契约不完全、制度变迁与路径依赖——以铁水联运中的集装箱班列项目为例

秦海林

一般来说，制度变迁有两种主要的方式，即强制性制度变迁和诱致性制度变迁。〔1〕前者是由政府自上而下地主动推进的;后者则是由一批频繁地活跃在市场上的行为主体在逐利动机的支配下自发地自下而上地促成的。或许有人认为，既然诱致性制度变迁是自下而上的创举，集中体现了民心民意，乃是人心所向，所以，政府的参与和推动或许是可有可无的，并不妨碍制度变迁的最终结果。然而，事实并非如此。因为，无论哪种形式的制度变迁，都是制度变迁的行动集团与既得利益集团之间反复博弈和角力的结果。因此，在制度变迁的过程中，即使初级行动团体和次级行动团体采取了诱致性制度变迁的策略，也不得不在制度变迁的各个阶段充分考虑以政府以及蒙其荫庇的既得利益集团的感受及其博弈策略的变动趋势，并据此制定应对计划和采取相应的行动，在制度变迁的初级与次级行动团体的改革诉求和政府的容忍度之间寻求一个平衡点，尽可能地减少来自既得利益集团的抵制和阻力。只要能够找到这个平衡点，诱致性制度变迁的过程就会更加顺利和愉快，社会福利水平也将会因为不同利益集团之间的对抗减少而得到显著提高。

对此，本文拟运用新制度经济学的制度变迁模型，在国家大力推动铁水联运制度变迁的背景下，就天津港的集装箱班列项目的前世今生做一个案例研究，在剖析案例的过程中检验、修正和完善上述的理论推断。

一、问题的提出

自2011年9月以来，笔者先后五次赴天津港集团公司，三次分别到河北、陕西、山西和宁夏踩点无水港和两次到天津市口岸服务办公室，就集装箱班列问题向有关的一线员工、业务主管、企业家和领导进行调研。根据一线知情者的介绍和笔者的耳闻目睹以及所收集的数据资料，笔者了解到一些值得深思的基本情况，兹略述如下:

天津港地处要冲，兼有天时地利人和，不仅是一个综合型港口，能够满足腹地省份的多元化需求，且在一直坚持不懈地改善其服务腹地经济发展的方式和提高服务质量，而且还联通海运与铁路运输，是国家实施铁水联运制度创新的重要节点，它是名副其实的促进三北地区外向型经济发展的龙头和枢纽。为了沟通东西交流，方便天津港腹地各省企业的进出口和积极推进铁水联运的制度创新进程，天津港早在20世纪70年代就开始发展集装箱班列业务，并建立了中国第一个集装箱码头。20世纪80年代初，天津港开始在腹地省份设立办事处，收集货运信息。进入20世纪90年代，天津港从西安开通了第一条集装箱班列专线。集腋成裘，滴水成渊，天津港自1994年开展集装箱运输以来，在专业人才的培养、设备的购置和制度的创设等方面都成就非凡。目前，天津港已经成为一个功能齐全的综合型国际深水港，没有装不上和卸不下的货物。然而，很不幸的是，由于铁路管理体制的因素，西安至天津港的集装箱班列却时开时停，给天津港和沿线客户造成了不可低估的经济损失。

对此，笔者不禁产生了一系列的疑问:集装箱班列项目所具有的显著正外部性是不言而喻的，为什么基于该项目运作的铁水联运制度创新却很难步入正轨?为什么全权负责天津港运营的天津港集团公司所作出的努力始终得不到各地铁路局的支持与配合呢?为什么铁道部①基于政企分开的原则，铁道部已于2013年3月予以解散，成立中国铁路总公司，而且现在国务院也配套组建了国家铁路局。因此，出于尊重历史的考虑，在本文中凡是涉及2013年3月之前的且与铁道部有关的事情，仍旧称其为铁道部，而在此后的相关表述中则使用新的机构名称，即国家铁路局。另外，地方铁路局的政企分开改革尚未真正启动，其名称依然如故，无混淆之虞。内外有别，早在1988年就可以不失时机地出台了《港站国际集装箱班列运输组织办法》，〔2〕却迟迟不肯对国内的集装箱班列运输进行规范和治理呢?为什么解散前的铁道部、现在的国家铁路局和中国铁路总公司不肯顾及当地出口企业和外贸公司的利益呢?为什么各级各地政府、企业和铁路部门之间经过几十年的反复博弈就无法达成一个彼此接受的契约呢?究其根源，这是以全程全网和政企合一为特征的现行铁路体制所致。而且，根据笔者2013年7月下旬在宁夏石嘴山市惠农无水港的最新调研结果，这种体制在铁道部业已解散的今天依然故我，未见丝毫松动的迹象。虽然这在某种程度上可以解释为制度变迁自身存在很强的路径依赖和改革措施的落实到位存在显著的时滞效应，然而，为什么改革开放都三十多年了，这一切还依然如故呢?

显然，带动铁水联运制度创新的集装箱班列项目运作具有诱致性制度变迁的典型特征，它作为企业基于市场价格机制来改进资源配置方式的一种努力，在中国的铁路历史上是一项创举，不仅是对现行的铁路管理体制的自下而上的挑战，而且也是对各地政府和相关管理部门管理能力的挑战。

本文从诱致性制度变迁中的政府角色入手，分析中国区域经济合作中的铁路体制改革问题，厘清在集装箱班列项目运作中各地政府、铁路局和企业之间的博弈关系，揭示铁路体制改革中存在的顽疾和症结，剖析其契约安排的不完全性，阐释其路径依赖特征和指出其制度变迁的趋势。

二、交易成本、契约不完全与集装箱班列项目的不景气

在几十年里，天津港历尽千辛万苦，却无法与沿线的铁路局和地方政府就集装箱班列项目达成一个稳定的合作协议，这主要是因为基于垄断市场的铁路体制改革严重滞后所产生的高额交易成本〔3〕，使得合作各方不能推出一个完全契约，或者说所推出的契约不完全性〔4〕水平偏高。契约在执行中不断调整和修改，而且改动方向不确定，显然，这是无助于下一期项目合作的继续开展的，从而必然会在长期内抑制双方合作的积极性。

1.集装箱班列的契约安排

集装箱班列项目是天津港在国内内陆运输领域的一项创新尝试，它通过地方政府与铁路局达成协议，要求铁路局按照“五定”的规则安排发往天津港的集装箱。这在现在一般称作“五定”班列，它有五项内容:定点，即装车站和卸车站固定;定线，即运输线固定;定车次，即班列车次固定;定时，即货物发到时间固定;定价，即全程运输价格固定。需要指出的是，实现“五定”的要求很高，需要专业的铁路运输规划与管理人才进行随机建模分析，才能最终确定调度方案，而且，随着集装箱班列数量和车次的增加，其运输的难度与复杂程度也会呈指数形式上升。与此同时，它还具有五个特点:运行快速，即日行800公里 (单线600公里);手续简便，即在一个窗口一次性成功办理承运手续;一次收费，即明码标价和价格合理;安全优质，即保证运到时间;安全系数高。

在这个业务项目中，主要涉及到天津港、地方政府、各地客户和铁路局之间的博弈关系。其中，天津港和各地铁路局的博弈处于核心地位，决定着整个项目的成败。具体的关系大体如下:当天津港发现其腹地的某个省份推出集装箱班列项目有利可图的时候，它就会向当地的铁路局发出合作要约，希望得到支持和配合，以便能够适时开展集装箱班列业务。当地方铁路局收到要约之后，就会对该项目进行成本收益分析，而且更为重要的是，其要考虑自己在现行的铁路管理体制下是否拥有这样的能力和权力;然后，将决策结论呈报上级主管部门即国家铁路局和中国铁路总公司 (在2013年3月之前为铁道部)①为了叙述的方便，如无特殊说明，下文中的“国家铁路局和中国铁路总公司 (在2013年3月之前为铁道部)”一律简称“国家铁路部门”。;若得到批准的话，它就可以给天津港作出承诺，同意依约进行合作，推出集装箱班列业务。至此，一项集装箱班列运输就算开发成功了。

在契约的执行过程中，客户借助集装箱班列项目通过天津港开展进出口贸易;地方政府根据它与天津港和地方铁路局之间的税收协议负责征税，不断增加自己的财税收入;国家铁路管理部门则对集装箱班列项目进行监督指导和向地方铁路局不断地作出调整该项目契约安排的指令。

2.集装箱班列契约安排的重要特征

但是，在达成契约的一系列谈判和博弈过程中，有三个特征值得关注和玩味。第一，地方政府在项目开发过程中几乎不能对结果产生什么决定性的影响。因为，地方铁路局不归地方政府管辖，而是隶属于政企合一的国家铁路管理系统，所以，地方铁路局的各种决策无需请示地方政府，只要国家铁路管理系统首肯就可以了。第二，客户的需求虽然是促成集装箱班列项目面世的重要变量，但是，它不是决定性的变量，只是起到了一种催化剂的作用。这是中国的市场经济体制改革不深入和不彻底的表现。第三，国家铁路管理系统在整个谈判过程中起着主导性的作用，是幕后的主宰，可以决定项目最终成败和合作契约进一步的调整方向。以前的铁道部是一个政企合一的大型国有企业，只需向国务院负责，无需对地方政府作出任何承诺，所以，在整个契约安排中它处于高高在上的超逸地位，既不把地方政府放在心上，也不把天津港和地方铁路部门放在眼中，它唯一关心的就是自己的部门利益。铁道部改制以来，自2013年3月，不仅中国铁路总公司正处于改制后的调试阶段，而且，国家铁路局也是初来乍到，尚在熟悉行情和业务，二者都忙得不可开交，无暇他顾。但是，无论中国铁路总公司，还是国家铁路局，都不无例外地继承了铁道部的传统权威与地位，所以，它们在集装箱班列项目的契约安排中的支配性地位仍旧是巍然屹立。为了维护自身利益和追求部门效用最大化，其随时都可能毫不客气地动用自己的不受约束的权力，采取机会主义行为，肆意调整和修改集装箱班列项目的契约安排。

正因为如此，天津港与地方铁路局所达成的契约是一个不完全契约，而且其不完全程度会随着国家铁路管理系统的主观好恶，及其对该项目的干预方式和力度的变化，呈现出极大的不确定性。

3.契约安排不完全的体制成因

无论是在铁道部解散之前，还是在这之后，中国的铁路运营实施的都是高度集中的政企合一的管理模式，市场经济体制改革几乎没有对它产生任何冲击，反而在国家采取投资拉动经济增长的发展模式中，因其在基础设施投资中举足轻重的地位而在不断地强化其固有体制。如此一来，它在运行中必然表现出这样几个特征:政企不分和政企合一，产权界定不清;铁路运输企业不可能成长为利益独立的市场竞争经营主体;铁路运输企业长期处于一种垄断地位，缺乏提高效率、降低成本的内在动力;利用国家的行政垄断，采取行业禁入策略，致使行业内缺乏竞争，社会福利严重受损。显然，这些都是由于它的垄断地位造成的。

为了维护铁路部门的垄断利益，在集装箱班列项目运作中，不但国家铁路管理系统的官员们有动力不断地调整契约安排以显示其特殊地位与权威，而且，地方铁路局也有动力故意制造摩擦，要求天津港重新谈判和签订契约，为自己谋取更多利益。当然，在操作中，地方铁路局总是会把责任推向国家铁路管理系统。而天津港作为一个企业，在现行体制中又没有资格和实力跟国家铁路管理系统叫板，在谈判中往往只有被动接受地方铁路局的要求;如果碍难从命的话，则会导致集装箱班列项目停摆，而地方铁路局对于这样的结果是无所谓的，地方政府也是爱莫能助和漠不关心的，广大的客户群体自然更是无能为力的。这就是天津港的集装箱班列项目这几十年来为何步履蹒跚的深层次原因之一。

这就意味着，如果要深入剖析天津港集装箱班列项目的命途多舛以及与此血肉相连的契约不完全，就应该从铁路管理体制的特殊制度安排中寻找原因。

三、集装箱班列不景气的路径依赖解释

道格拉斯·诺思认为，有两种力量对制度变迁的路径起规范作用:一种是报酬递增，另一种是由显著的交易费用所确定的不完全市场。〔5〕在一个不存在报酬递增和不完全市场的世界，制度是无关紧要的，因为报酬递减和市场竞争会使制度选择上的初始错误得到纠正。因此，也可以从这两方面对集装箱班列运输的不景气做出合理的解释。

1.制度的报酬递增

(1)旧制度运行的边际成本具有递减性质，所以，制度创新虽然能够给人一个利好的预期，但是，实施的初期效果却可能让人觉得沮丧，看不见前途。在既有铁路管理体制下，各地铁路局的日子都过得有滋有味的，虽然可能没有飞黄腾达的发展前景，但是，至少是衣食无忧。碍于各种情面和出于各种考虑，各地铁路局与天津港合作开发推出了集装箱班列运输，作为一项创举，有机组合了铁路运输和港口运输的比较优势，实现了不同部门管理体制的对接。显然，这是在共赢前提下彼此妥协的结果，而且，这也是国家铁水联运制度创新的一个阶段性胜利。然而，这只是对既有的铁路管理体制进行边际调整的结果。这必然会对铁路局的具体操作带来很多不便，从而在合作中也必然会产生摩擦，并不断要求重新调整契约安排。

显然，在既有的铁路管理体制中，地方铁路局处于一种非常强势的地位，亦官亦商，官商合一，向来无需承担任何额外责任，无需接受那些不必要的源自市场竞争的契约约束。然而，在集装箱班列合作项目中，地方铁路局必须依约提供铁路管理服务，如定点、定时和定线等，如果稍有差池，便要承担法律责任。而随着集装箱班列车次的激增，业务不精和管理不善是必然会出问题的。如此一来，便会产生“新不如旧”的想法，从而对新的制度产生抵触情绪，并在可能的情况下妨碍新制度的运行。更进一步说，如果在短期内所得的收益不足以弥补铁路局的心理缺憾及其劳动付出时，它们便会觉得这些制度创新是对其自由的束缚，是在损害它们的福利，从而必然会凭借其强势地位要求重新调整契约安排，甚至在很多情况下损人不利已，不惜让项目搁浅。

(2)学习效应的存在，使得集装箱班列管理制度一时很难被铁路工作人员所接受。由于学习效应，人们往往会对旧制度产生一种依赖，而不愿意改变自己的偏好与习惯，或者是不愿意学习新技术和掌握新技能。在铁路运输繁忙的调度运营中，集装箱班列是个另类，因为它要求严格的标准化服务，这对铁路部门来说是个不容忽视的、前所未有的挑战，因此，各种工作失误和爽约自然是不可避免的。而更为要命的是，相关人员要承担相应的责任，而这是在旧的制度运行中所不曾有的。所以，他们一时半刻是很难适应集装箱班列运输的要求的。比如说，为了确定铁路集装箱班列的集结消耗，就要运用随机过程的理论，研究集装箱班列的编成箱数和集结过程中涉及到的到达箱数、到达间隔，并对到达强度进行参数估计。〔6〕再比如，集装箱班列编组计划的制定也是一个非常复杂且难度很大的工作，它涉及集装箱在始发站集结时间消耗，在途中结点站或支点站中转车小时消耗以及集装箱本身流量大小、集装箱班列编组辆数等各个方面，必须使用随机概率理论建立相关的数学模型予以解决。〔7〕显然，这些分析工具和手段都比较复杂和专业，是当前铁路系统里一般的普通员工和管理人员的业务素质所难以胜任的。因此，面对新的挑战与威胁，铁路部门的员工可能更倾向于选择在中国铁路政企合一的体制硬壳保护下，抵制和规避各种制度创新。

(3)制度间的协调效应，使得集装箱班列管理体制与既有的制度格局格格不入。集装箱班列运输是一个高度市场化的项目，要求地方铁路局要直接面对市场，与天津港和各类客户严格按照市场规则进行交易。但是，中国铁路系统迄今仍是一个高度集中、政企合一、投资与运营一体化的独立王国，追求的是部门利益最大化。可以说，推动铁水联运制度创新仅仅是在这个独立王国的边缘地带开辟了一小块试验田，并没有相关的配套制度支持它。在这种情况下，天津港集装箱班列项目别无选择，也就只好左右逢源，在国家铁路管理系统、地方铁路局、地方政府和客户的多重夹缝中求生存。不难预见，短期内支持该项目的配套制度是很难诞生的，这是一个历史遗留问题，牵涉到不同地区和不同部门间的条块分割问题，动辄伤筋动骨。以国际港站集装箱班列为例，虽然在上个世纪80年代就已经走向国际市场，并出台了相关的组织办法，但是，到了如今，举世闻名的亚欧大陆桥集装箱班列居然还存在单证制作繁杂，还需要二次换票;俄铁对单证要求苛刻和铁路运单无法当作提单使用等问题。〔8〕其实，这些问题就是制度不耦合所致。就中国的实际而言，面向国际市场的问题都是比较好解决的，因为出于加速国际化的考虑，我们比较遵守国际市场的游戏规则。但是，这些问题迄今为止还没有通过国际磋商予以解决。这就在某种程度上意味着，要在当前的国内形势下解决集装箱班列所引致的制度耦合问题，还为时尚早。

(4)适应性预期使得人们对既有的铁路管理体制更为偏好，而不看好集装箱班列运输。其实，这是人们的一种惯常心态，是一种无可厚非的风险态度，是无数次变脸变味的革故与虚有其表的鼎新在历史进程中长期积淀而成的集体无意识，即对新生事物总是不信任，而对旧事物却总是常怀眷恋之情。作为一项业务创新，集装箱班列运输是在铁路运输和港口运输的交叉地带探索创新，面临体制方面的、区域差异方面的、管理方面的和人事方面的多种不确定风险。这自然不利于人们对其前景形成一个乐观的、稳定的预期。另一方面，长期垄断所造就既有局面却是风平浪静，没有严重的外部威胁。两相比较，人们的适应性预期的天秤就会自然而然地偏向旧制度。

总之，集装箱班列项目运作触及到了中国铁路管理体制如何从计划走向市场这一敏感问题，在铁路运输和港口运输的交叉地带对铁路管理体制进行边际调整，项目运作必然会面临铁路既有管理体制运行中的边际报酬递增问题，致使在前进途中迈出的每一步都会异常艰难。

2.市场不完全

道格拉斯·诺思认为，如果市场是不完全的，信息的反馈又是分割的，且交易费用也是十分显著的，那么，当事人根据不完全的信息建立的主观模型不仅是不完全的，而且也是多种多样的，从而会使制度变迁的轨迹呈现发散的状态，并使无效的制度保持下去，从而贫困不可避免。〔9〕

在此，如果把诺斯所谓的这种“贫困”理解为项目运作的低效率，那么，我们可以继续对集装箱班列运输的运作情况如下剖析:

众所周知，中国的铁路运输市场是一个不完全市场，行政垄断与自然垄断相互交织，导致竞争缺位和信息传递机制的扭曲变形。在天津港开展集装箱班列运输的过程中，每一个单子都会因为不完全市场所滋生的交易成本而丧失大量的利润空间，从而导致整个项目的效率极其低下。在现实中，集装箱班列运输不能正常按时程表运行，便是很有说服力的注解。

更进一步来说，由于中国的铁道运输与管理系统作为一个事实上的独立王国的历史由来已久，历次改革都绕道而行，即使在2013年3月铁道部撤消之后，其历史地位与现实影响也依然如故，所以，各类经济行为主体都不对铁路体制改革持乐观看法。如此一来，就集装箱班列项目这一创新举措而言，在大的制度环境不改变的前提下，合作各方自然都对契约的重新安排和反复谈判持不确定的态度，无法预测其变迁的轨迹，从而在根本上无助于合作各方及其利益相关群体形成稳定的预期。长此以往，集装箱班列项目的效率也就无从提高了，陷入进退为难的尴尬囧地。

综上所述，在铁水联运制度创新的宏大背景下，虽然方兴未艾的集装箱班列项目微不足道，然而，它牵涉甚广，触及到了铁路体制改革的敏感部位，而且，进行业务创新的工作量大且复杂，所以，这就会自然而然地激活其内生的路径依赖特征，并最终通过制度的报酬递增性质和市场不完全机制，抑制集装箱班列项目的顺利运作，致使项目推进举步维艰，效率改进的空间日渐狭小，福利存量也因此而江河日下。因此，要想提高集装箱班列项目的效率和继续创新项目的运行模式，必须在铁路体制改革的过程中寻找机会，将个体的命运与体制改革的历史趋向有机结合，才能发现机会，找到出路和得到新生。

四、革新集装箱班列管理制度的制度变迁趋势

当前，随着西部大开发战略的深入实施和中西部地区对外开放水平的逐步提高，以铁水联运制度创新为契机，为中西部地区的外向型经济发展拓展空间就成了迫在眉睫的大事之一，因此，必须得老调重弹，深入探讨与集装箱班列有关的铁路管理体制创新问题。

诺斯指出，大致可以将一个制度变迁过程划分为这样几个阶段，即，形成“初级行动团体”;初级行动团体提出制度变迁方案;在有了若干可供选择的制度变迁方案之后，初级行动团体对预期纯收益为正值的几种制度变迁方案进行比较和选择;形成“次级行动团体”;初级行动团体和次级行动团体一起努力使新的制度方案得以通过并付诸实施。〔10〕据此，可以对集装箱班列管理体制的变迁趋势作出如下的论述:

1.初级行动团体

一方面，天津港腹地的人口和GDP各占中国的三分之一强，而且，外向型经济的发展潜力不可估量，每年有70-80%的进出口货物出入天津港;另一方面，无论是从地缘政治，还是历史交往与现实经济联系来看，中西部地区，尤其是黄河流域的诸多省份，不仅是天津港的业务覆盖范围，而且也是天津港与群雄角逐的主战场。所以，作为全国最大的集装箱装运码头和国际综合型多功能海港，天津港有动力也有实力扮演制度变迁的初级行动团体，推动集装箱班列管理制度变迁，藉此牟取制度变迁的潜在收益，为其在铁水联运制度创新所主导的新格局中赢得竞争优势。所以，天津港不仅很早就启动了集装箱班列项目的运作，而且还动员各种资源，游说各方主体，坚持利益均沾与收益共享的原则，力陈进行围绕集装箱班列项目进行制度创新的潜在收益，争取与地方铁路局达成一个完全性水平较高的契约。

2.次级行动团体

现在，区域经济合作正在从相邻区域的小范围合作不断地走向区域经济一体化。这个现象已经逐步成为各级政府和学术界的共识，并在不同范围内进行了深入探讨。由于生态、区位和历史等因素，中西部地区久居发展中状态，所以，它们非常愿意借助京津地区开发开放和先试先行的战略平台，积极参与跨区域经济合作，有步骤地融入区域经济一体化的进程。与此同时，近年来，在中央政府的支持和鼓励下，天津已经吹响了建设北方经济中心的号角，努力开发滨海新区，充分发挥天津对其腹地的辐射带动作用，正在成为中国经济增长的第三极。

就天津港的集装箱班列项目而言，运行路线漫长，市场覆盖面广，潜在收益不可低估，而涉及到利益相关群体较多，所以，大家都不甘人后，希望能够在契约重新安排的过程中分得一杯羹。正是在这种背景下，中国黄河滨海区域经济合作论坛于2012年10月在天津滨海新区召开，与会专家、企业家和政府官员，包括有关国家领导人，都纷纷建言献策，隆重推出了一套又一套的包括合作建设无水港、口岸合作和港口功能延伸等在内的区域经济合作方案，极大地开拓了与会者的眼界，坚定了他们继续探索的信心，尤其是为实际工作者提供了很有价值的思路。目前，各腹地省份的政府和企业都跃跃欲试，希望能够借此机会大展身手和建功立业。如此一来，为早日促成集装箱班列项目的契约重新安排，一个次级行动团体已经呼之欲出了。

制度变迁是一个非常漫长的过程，不宜指望一蹴而就。就当前的情况而言，创新集装箱班列运输的管理体制虽然已经蓄势待发，但是，由于受历史发展阶段的局限，迄今为止，只是形成了初级行动团体，次级行动团体正在形成和壮大之中，而具体的行动方案尚在酝酿之中。因为，诸如区域间的贸易结合度、发到结合度、服务配套、点线能力和各地的货源基础等问题，都需要周密的调研和复杂细致的计算。〔11〕只有通过深入的研究、反复的讨论和循环往复的实践检验，才能最终筛选出适合项目的行动方案。但是，这一切的假定前提，是铁路体制改革进行了重大的根本性变革，为这块试验田提供了一个较为宽松的实验环境，换言之，如果中国铁路总公司真的是一个接受市场竞争规则的企业，那么，一切问题都可迎刃而解了。

五、结论和政策建议

根据以上的案例分析，至少不妨得出这样的结论:

首先，契约不完全将会不可避免地增加制度变迁的交易成本，致使处于弱势地位的初级和次级行动团体追逐制度创新潜在收益的努力事倍功半。就本文的具体案例而言，服务内陆外向型经济发展的集装箱班列项目，无论是其初衷，还是实施后的结果，都应该是善良和美好的。但是，该项目位于港口运输与铁路运输的交叉地带，对传统的铁路管理体制构成了威胁和挑战，与现行的管理体制格格不入，所以，一方面，无论是国家铁路管理系统，还是地方铁路局，都会囿于制度惯性而对之产生抵触情绪，不同形式地采取消极措施;另一方面，由于初生项目的体量小，潜在收益不很确定，或有的染指者甚众，各地政府很难在蛋糕的分配中独占鳌头，而且还可能得罪各地铁路局，自然不会出头代表企业去与各级铁路管理部门进行交涉，因此，这就使得该项目的运作从一开始就难以获得有力的支持。

其次，在不存在如社会政治改革之类的重大外部冲击的条件下，诱致性制度变迁将会成为常态，在现实中呈现出对旧制度的连续的、不间断的边际调整，而其内在的路径依赖机制自然会引导初级和次级行动团体自觉或不自觉地沿着以政府和半政府为主导的制度变迁路径摸索着前进。在本案例中，集装箱班列项目所蕴藏的巨大市场潜力和不可估量的盈利空间是不容置疑的，对天津港、地方政府、地方铁路局和广大客户群体等主体充满了无限的诱惑，所以，该项目现在所面临的困难并不足以阻挡项目运作的进展和制度变迁的步伐。关键的问题是各方主体如何在制度供需的博弈中达成妥协，尤其是各地政府、铁路局和国家铁路管理系统的福利要得到显著改善。为此，初级和次级行动团体必须立足市场需求，顺应铁路体制改革的潮流和趋势，积极与各地政府、国家铁路管理系统和地方铁路局进行沟通协调，重新调整和安排契约，尽可能地降低契约的不完全性，让利益集团的诉求得到最大程度的满足，以便各方共享诱致性制度变迁的成果。

最后，更进一步说，在诱致性制度变迁的进程中，各级行动团体必须明确自己的角色定位，在具体的行动方案设计中不仅要体现本集团的利益诉求，而且，更为重要的是，要尊重以政府和半政府为代表的既得利益集团的利益，以边际调整的方式重新界划不同利益集团之间对制度变迁的潜在收益的分配格局，谋求制度变迁过程中的帕累托改进。换个角度来看，在自下而上的诱致性制度变迁过程中，初级和次级行动团体如果急于求成，采取一厢情愿的过激的自利行为，最终的结果很可能是鸡飞蛋打或者是以卵击石，因为制度变迁必然会重新调整原有的契约安排，改变蛋糕的分配方式与游戏规则，而传统官僚体制是不允许这些来自底层的制度创新行为绕过政府监管和挑战行政威权的。

基于如上的诸种理解，结合集装箱班列项目这个具体案例，我们提出如下政策建议，希冀能够有助于各方主体在诱致性制度变迁的博弈中早日达成妥协，签署一个完全性程度较高的契约，降低制度创新的交易成本和有效克服制度变迁中的恶性路径依赖:

首先，天津港集团有限公司不仅要主动授权下属企业主动开拓市场，允许它们自主处理具体项目的决策疑难，将集装箱班列项目做大做强，充分展示基于本项目的制度变迁的高额潜在收益的可实现性，而且还要积极同地方政府和铁路局沟通，广泛宣传集装箱班列项目的正外部性，争取项目合作各方的认同、理解和大力支持。

其次，各地铁路局应该积极融入市场经济体制改革的潮流，与天津港集团有限公司和企业客户精诚合作，积极探索集装箱班列项目的业务运作模式，努力提供优服务，作好信息平台、货物仓储、列车调度和安全防范等工作，为铁路管理体制转型创造条件。尤为重要的是，在人事处不要盲目推崇经验和资历，而要大规模地引进和培养高素质的人才，使工作人员能够熟练使用集装箱班列项目所需要的软件和数学工具，否则，一切都是纸上谈兵。

再次，各地政府不能仅仅行使征税的权力，还要量入为出，着眼于区域经济合作的大局，履行政府公共管理的职责，为集装箱班列运输项目提供各类必备的公共物品。地方政府之间应该加强协作，完善合作制度，不仅要发挥公共物品供给者的职能，为项目各方搭建信息交流平台，协助制定共同遵守的游戏规则，而且还要认真研究集装箱班列运输业务的运行模式，为之提供配套的基础设施，切实从外部环境建设上保障项目合作得以顺利进行。

最后，虽然整个集装箱班列运输项目都是以客户为中心，但是，这并不意味着客户就应该完全置身事外，坐享其成。事实上，客户的需求和呼声必须公之于众，让铁路局、地方政府，甚至国家铁路管理系统都能听到，这样才会引起重视。显然，在这种情况下，客户主动表达自己的意愿，远比由天津港集团有限公司或其它团体来呼吁的效果要好得多。所以说，作为消费者和纳税人的客户要敢于表达自己的愿望，要主动地靠近天津港集团有限公司和地方政府，为设计和调整集装箱班列项目的契约建言献策，这不仅能够推动项目设计的帕累托改进，而且还可以切实维护客户自身的利益，利己与利人兼顾。

此外，作为决定项目运作成功与否的幕后主宰，国家铁路局和中国铁路总公司应该允许地方铁路局在市场化改革中先试先行。现在，一个值得庆幸的事情的是，铁道部已经被解散，成立了中国铁路总公司，终于向市场化迈开了一大步，但是，在路径依赖的大环境中，这究竟能够走多远和做多好，尚不得而知。历史和现实的经验却一再明白无误地表明，只有在法制的框架中不断地完善市场竞争规则和加速推进铁路部门的体制转型，摆正各方主体在制度供需博弈中的位置，保持契约的稳定性和连续性，做到按规则办事，依约行动，才是以集装箱班列项目为突破口推动铁水联运制度变迁的根本出路。

〔1〕林毅夫.关于制度变迁的经济学理论:诱致性制度变迁与强制性制度变迁〔A〕.R·科斯，A·阿尔钦，D·诺斯等.财产权利与制度变迁［C］.上海三联书店，1994.371-418.

〔2〕铁道部运输局.港站国际集装箱班列运输组织办法〔J〕.铁道运输与经济，1988，(S1).

〔3〕John Joseph Wallis，Douglass C.North.Should Transaction Costs be Subtracted from Gross National Product?〔J〕.The Journal of Economic History，1988，(3):651-654.

〔4〕杨瑞龙，聂辉华.不完全契约理论:一个综述〔J〕.经济研究，2006，(2).

〔5〕谭崇台.发展经济学辞典〔M〕.山西经济出版社，2002.422-424.

〔6〕闫海峰.铁路结点站集装箱班列集结过程〔J〕.西南交通大学学报，2006，(5).

〔7〕彭其渊，闫海峰，周勇.集装箱班列编组计划相关因素分析〔J〕.中国铁道科学，2003，(5).

〔8〕郝国旗.亚欧大陆桥集装箱班列运营中存在的问题和建议〔J〕.大陆桥视野，2008，(11).

〔9〕道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效〔M〕.上海三联书店，1994.128-128.

〔10〕Douglass C.North.Institutional Change and Economic Growth〔J〕.The Journal of Economic History，1971， (1):118-125.

〔11〕史汝亮.关于开行阿拉山口——连云港集装箱班列的思考〔J〕.铁道运输与经济，2011，(5).