让老矿城再续花样年华——域外矿业城市生态环境保护与治理经验谈

□袁国华 席 王华春

国外许多矿产开发多采取候鸟模式，资源耗竭后全面撤出，一般不会造成生产力的大规模聚集及城镇化。但历史上还是形成了许多矿业城市，如加拿大萨德伯里市及德国的鲁尔地区。通过重视矿业用地复垦，制定矿业活动环境保护法律体系等做法，这些曾经的矿业城市生态得以恢复。

对矿业用地复垦的探索甚至早于英国工业革命

现代矿业活动与英国工业革命同源或略早，当初，法律法规还不是很健全，但对矿业用地复垦的探索却是相伴而生。1766年，德国出现世界最早的土地复垦记录。当时的土地租赁合同明确写明采矿者有义务对采矿用地进行治理并植树造林。德国系统地对土地进行复垦始于20世纪20年代。

英国的复垦立法首次出现于1949年，当时地方政府被授权恢复因采矿破坏的土地环境。在当地的矿产规划中也有关于废弃矿山土地恢复治理与复垦的条款。包括矿业用地不应被荒废，而应根据适当的标准尽可能地进行恢复治理，以作他用，这些用途包括农业、森林、自然保护、公共场所、休闲场所等。矿产规划机构通常在规划中制定矿区废弃土地恢复治理的政策和部署，必要的话，还会制定矿地恢复治理的指南或标准。

美国于1977年出台《联邦露天采矿控制与复垦法案》（以下简称《复垦法案》），该法案起初是为规范露天开采而定，但现在也适用于地下开采。《复垦法案》详细地规定了包括原有矿和新开矿作业的标准和程序，如规定将使用土地恢复到原用途要求的环境：稳定矿渣堆、恢复表层土壤、尽可能降低矿山排水危险、因地制宜种草植树等等。另外，该法案还详定了复垦技术与目标。

强调矿业活动生态环境保护全过程管理

随着社会经济的发展，对矿业活动的生态环境保护贯穿于矿业活动的生命周期，即我们强调的全过程管理。由于加强了源头、过程及闭坑的生态环境管理，矿业生产的环境问题得到全面好转，矿业城市的综合治理也得到了加强，最典型的就是加拿大萨德伯里市及德国的鲁尔地区。

美国《综合环境效应、赔偿与责任法案》规定可以采取逆向责任追究，在以往的众多矿主中选择其一（通常是最富有的一个），令其承担环境破坏的责任，负责整理并修复弃用地。另外，“超级基金”还规定了连带责任制度。这就意味着尽管责任方被确定，但是在其他责任方无力承担各自的赔偿份额时，环保署有权要求该责任方承担全部治理费用，然后由该责任公司自行向其他污染责任方索偿。法案直接促使矿业公司寻求并采用减少污染的技术和设备。一方面，它可以提醒矿业公司必须谨慎作业，尤其是在诉讼公开的情况下。另一方面，法案激发了公众热情，监督矿业公司行为，从而节省管理部门的精力与开支。

英国1990年颁布的《环境保护法》和1995年颁布的补充管理条例，系统地规定了各郡地方政府及环境管理部门在矿山废弃和污染治理方面的监管职责，还明确了矿山开发者治理和公开污染信息的法律义务。

德国第一部复垦法《普鲁士采矿法》于1950年4月颁布。此外，《废弃地利用条例》《土地保护法》《水保护法》《矿山采石场堆放法》《矿山采石场堆放条例》以及《控制污染条例》共同规范矿山土地利用、保护和复垦。另外，德国十分重视矿区的景观生态重建，《联邦采矿法》《矿产资源法》是矿区景观生态重建的重要法律依据。德国完备的矿山生态环境保护政策与法规体系，为鲁尔区矿业城市群的生态恢复及转型发展打下了良好的基础。

强化规划在矿山生态环境保护中的作用

英国、德国都很重视规划在矿山生态环境恢复治理中的作用。德国规划包括两部分，即褐煤规划和企业规划。褐煤规划是根据州规划法起草的。根据州规划法，褐煤规划必须符合州规划的基本原则，并将州空间规划和州规划的基本目标作为其主体目标。该规划由政府规划机构在矿区的代表——褐煤规划委员会及其委托的工作组来起草编制。规划草案完成后，提交公众进行讨论。对公众的质疑和意见，委员会进行解答并修改，然后提交州规划委员会相对应的部门及联邦议会的专业委员会进行审批。褐煤规划占据主导地位，其他规划不得与其相悖。

多方筹集生态环境恢复治理资金

美国1977年颁布的《联邦露天采矿控制与复垦法案》确立了矿区土地复垦保证金制度，之后的《综合环境效应、赔偿与责任法案》也为矿业污染治理提供资金保障。

加拿大各省矿业法规均规定：在矿产资源开采前，需申请采矿权，提交矿山环境影响报告和矿山关闭复垦方案。采矿权人同时要缴纳复垦保证金，该保证金金额要能够保证矿山关闭后土地复垦的支出。

澳大利亚2000年施行了《联邦环境和生物多样性保护法》，法案规定：采矿权人缴纳复垦保证金，完成复垦后，保证金可退回。该法案同时确立了已建和新建项目的环境评价框架。

英国1980年实施“弃用地拨款方案”，目的在于为弃用地和潜在污染地的复垦提供资金支持。

德国除了由企业提供的复垦保证金外，政府还提供部分复垦经费补贴，在政府预算中列入专项复垦资金，甚至还有地方集资或社会捐赠的部分资金。

重视科技创新及金融支持

当前，绿色矿业、低碳矿业、循环矿业的发展，各种先进生产工艺与技术的应用：如表土剥离、尾矿充填、堆浸、闭坑复垦的新技术，有效地降低了闭坑和复垦的成本，提高矿业的经济效益、社会效益和环境效益，也极大地促进了“绿色矿城”的发展。可以说，现代科技创新是矿业城市发展经济和维持生态环境得到新平衡的关键。另一方面，金融体系正从传统金融转向绿色金融，给予矿业城市环境保护项目有力的资金支持。 （原载8月23日《中国国土资源报》作者单位：国土资源部资源环境承载力评价重点实验室）