对于耕地破坏鉴定中遇到问题的建议

□张甲龙

近年来，司法机关在处理有关耕地破坏的土地违法案件时均要求国土资源行政主管部门提供耕地破坏鉴定，各级土地主管部门也很重视鉴定工作。但在土地鉴定实践中，有几个问题时常遇见，而国家没有明确的文件，致使鉴定结论在很大程度上受到影响。

一、耕地破坏标准不明确的问题

1997年的《中华人民共和国刑法》中，新增了非法占用耕地罪（第342条），将耕地纳入到刑法保护的范围内；2000年，最高法院的司法解释从数量上明确了罪与非罪的界限。但是破坏耕地行为仍屡禁不止，因此破坏耕地鉴定工作非常重要。法律规定，构成非法占用耕地罪的法定结果情节有两种：一是数量较大；二是造成耕地大量毁坏。关于数量较大，最高人民法院已经在《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）中明确界定标准，即基本农田5亩以上，非基本农田的其他耕地10亩以上，但是对破坏程度，即对“种植条件严重毁坏或者严重污染”程度的认定，未形成统一的认定标准。目前只有国土资源部在前几年出过一个征求意见稿，在征求意见稿中说明了非法占有耕地造成毁坏的三种情况：一是建设建筑物或者构筑物等非农业建设造成种植条件严重毁坏的；二是挖沙、采石、采矿、取土造成种植条件严重毁坏的；三是堆放固体废弃物造成耕地严重污染的。对非法占有耕地所建设的建筑物或者构筑物，以是否硬化地面为界定标准，对挖沙、采石、采矿、取土等行为，致使原耕作层被破坏的，可以根据情况具体分析。但是当某宗违法用地占地面积达到了基本农田5亩或以上或非基本农田10亩以上，而造成毁坏所列举的三种情况所占的面积不够基本农田5亩或非基本农田10亩时怎么界定，没有说明，且征求意见稿一直没有作为正式文件下发，使得县（市、区）国土资源行政主管部门在进行破坏耕地程度鉴定时没有具体的技术标准可参照。希望国土资源部门能够早日下发具体的技术标准，使得国土资源行政主管部门在进行破坏耕地鉴定时有标准可查。

二、土地利用总体规划图与土地实际利用现状之间的问题

在进行耕地破坏鉴定时，土地利用总体规划图（以下简称“规划”）所确定的用途与土地实际利用现状之间一般会出现以下几种情况：一是“规划”与实际土地利用现状一致，均为耕地；二是“规划”是耕地但实际利用现状是非耕地，如土地管理法中规定在土地利用总体规划制定前已建的不符合规划确定用途的建筑物或构筑物；三是土地总体规划图是建设用地但实际利用现状是耕地，且一直在耕种。当遇到第一种情况时，没什么矛盾，很好处理，按照土地管理法相关规定处理；但是遇到第二种情况或第三种情况时，“规划”和实际不一致的时候，还能用土地管理法中的第七十四条来处理，从而进行耕地破坏程度鉴定吗？“规划”是政府根据社会经济文化发展的需要，对土地资源未来的合理利用做出的科学合理的安排，是土地管理部门要实现的目标；进行土地鉴定继而处罚是对过去和现在土地违法事实进行的惩罚，而不是针对未来，因此进行耕地破坏鉴定，首先要明确，被破坏的土地是耕地，并且是正在耕种的土地，而不是未来规划中的耕地。因此对于第二种情况，进行耕地破坏鉴定没有实际意义。当第三种情况出现时，即规划是建设用地，但实际是正在耕种的土地时，由于违法人破坏的是耕地，对其进行破坏耕地鉴定并进行处罚是合适的。

三、耕地破坏时的现状图和进行鉴定时现状图不一致之间的问题

在进行耕地破坏鉴定时，会出现以下几种情况：一是破坏现场和土地利用现状图一致，都是耕地；二是破坏现状是耕地，破坏时土地利用现状图也是耕地，但是申请进行耕地破坏鉴定时的土地利用现状图为其他农用地或建设用地；三是现状是其他土地，但土地利用现状图是耕地。当遇到第一种情况时，破坏现场与土地利用现状图一致，为耕地，按当地国土管理部门的申请，进行耕地破坏鉴定。遇到第二种情况时，由于我国进行了两次土地调查，前后土地利用情况在土地利用现状图上有不一致的地方。由于土地利用现状图是当前土地利用情况在图上的反映，在非耕地进行非合法施工的，是可以不进行破坏耕地鉴定的，但是非法占用土地确实是耕地，不处罚也不能体现出土地执法的严肃性，而处罚要进行耕地破坏鉴定才能进入处罚程序，否则司法部门会认为证据不全要求补充证据，所以在对第二种情况进行耕地破坏鉴定时要依据破坏耕地当时的土地利用现状图来进行鉴定。当遇到第三种情况时，现状是非耕地，甚至是乱石滩，但在土地利用现状图上是耕地，按照土地法的规定，对破坏的耕地恢复原样，可是原状是非耕地甚至是乱石滩，怎么恢复？难道要把修建的建筑物或硬化的地面破坏掉，重新恢复成乱石滩，从而造成行政资源和社会资源的浪费吗？所以，在遇到第三种情况时，建议不进行耕地破坏鉴定，以减少行政资源的浪费。