培育法治文化的前提:“人治”与 “法治”的再认识

王建华

一、充分认识培育法治文化的重大意义

法治文化是法治国家得以建构背后更深层次的整体性观念因素，是一种崇尚法治这一具有正向政治价值的文化。相对器物、制度和行为这类有形和物质性文化而言，本文关注的主要是思想、观念领域这类无形的精神文化，即文化中与人更直接相关的行为习惯和思维定势，前者指一种大体上同一的普遍行为倾向和行动模式，后者主要是指人的主观认知、思想意识、价值观念、思维方式、情感倾向等。文化中的行为习惯和思想模式二者相互影响、相互塑造，更多的时候后者潜在地影响前者。

作为一种包含了一定的价值判断于其中的规范性概念，法治文化有其特有的基本要义:首先，法律在国家治理中拥有最高权威，因此，法治文化首先是一种尊重法律权威的文化。在最一般的意义上，法治文化是某一社会普遍存在尊重法律的思维习惯和遵守法律的行为模式。其次，法治之要义在于公权力守法，因此，法治文化的核心也在于形成公权力守法的文化氛围。其一方面表现为官员群体直至最高权力层存在普遍守法的思维方式和行为习惯，另一方面，是社会中存在要求政府和官员依法办事的社会风气和思维习惯，形成一种普遍的监督之风，一旦出现任何官员违法和特权现象，会立即形成一种社会舆论压力，要求其改正行为并使之符合法律的要求。第三，就其作用领域而言，法治文化是关于国家治理和政治统治方式的一种文化观念，而非重点在于考察诸如公民是否守法的文化。因此，它本质上是一种和人治文化相对的政治文化，被看作一种代表现代政治文明的文化形态。〔1〕

法治文化最核心的部分是公权机关和官员群体普遍尊重法律的行为模式和思维习惯，这种官员群体尊重法律权威的文化是法治文化最核心的表现。其次，是公民和群众有要求官员守法的思维习惯和对其是否守法经常进行监督、揭露和批评的思维习惯和行为模式。与此同时，公民和群众没有普遍存在要求官员为满足其个体、集团、行业等利益而违法行政、公权私用、滥用权力等破坏规则的思维方式和行为习惯，特别是那些能接近官员层并试图谋求法外利益的工商业群体。因为这种社会现象往往是导致官员出现违背法治精神、违反法律规则的社会文化土壤。公民群体的普遍守法与处于核心层的官员普遍守法最直接相关，对法治文化的形成而言至为关键。

自清末变法以降，国人开始走上了推翻专制、寻求法治的道路。一百多年来，法治的命运始终伴随着政治的变革跌宕起伏。时至今日，虽然“依法治国”早已入宪，虽然社会主义法律体系已经基本形成，众多法律制度和机构业已建立，法律从业人员也已初具规模。但不可否认，我们离法治国家这一理想还有相当的距离，法律还未成为国家治理必须恪守的运行准则，尊法守法也还远未成为中国人 (特别是官员)的行为习惯。这些年来，在那些鼓吹“德治”、向往“儒教”的言论中，稍有不慎就可以闻出“人治”的气息。笔者认为:导致我国百年法治探索之路异常艰难的背后原因固然很多，但从文化角度看，社会精英阶层缺乏法治共识;民间深受传统人治文化羁绊，无疑是最重要的原因。

法治文化既是法治建设的观念基础和现实反映，又为法治建设提供精神动力和文化支持，并成为某种特定法治类型的内在精神和灵魂。显然，加快培育法治文化是建设法治国家一项迫切的工作，在当前条件下，其意义也更为重大。为此，除了执政党和国家机关带头守法作出表率外，还必须对“人治”与“法治”进行科学理性地辨析，为培育法治文化寻求着力重点，才能奠定法治生长和实现的深厚文化根基。

二、科学理性地辨析“人治”与“法治”

在古今中外历史上，对于如何治理国家和控制社会，主要存在两种不同的模式和理念，即人治和法治。虽然对于人治和法治的理论概括和特点归纳不尽一致，但以下几点是可以得到大致认同的:

关于人治的内涵，是指在国家政治生活中有一个人格化的权威性力量居于法律之上，并由这种力量决定国家和社会一切重大事项的一种治国理政模式。作为一种社会模式，人治社会大致具有以下特征:(1)人治社会中的最高权力是不受法律制约的。人治并不排斥法律的存在，但所能存在的法律及其效力，是以被人格化的最高权力执掌者(有时为君主国王一人，有时为少数几个贵族寡头)所认可为前提的。(2)人治社会中的法律制度是以血缘或世袭的等级秩序为基础，以维护不平等的权利义务配置为目的(表现为越往上享有的特权越多，越往下被科以的义务越多)，其内在精神和价值取向是反民主、反人权的。 (3)人治社会通行的理想是由“开明君主”推行“贤人政治”或“精英政治”，崇尚“爱民如子”、“为民作主”，而从根本上排斥由人民当家作主。

“人治”作为一种治国理念，其理论上的逻辑预设是:首先，自然人才智的非同一性和永恒性，“上智下愚”乃上天注定并且可以通过血缘世代传承，因此，“上智造法，中智行法，下智守法”就是一种合理的社会分工结构模式;“上智”依其“圣裁”而随意操控“国器”便理所当然。其次，人性本善，虽有缺陷或不足，但通过“上智”、“先贤”们的礼仪垂范和长期的“道德教化”，使大众百姓“耻于言利”，社会趋于“和谐无争”，即可永享“天下太平”，无须用制度和法律为人们 (特别是官员)预设过多的行为模式，国家运行和社会管理主要依赖于官员和民众对“圣上”权威的迷信盲从和普遍的“道德自律”。因此，“为政在人”、“德主刑辅”成为基本的治国方略。

人治理论得以实行的社会条件大致有:人的非同一性观念 (皇上永远圣明)得到广泛社会认同，而对人事安排自上而下的高度垄断，对政务信息的层层保密，既助成和强化了“上智下愚”、“官贵民贱”观念的普遍化，又造成了自下而上的“人身依附”、迷信盲从;这就构成了等级特权秩序得以维持的必要制度性安排。某些“上智”们在其执掌权力之初确实给民众带来过好处和实惠，这就成为一种“经验事实”，使其权力获得一定的“合法性”基础。经济和社会生活的相对不发达、不复杂，使得对国家和社会的管理控制尚不至于超出“上智”们的主观能力。

关于法治的内涵，应当指出，在中国古代文化典籍中出现的“法治”、“以法治国”等概念，主要指的是一种君主用来治理国政和臣民的工具或所达到的状态。即便是在极力鼓吹“君臣上下一体遵循”的法家眼里，也没有回答这里的“法”源自哪里。而现代意义上的“法治”，是指以所有自然人平等为前提，以民主作为公共权力及其法律的最终来源，以人权保障作为公共权力运行目的，以法律作为治国理政主要手段的一种治国模式。

作为一种社会模式，法治社会大致具有以下特征:(1)相对国家权力执掌者个人权力而言，法律具有至上的权威，这种至上的权威性表现在即便领导人的个人意志具有真理性，也不得任意改变法律的内容或决定法律的存废。法律享有的这种至上权威，源于“民主议决”的规则，最终来源于人民主权。(2)享有这种至上权威的法律是以符合人的自然本性和社会需求为基础，以保障公民权利为本位，以规范和制约国家权力为重心，因而是一种“善法之治”。(3)人民通过民主立法所确立的法律制度，不仅成为控制国家和治理社会的主要手段，而且因其本身承载着公众社会追求民主自由人权的价值理想，而被公认为现代政治文明的标志和象征。

法治作为一种治国理念，其理论上的逻辑预设是:首先，所有自然人个体才智的同一性，不存在任何“神秘力量”使某些人天生注定在才智和品德方面比他人具有优势。因而，平等是基础。其次，任何个体的认识能力都不是至上和无限的，因而，众人的“智慧”优于个人的“英明”。再次，人性本“恶”，虽有向“善”的可能，但当与他人或外界处于“势均力敌”时， “利己不损人”是其常态;当取得明显优势或失去外界压力时，基于利己的天性，人往往会趋于“作恶”。因此，不能无条件寄希望于人的“道德自律”，更不能把国家的前途命运寄托于领导人的“优良品性”，而应当通过严密的法律制度加强对权力的规范和制约。最后，人性虽有“作恶”趋向，但又都是具有理性的。基于“人人平等”、“大家都不吃亏”和“大家都能获益”的普遍心理，人人都有参与制定“规则”的内在冲动，人人又都面临“失信受罚”的外界压力，因而，凡属“众人参与制定的规则”，一般都能享有类似“契约”的普遍效力，因此，法治状态是可以预期的。

法治理论得以推行实践的社会条件大致有:人人平等的观念得到普遍的社会承认，基于“机会平等”所形成的众多政治、经济、文化等资源拥有主体构成既竞争又共存的“均势”;任何对他人平等的生存权、发展权的漠视或践踏，都会被公认为是社会的“耻辱”;基于商品生产和市场交换深厚土壤上而形成的主体独立、双方“合意”、等价交换、互守诚信的“契约”意识深入人心并支配人们的日常行为;科学、理性、文明的精神得以高扬，对人格化权威的神化崇拜和笼罩在政务活动之上的“神秘化色彩”被彻底荡涤;国家和社会生活的高度复杂化和专业化，使得那种权力“高度集中”的控制管理模式难以为继。

综上所述，可以得出以下结论:

(1)“人治”与“法治”这两个概念，所指称或表征的主要是一种治国理政的思想原则和观念体系。由于意识形态的相对独立性，当实体形态的制度被打碎后，作为观念形态的思想文化仍有可能长期残存。其根本区别首先在于:“人治”是以领导人为国家的支撑点，把治理国家的希望系于最高统治者的圣明贤能上;而“法治”则是把国家的长治久安维系于国家的法律和制度上，认为法律制度比领导人的主观好恶和个人品性更能靠得住。当然，“法治”并不排斥领导人个人的权威和作用，也不反对 (甚至提倡和支持)领导人和公务员群体对自身道德及各方面素质能力有更高的追求，只是认为任何个人的权威必须置于法律权威之下。“人治”也并不截然否定法律的作用，而是认为法律必须服从最高领导人的权威，领导人的意志就是法。“人治”与“法治”的对立，并不是绝对排斥法的作用或人的作用，而是说归根结底是领导人的意志服从法律，还是法的权威服从领导人的意志，二者必居其一。其次在于:“法治”的社会基础、内在价值及实体内容，是与普遍的平等、民主、自由、人权相联系的;而“人治”的社会基础、内在价值及实体内容，则是以等级、专制、奴役、特权为其特征的。

(2)“人治”与“法治”作为两种不同的治国模式及本质特征，虽然很难从古今中外的历史上找到截然对立、绝对意义上的“人治”或“法治”的“实存状态”，但这并不妨碍人们可以事后对兴衰更替的历史现象进行理论抽象，并做出正确的治国方略的选择。诚然，从表象上看，似乎“人治也可以实现天下大治”(如中国历史上的“文景之治”、“贞观之治”、“康乾盛世”等)，“法治也可能走向天下大乱”(如中国秦朝的“二世而亡”)。但是，它至多只说明了构成两种“模式”根据的社会条件，在现实生活中是极其复杂地交织在一起的，它们互相影响、此消彼长，有的甚至根本就不具备，才形成了如此色彩斑斓的历史画卷。我们不能混淆现象与本质，也不能混淆千百年来人们据以认识判断事物所共同达成的标准或共识。观察思考这种现象的正确思路应当是:当“法治”得以生存的社会条件不具备或不充分具备时，人们的主观选择与实践效果，是会大打折扣的。没有谁会一厢情愿地以为中国会一夜之间成为法治国家，因而，人们应当有意识地为自己所认定的目标尽量创造有利条件，并为此做好长期努力的精神准备。固然，人们是在既定的各种社会条件背景下创造历史，不能忽视或低估各种不利条件的牵制;但我们不能让混淆不清的概念模糊了事物质的区别，更不能躲在自己臆造的所谓“客观条件不成熟”背后而无所作为或不想作为。“与时俱进”毕竟是中国共产党人应有的胆识和品格。

三、培育法治文化的着力要点

相比较而言，建构一项制度容易，培育一种文化则非常之难。文化形成于一种长时间、大范围的人类协作，并需与其他亚文化和整体文化相协调，逐渐受到大多数人的认同，才能沉积成一种潜在的思维习惯和行为模式。一方面，如同上面所说，推行和实践法治需要相应的社会条件，条件不具备，仅凭行政或司法的强制性力量实施法治，难免会扭曲变形。但是，文化毕竟本质上是一种“人化”，始于人的创造和实践，因此，又不是不可建构或加快培育的。其实，培育法治文化本身，也就是在建构法治实现的社会条件。

笔者认为，培育法治文化应当突出以下要点:

首先，在观念上需要尽快形成广泛的法治共识。目前，即便是官方文件，受“主义”之争的困扰，有时讲法治不那么理直气壮，摇摆、动摇、退步时有所闻。此外，大多数官员都还没有形成对于法治价值正确的认识。在学界，只能说得到认同的比例相对于官方和民间较高，而除了法学界，政治学界对此可能都存在一定的分歧。而在民间，法治认同的比例虽随着时代的发展不断提高，但相比较而言并没有占据绝对多数，许多人还是从功利主义、机会主义的视角出发看待法律，“遵守规则”远未形成普遍的社会习惯。

在当前语境下，要达成这种普遍共识，笔者认为至少需要回答以下三个关乎实践的理论问题:一是政党权威与法律权威的关系问题，即执政党在新形势下如何依法执政?依法执政会不会危害党的领导?二是阶段论、国情论、追赶论、后发论等各种类型的相对主义问题。这些观点认为推行法治虽然重要，但现阶段“是特殊转型期”、是“矛盾多发期”，需要集中力量办大事、需要提高效率;认为目前推行法治会束缚手脚，导致经济发展、社会稳定等目标无法实现。三是唤醒民众普遍参与与防止民粹主义泛滥的问题，这个问题处理不好的话也会导致民众无法达成法治共识。为此，极有必要解放思想，展开公开的、有说服力的、允许互相辩驳的全民性大讨论。真理只有在互相辩驳、互相砥砺中才能深深扎根和广泛传播;靠行政命令压制一种观点或推行一种观点来进行思想文化建设，从来就不会成功。

对于法治共识的形成而言，除了上述理论问题必须尽快予以澄清外，依靠强有力的政治权威来主导、推动法治共识的形成，在中国尤其必要。不采用行政命令来进行思想文化建设，并不意味着社会政治精英们就不能有自已的主观判断和积极作为。既然党 (党章)和国家 (宪法)的最高文献都确认了建设法治国家的奋斗目标，政治精英们的表率和示范就对全社会有重大的引导作用。试想一下:如果每一届党、国家最高领导人能面对《宪法》宣誓就职;如果党、国家最高领导人不仅是听法治讲座，而且能带头向下级或社会宣讲法治、交流经验;如果党、国家最高领导人和领导机关对既涉及法律又涉及自身利益的每一件公众质疑之事，能够主动作出负责任的公开回应;如果各级行政长官都能面对人代会、媒体诚实坦然述职述廉并接受询问;如果各级行政长官 (直至国务院总理)都能在行政诉讼中做到首次出庭应诉;如果各级党政、司法机关都能向人大、社会公开其依法决策、依法行政、依法办事、公正司法的实际运行状况 (而不仅仅是那些纸面规定)等等，法治文化的培育将会得到多么大的“正能量”!做到这一切并不需要对现行体制“伤筋动骨”，成本极其低廉;但效果绝对远胜于千百次法治宣讲。

当然，我们也清醒地认识到:上述种种“如果”，都取决于政治精英们的自我觉悟。对于一个没有法治传统、政治权力在各个领域一直坐拥最高权威的社会而言，如何形成这种让政治权力甘愿受制于法律的法治文化呢?这种最高权力的自我削权、自我限制如何可能?这是法治文化建设最为困难的地方。也许，这个问题的解答需要等待市场经济和民主政治的充分发展;但是，只要一个政权、一个社会坚定不移地选择了发展市场经济、实行人民民主，就总会找到让政治权力自觉或者被迫受制于法律的具体路径的。一个真正践行“执政为民”的政党、一个真正的“人民政府”，这种“自我觉悟”是值得人们期待的。

其次，必须对人治文化开展强有力的批判。这既是当下建设法治文化的迫切任务，也是一个长期的任务。我国是一个专制传统和人治文化异常发达繁荣的国家，人治文化的潜移默化影响时至今日还随处可见。例如形形色色的领袖崇拜现象、等级特权现象、官贵民贱现象、表面繁文缛节实则“潜规则”盛行的官场现象、宗族宗派现象、为达目的不择手段的轻视程序现象等。早在改革开放之初，邓小平就指出:我们的人民、我们党受封建主义的害很重，但是一直没有把肃清封建主义的影响作为一个重要任务来对待。党内生活、社会生活都要肃清封建主义的影响。各种制度，都要从肃清封建主义影响的角度去考虑，逐步加以改革。〔2〕以后，他多次突出地强调这个问题，特别指出，党和国家领导制度的种种弊端，多少都带有封建主义色彩，所以他强调:“肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度”。〔3〕可见，在法治文化建设领域，使我们长期迈不开步子的是封建专制主义传统的人治文化。因此，培育法治文化，必须对人治的危害及其恶果进行深刻地、大范围、深入人心地批判，否则，法治文化根本无从建立。

当然，肃清封建主义影响，与吸取中华法文明中的某些合理成分并不矛盾。例如一些思想家“重民恤民，法顺人心”、“礼乐刑政，综合而治”的主张;“援法断罪，罪刑法定”的制度实践 (虽也夹杂有皇帝擅断);“治法 (立法)治吏 (善任)，相辅相成”的官吏任用监督;〔4〕一些具体的立法或办案技巧、民间争议调解方法等等，都仍然有益于今天的法治文化建设。但是，如果把这些合理成分误认为是中华法系的整体精神，并且想当然地以为“全面复兴中华法文明”就可以建成“法治国家”，无异于走向死路。清朝末年以不触动皇权统治为底线的所谓“宪政改革”的命运，值得人们深刻反思。

最后，还需要实务部门切实做到“有法必依、执法必严、违法必究”，矫正各种违背法律规则的行为。特别是对于官员以权谋私、徇私舞弊行为，应当进行更严厉的惩罚。法治的生命在于实践，法治的威慑力也不仅仅意味着处罚的严厉性，而在于“违法必究”的不可避免性。现实生活中，人们遇到了太多的“下不为例”;太多的“刑不上大夫”;太多的“选择性执法”;太多的“法不责众”;这些现象一次次挑战着社会心理的承受底线，一次次把法治的权威消解于无形。当人们面对这些现象，深深陷于一种无能为力的失望感时，那些连篇累牍关于法治的宣传说教会有什么效果就可想而知了。所以，执法必严、违法必究与法治宣传教育必须协调并进，才能真正使法治内化为人们普遍的行为习惯，这种法治文化才是有广泛社会基础而不可逆转的。

〔1〕王若磊.法治文化之要义及其在当代中国语境下的建构.理论与改革〔J〕.2013，(4).

〔2〕邓小平思想年谱 (1975—1997)〔M〕.中央文献出版社，1998.159.

〔3〕邓小平文选 (第二卷)〔M〕.人民出版社，1994.336.

〔4〕社会主义法制理论读本〔M〕.人民出版社，2002.13—20.