释框架的社会发展趋势，而布洛克在《后工业的可能性:经济学话语批判》中则将之概括为三种趋势，即服务业在经济生活中的地位日益重要、以计算机为基础的自动化的兴起，以及男性统治的衰落和线性职业生涯的解体。在对经济生活做一种后工业分析时，布洛克所采用的批判工具是“经济社会学”，他的批判对象则是新古典主义的市场理论。站在后工业化的社会现实之上，布洛克在批判新古典主义时认为，一方面，这种理论的假设前提是以制造业为基础的“工业社会”，另一方面，这种理论太过抽象而与现实的经济生活相脱节。这里，布洛克站在了人类社会后工业化进程这一现实生活之上，去观察统治20世纪六七十年代之前几十年的世界，如果说这种观点是具有某种程度上的先进性和前瞻性的话，那么，我们就不得不质疑他所使用的“经济社会学”批判工具了。我们知道，这种思想最积极的提倡者是卡尔·博兰尼(Karl Polanyi)。在博兰尼看来，现实经济是微观经济选择、国家行为，以及社会调控这三个经济层次的调和。这一论点被布洛克毫无保留地继承了下来，因而，他所使用的批判工具实际上就是政治经济学的工具，也就是博兰尼等人所贡献的论点，尽管这些人往往更愿意说自己是经济社会学者。因此，如果说布洛克的批判对象是属于工业社会历史范畴的新古典主义经济学及其核心概念的话，那么，他所使用的批判工具则同样属于工业社会的范畴。也就是说，在描述或论证那些超出了工业社会历史范畴的经济生活时，布洛克并没有使用属于后工业社会的经济学工具或思维方式，而使用了仍属于工业社会的经济社会学工具。

许多经济学家，不论他们的理论信奉为何，他们当中很少有人会将经济分析放置在密封的环境中，而使其与经济生活所处的社会相分离，正如巴里·西格尔 (Barry N．Siegel)所评论的， “事实上，现代经济学家的大量著作——除了那些醉心于狭隘数学模型的——都指向了法律和社会条件的变化与经济之间的相互作用。”〔11〕如果说新古典主义经济学家在分析经济时，通常采用移除或替代诸多经济假设当中的某一个来观察哪些因素对经济模型有怎么样的影响的话，那么，在这些经济学家自己看来，他们所关注的仍然是市场的运作以及从中得出来的价格控制、税收政策、政府补贴等对经济生活的影响。因而，如果可以让这些经济学家来反驳布洛克的话，那么，在他们看来，他们并非认为布洛克所说的太过抽象而脱离现实生活，反而，他们会认为自己是现实生活中的经济社会学家，或者说是政治经济学家。

然而，现实的经济生活，并非如布洛克及其批判对象新古典主义经济学家们所认为的那样。即便他们通常也会在“后工业化”的名号下进行经济学话语批判，或经济学理论的建构，但实际上，他们的思维框架，仍然是符合工业社会的实体经济运行方式的实体性思维。更何况，就算是在实体经济部门，信息技术、智能技术、数控技术等都在不断地改造着工业社会旧的生产方式，使得经济生活的核心概念变得不再那么重要，甚至是毫无意义，在后工业化进程中，经济生活被注入了信息、网络、智能等与以往经济生活不同的核心要素，而这些要素之间的相互关系又构成了后工业社会中实体经济生活的主要关系，这样的经济生活就不能简单地理解为投入——产出的模型，这是他们都没有看到或仔细思考的全新问题，而这些问题却正在改变着我们几乎一切的生活形式。从另一个方面来说，尽管在人类社会的全球化、后工业化进程中，也有一些学者似乎看到了所谓“无重量经济”、 “符号经济”、“虚拟经济”等，但实际上，这些经济学家并没有从真正意义上找到和提出符合这种经济运行方式的强有力的理论，或者已经有些人在做了这样的尝试，却仍然没有得到大多数人的重视，或许是由于这些人并没有占得经济或政治话语权，也或许是人们还没有真正地意识到这一新时代到来之后的经济新特性。即便是“后工业社会”概念被广泛使用的今天，受贝尔等后工业社会概念提出者和建构者的狭隘界定的影响，人们思考如何治理后工业化进程中出现的新问题、新事件时，并没有找到应对这些问题的全新的社会治理方式。布洛克所进行的经济生活的后工业分析也存在这样的问题。

我们看到，在布洛克的“经济学话语批判”中，最令他自己满意的是对新古典主义经济学的核心概念市场、劳动力、资本和产出的批判。如果说布洛克眼中的市场是不同于新古典主义经济学家所讨论的高度抽象的市场，而是“微观经济选择、社会调控和国家行为的一种极为复杂的组合”〔12〕的话，那么，他的意图显然是要超越单纯地关注扩大市场自由或增强经济计划的那些做法，走向自由市场和限制市场的组合。我们认为，尽管他的观点似乎是有一定超脱性，但实际上，在面对工业社会的经济问题时，很多经济学家都已经主张这样一种组合或混合，其中当然包括卡尔·博兰尼。也就是说，在以后工业的经济实际来批判新古典主义经济学的“偏离”时，布洛克也没有为后工业的经济实际找到确切的答案。在劳动力概念的批判上，他试图为劳动力的有效利用提供一个更符合现实解释的社会学研究，但实际上，他所提供给人们的员工管理、培训、激励、利益分享和参与，都是发达工业社会里人们经济谈论的话题，如果硬是将之冠以后工业的帽子，就不那么可靠了。至少，在他的解释框架里，劳动力最起码要与他所列举的三种趋势保持一致，然而，我们从任何角度考察都似乎无法找到这种一致性。换句话说，就算布洛克看到了在人类社会的后工业进程中社会理论没有迅速跟上这一变化的步伐，但实际上，布洛克的批判并没有解释为什么新的组织实践是在他所界定的三种趋势下兴起的。

如果“后工业的种种趋势，已经使资本的任何现存定义或者计量尺度的一致性荡然无存”，〔13〕那么，布洛克能够找到的替代他称之为“静脉注射式”的投资模型的方案，“承认企业的人力资源在决定一个企业的效能上的中心地位”〔14〕。实际上，在这一点上，他注重的是组织因素或组织变量的重要性，而非资本和技术。也就是说，他所认为的符合后工业社会的资本是人力资本，而不是金钱资本或技术资本。实际上，与其考察人力资本的概念及其在后工业社会中的作用，倒不如考察多元化的资本 (暂且我们仍然使用“资本”来指称它们)在后工业化进程中如何相互依赖、相互作用而构成了一种全新形式的。20世纪七八十年代以来，人们开始反思国民生产总值作为经济测量尺度是否符合现实经济生活的实际，布洛克认为，“国民生产总值已经变成计量经济产出的一种越来越来成问题的尺度，这种数据已经变成有关经济运行情况好坏的一个不可靠的信息来源。”〔15〕或许当布洛克强调家庭生产、产品质量，以及个人事业在后工业社会里也将变得越来越重要时，他是令人信服的。然而，布洛克对于市场、劳动力、资本和产出的批判中，都预设了这样一个前提，即他所看到的经济形式，不论是工业社会的还是后工业社会的，都包含着这样四个核心概念。问题是，在人类社会后工业化进程中，越来越多的经济活动并不必然包含这样的核心要素，尤其是我们看到，在具有很强虚拟经济或符号经济特性的金融行业，或许存在着布洛克所说的市场混合物，但在其他几个方面，我们似乎并不能完全找到他所试图建构的那些对应物。也就是说，当布洛克在进行经济生活的后工业分析时，当他在对新古典主义进行批判时，在他面前呈现的不是一幅幅后工业社会经济生活的景象，而是工业社会经济生活的延伸，甚至可以说，布洛克所提出来的那些观点实际上只不过是主流观点 (新古典主义经济学观点)的对立面罢了，而并非是后工业社会经济生活的实际景象。如此一来，布洛克在此基础上所得出的结论或提供的方案，“建立一个以质量优先增长为中心组织起来的社会”〔16〕，在虚拟经济或符号经济中，如果没有劳动力、资本或产业，而有的只是由符号或计算机网络构成的“流”的话，那么，所谓的质量 (其实指的是与产品数量相对应的产品质量)也就无法立足了。

四、服务型政府建设的理论构想

尽管卡罗尔使用了后工业行政的概念，以及作为其中一个要素的服务行政的概念，但他却没有建构起一种符合人类社会后工业化进程的全新的行政模式或理论范式。实际上，卡罗尔的“后工业行政”的提法并没有引起人们的广泛关注，其中的主要原因或许是，在大多数人看来，他所主张的那些并没有什么新鲜感，都是新公共行政学派在那个时代所竭力提倡的，并且作为后学的卡罗尔在沃尔多、弗雷德里克森等颇具影响力的人物面前也算不得什么。与此不同的是，中国学者在思考中国自己的行政改革方向时，提出了作为一种全新行政模式的“服务行政”。尽管在语言的对应上，它们似乎是同一个语词或概念，但实际上并非如此。在我们进行服务行政模式建构时，蕴含着这样一个历时态的演进，即农业社会所对应的是统治行政，与工业社会相适应的是管理行政，而与人类社会正在迈入的后工业社会的治理需求相适应的则是一种全新的行政模式，我们称之为“服务行政模式”。如果说卡罗尔所使用的service administration或service polity并没有实质性地超出工业社会的理论范式和理解框架因而失败了的话，那么，我们所要建构的服务行政模式则是对人类社会后工业化进程中的社会治理所做的一种全新构想，并且在其实践形态上，这一理论构想便是服务型政府建设。

在进行组织分析时，西蒙根据组织活动的产出和目标区分出了与产品组织不同的服务组织，并以此为基础，将信息技术应用于组织设计当中。然而，我们并没有看到他的这种组织形态划分突破工业社会的官僚制组织形式，因而，他所进行的组织设计也就陷入到将一种新技术 (信息技术)应用于旧的组织形式的窠臼。在经济学批判中，布洛克在意图上想要进行一种经济生活的后工业分析，然而，他没有抓住后工业社会中实体经济和虚拟经济在本质上变革了工业经济的核心概念和产业形式，因而，使得他的“以质量为中心的增长”这一构想失去了其应有的前景和意义。我们真切地感受到，在人类社会后工业化进程中，我们不能再像工业化进程中所发生的那样等着收获它的自然成果而遭受巨大的社会动荡，而是要对这一进程自觉进行规划，为此，我们就要看到人类社会后工业化进程的真正现实，并在此基础上，以一种创造性、前瞻性、预见性的思维和眼光去设计人类在后工业社会中的社会治理方案。归结起来，我们认为，就是要建构一种符合后工业社会中人们的新需求、新期望的服务型政府，并通过它来开展后工业的社会治理活动。

我们看到，20世纪80年代以来的全球化进程将世界各国政府置于了同一起跑线上，不论已迈入了后工业化进程中的发达国家还是仍承担着工业化繁重任务的发展中国家，都要同步迈入后工业化进程。因而，在全球化、后工业化进程中，中国政府必须努力实现政府模式的变革，建设一个适应于高度复杂性和高度不确定性环境的政府，才能带领中国人民走出社会治理困境，走出全球风险社会，完成工业化和后工业化的双重历史使命。正是基于这样的一种认识，在中国学术界的理论探索和积极呼吁、地方政府改革实践的有益尝试，以及高层的积极推进和高度重视的共同作用下，服务型政府建设最终被确立为中国政府改革的战略目标。

在理论上，中国学者提出服务型政府建设的理论构想所采用的是一种历史主义的视角。我们看到，在农业社会的历史阶段，人类社会是一个简单的和确定的社会，社会治理的内容和事项也是比较简单和确定的，只有在出现了问题之后才会采取治理行动，谓之为“无为而治”。可以说，农业社会的治理简单到仅仅依靠权力便可实现，甚至一个县令带几个捕快就可以实现对一方的治理了。与农业社会相比，工业社会则要复杂得多，且具有很大的不确定性，但由于这种复杂性和不确定性是低度的，所以，工业社会可以通过治理体系的科学化和治理方式的技术化而实现良好的社会治理。特别是官僚制组织被建立起来之后，政府的组织体系、治理方式、控制方法都实现了科学化和技术化，使得政府能够在社会治理过程中运用“以不变应万变”的方式去实现社会的有效治理。如果说在低度复杂性和低度不确定性的条件下，“以不变应万变”的思路可以满足社会治理的要求的话，那么，20世纪后期以来，社会进入了一个高度复杂性和高度不确定性的状态，使“以不变应万变”的治理思路陷入一种极其被动的境地，从而出现了所谓的“治理失灵”的问题，政府改革的试图因囿于这种思维框架而陷入到了“改革失灵”的局面，这使得问题变得越来越严重，甚至可以说，人类已经陷入到“全球风险社会”当中了。在这种情况下，必须谋求政府模式的根本变革，即建立起能够适应高度复杂性和高度不确定性条件下社会治理需要的政府，即“服务型政府”。

因而，总体上来说，人类社会迄今已经创造出了两种政府类型，一是与农业社会的治理实践相对应的统治型政府，二是与工业社会的治理实践相对应的管理型政府，但不论是何种政府模式，它们都是社会治理的主体，在很多方面是相近的，甚至是相同的，可以说，管理型政府是建立在对统治型政府批判性继承的基础之上的。因此，如果我们说全球化、后工业化进程中的政府模式变革的方向是服务型政府的话，那么，对它的研究也必需学习和借鉴前人的研究成果。在学术研究层面，我们要去挖掘、探讨、发现前人这些思想中的积极成分、历史适应性，以及消极内容，加以批判性继承，为服务型政府的研究做好学术支撑，并在此基础上根据全球化、后工业化进程的要求去进行理论创新和制度重构。服务型政府研究是一项全新的时代课题，这就意味着管理型政府的理论不仅无法满足它的建设需要，相反，还会束缚人们的研究和探索，20世纪七八十年以来西方国家失败的政府改革已经说明了这一点。因此，服务型政府研究需要建立在对管理型政府模式进行批判性继承的基础上，实现对服务型政府模式的理论建构和制度设计。

在后工业化的问题上，西方比我们研究得要早，看到的要远，但当他们在20世纪七八十年代进行政府改革时，中国政府也几乎在同一时期进入了改革开放的新时代，而今天看来，西方的政府改革已经陷入到了“治理失灵”和“改革失灵”的双重泥沼而无法自拔，而中国则在改革开放的康庄大道上继续大踏步前行。对于这一点，有些人或者会质疑说，与西方国家的情况相比，中国政府在很多地方并不占优势，甚至还不如西方当前所取得的成绩。这种质疑是好的，但需要指出的是，自改革开放，尤其是我们将服务型政府作为中国政府改革的战略目标以来，中国在政治、经济、社会、文化等诸方面都朝着一个积极的、向上的、越来越好的方向发展，即使有时也会遇到一些改革难题，但只要我们沿着这种良好的改革势头走下去，这些难题终归是可以解决的。而对于西方国家来说，情况则恰恰相反。与工业社会相适应的管理型政府将西方国家的经济、社会推至了顶峰，这是不可否认的，但当人类社会迈入后工业化进程之后，当社会条件发生剧烈变革而政府却依然是适应于工业社会低度复杂性和低度不确定性的管理型政府模式时，即便西方是这一进程的先发者，如果他们不能实现政府模式的变革，即找到一个适应于后工业社会的新型政府模式，其结果必然是社会治理需求和政府模式之间的矛盾愈演愈烈。因而，我们看到，西方20世纪七八十年以来所进行的对管理型政府修修补补式的改革，不仅没有使其走出治理失灵的境地，反而在一次次看似具有某种前景的改革之后，将那些根本没有获得根治的问题积攒了下来，与社会环境中的高度复杂性和高度不确定性因素一道致使人类社会陷入到“全球风险社会”之中。应该说，与中国改革积极向上的趋势相比，西方国家正在走下坡路，那么，最终那个“交叉点”必然会出现。中国政府改革的这种良好趋势，不是凭空即可获得的，其关键在于我们要在全球化、后工业化的进程中探寻政府模式变革的方向，这不是停留在建构与工业社会的治理需求相适应的管理型政府，更不是去统治型政府中寻求什么良方，而是面向后工业社会去建构一种新型的政府模式，我们看到，这种新型的政府模式就是服务型政府模式。

但需要指出的是，就后工业化进程而言，人类社会当前所处的这一进程与贝尔等后工业社会思想与概念的早期建构者所处的时期相比，尽管在总体趋势是一致的，但这种变化趋势在深度和广度上则远远超过了他们的预测，并且不断涌现出很多新的趋势和特征。因而，全球化、后工业化进程中的服务型政府建设，是与我们当前以及将来所要处的时代相适应的，它所满足的是后工业社会的治理需求。对于这一点，很多人对服务型政府建设提出了质疑，即中国当前所面临的各种问题该如何解决的问题。我们所要强调是，面向后工业社会的服务型政府模式建构，并不意味着它是对以往政府模式及其所要满足的社会治理需求和所要解决的问题的抛弃，服务型政府是在对管理型政府批判性反思的基础上的一种超越，因而，它不仅可以解决管理型政府所能解决的问题，而且它的表现还会更加优异，更重要的是，服务型政府能够满足后工业社会的治理新需求和新期望，应对管理型政府所无法应对的各种新问题、新事件。这也正是我们为什么说服务型政府是一种新型政府模式的根本原因所在。

〔1〕〔2〕〔3〕 〔4〕Carroll，James D．(1975)．“Service，Knowledge，and Choice:The Future as Post－ Industrial Administration，”Public Administration Review，Vol．35，No．6，pp．578 －581．

〔5〕〔7〕〔8〕〔9〕〔10〕Simon，H．A．(1973)．“Applying Information Technology to Organization Design，”Public Administration Review，Vol．33，No．3，pp．268 －278．

〔6〕〔美〕丹尼尔·贝尔．后工业社会的来临——对社会预测的一项探索〔M〕．高铦，王宏周，魏章玲译．新华出版社．1997，14．

〔11〕Barry N．Siegel．(1992)“Postindustrial Possibilities:A Critique of Economic Discourse by Fred Block，”Annals of the American Academy of Political and Social Science，Vol．519，China’s Foreign Relations，pp．226 －228．

〔12〕〔13〕〔14〕〔15〕〔16〕〔美〕弗雷德·布洛克．后工业的可能性:经济学话语批判〔M〕．王翼龙译．商务印书馆，2010．81，132，168，170 －171，24，207 －238．

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