土地制度改革必须坚持“三个有利于”原则

□白世强

党的十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，对新一轮土地制度改革进行了部署，指明了方向。目前，相关部门正在研究制定配套的改革政策，一些政策已进入局部试点阶段。积极稳妥推进土地制度改革，必须坚持“三个有利于”原则，即：有利于落实“最严格的耕地保护制度”的原则，有利于落实“最严格的节约集约用地制度”的原则，有利于维护好、发展好群众权益的原则。

必须坚持有利于落实“最严格的耕地保护制度”的原则。去年以来，党的十八届三中全会、中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议等一系列重要会议均提出，耕地是保障国家粮食安全的根本，要严防死守耕地红线，维持现有耕地基本稳定，不断提高耕地质量。国土资源部印发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，对贯彻中央精神，严守耕地红线提出了明确要求和有力举措。这些都充分表明国家对于耕地保护工作高度重视。目前，我国基于“占补平衡”的耕地保护制度，通过近20年的实施，在基本保障国家粮食安全和城市化、工业化用地需求的同时，也带来了一系列问题，如经济发达地区和城市周边优质耕地资源未能得到有效保护，耕地空间逐步转移至我国中部、西部、北部地区，大量生态用地转化为耕地，威胁到国家生态安全。近年来，受种粮经济效益低下，国家支持开展土地承包经营权流转和农业产业结构调整等因素影响，一些地方片面追求流转规模和流转比例，盲目引进工商资本长时间、大面积租赁和经营农户承包地，加剧了土地“非粮化”“非农化”趋势。当前，不少地方开展了集体经营性建设用地流转试点工作，如果相关制度和监管跟不上，极有可能加剧违法违规用地，加重耕地流失。如何在推进土地制度改革过程中有效保护耕地资源，笔者认为，一是应强化土地规划管控和用途管制。发挥土地利用总体规划对于用地总量、结构、布局和时序的整体管控作用，划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线，强化规划硬约束。严格落实土地用途管制制度，依据土地利用总体规划“三界四区”（规模边界、扩展边界、禁建边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区、禁止建设区），加强对城乡建设用地的空间管制。二是加强和完善耕地“占补平衡”制度。实行“以补定占、先补后占”“占优补优”，发挥占补平衡对建设占用耕地的强约束作用，建立倒逼机制，引导地方不占或少占耕地。结合实际，探索对国家重大工程跨区域的耕地占补平衡政策，保证全国耕地总量和质量。三是规范有序开展农村土地承包经营权流转工作。严格规范土地流转行为，将流转的土地用途限制于农业特别是粮食规模化生产范围内，严禁借土地流转之名搞非农建设，严禁破坏、污染、圈占闲置、撂荒耕地。四是慎重稳妥开展以新增建设用地为对象的集体经营性建设用地流转。在有关法律法规明确之前，将集体建设用地流转的对象控制在存量建设用地范围内，抑制大量占用农用地、耕地“种房子”现象。

必须坚持有利于落实“最严格的节约集约用地制度”的原则。党中央、国务院高度重视节约集约用地，将资源节约确定为基本国策和优先战略。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调，要健全能源、水、土地节约集约使用制度。中央城镇化工作会议上，习近平总书记对城镇建设节约集约利用土地问题作了重要阐述，明确提出要按照严守底线、调整结构、深化改革的思路，严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率。中央农村工作会议上，李克强总理指出，在城乡建设上要节约集约用地，尽量少占或不占良田。然而，过去十多年，我国在推进城镇化过程中，土地城镇化进程明显快于人口城镇化，土地利用粗放浪费的现象比较严重。据统计，2000年至2010年，我国城市土地扩张了83.41%，远超人口增长45%的发展速度，全国人均城镇工矿用地从130平方米增加到142平方米。大量城市新增用地用于工业园区建设，而工业用地开发强度普遍偏低，容积率一般只有0.3～0.6。一些地方在推进新农村建设过程中“重建新、轻拆旧”，农村人口逐步减少，但建设用地不减反增。节约集约用地事关保护耕地和促进经济发展方式转变。《决定》对节约利用资源提出了“健全资源节约利用的体制机制”，“国家扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨”，“从严合理供给城市建设用地，提高城市土地利用率”等明确要求。落实《决定》有关要求，深化土地管理制度改革，需要加快构建有利于促进土地节约集约利用的体制机制。一是完善节约用地的法规政策和标准规范。制定完善的工程建设项目用地控制指标、工业项目建设用地控制指标、房地产开发用地宗地规模和容积率等建设项目用地控制标准，实行建设项目用地标准控制制度。鼓励各地采用节约集约用地新技术和新模式，探索节约集约用地新机制，并适时上升为满足国家层面通用的要求。二是缩小划拨方式供地的项目范围。除军事、保障性住房和涉及国家安全和公共秩序的特殊用地可继续以划拨方式供应外，国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地中的经营性用地，实行有偿使用。三是充分发挥市场在土地资源配置中的基础性地位。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制，通过运用土地租金和价格杠杆，提高工业用地价格，促进土地节约集约利用。四是建立城镇低效用地再开发、废弃地再利用的激励机制。统筹开展农村建设用地整治、历史遗留工矿废弃地和自然灾害毁损土地的整治，促进土地优化利用，提高建设用地利用效率和效益，改善群众生产生活条件和生态环境。

必须坚持有利于维护好、发展好群众权益的原则。实现和维护好群众土地权益，让土地收益更多惠及人民群众是土地制度改革的核心要求和根本目的。长期以来，我国建立的以土地产权制度、审批制度、用途管制制度等为核心的基本土地制度在保护耕地、保障城乡建设用地需求、维护社会稳定方面发挥了重要作用。但由于城乡“二元”分割的体制障碍，农村集体土地产权不完整，现行征地制度对农民土地权益保护不够，征地补偿标准不尽合理等原因，农民在土地增值收益中的分配比例偏低，没能公平分享经济发展成果。近年来多次出现的暴力征地、野蛮拆迁，严重损害了被征地群众合法权益，影响了社会和谐稳定。《决定》在扩大农村建设用地权能，保障农民土地权益方面提出了明确要求，主要有“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。保障农民宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”等。落实中央有关要求，在推进土地制度改革的同时，要切实维护农民合法权益，主要应开展以下几项工作：一是在合理界定公益性与经营性建设用地基础上逐步缩小征地范围。将征地严格界定在公共利益范围内，逐步减少征地数量，从源头上减少征地纠纷的产生，同时为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。征地范围可限定为以下三个方面，即由政府组织实施的基础设施、公益事业、民生工程、办公设施、国防外交以及法律法规规定的其他公共利益用地，继续实行征收；符合规划的城市新区成片开发用地，按照《土地管理法》规定和城市统一规划管理需要，继续实行征收；城市规划建设用地范围内的“城中村”和城乡接合部用地，考虑到土地混合利用难以按公益性和经营性用地分开管理、土地全部开发后原集体经济组织将逐步消亡、农民将逐步转为城市居民，不宜继续保留为集体土地，但为保障农民权益，可采取在政府组织下由用地单位与集体经济组织协商征购的方式，征购后土地属国家所有，或者由集体经济组织自愿申请征为国有后，由集体经济组织自行开发或与其他市场主体合作开发。二是有序开展集体经营性建设用地流转试点工作。目前，这项试点工作已在一些市县开展，下一步要完善配套制度，逐步扩大流转范围，规范有序推进。要加快建立农民应得土地收益和集体经济组织土地收益的监督机制、收益管理办法以及农民社会保障措施等配套政策；建立相应的地价体系及评估体系，包括转让价格、租赁价格、抵押价格等，健全农村集体建设用地使用权价格评估体系；建立农村集体建设用地使用权基准地价和最低价保护制度，以及土地价格评估备案制度。

三是提高征地补偿标准，建立对被征地农民合理、规范、多元、长期的保障机制。从就业、住房、社会保障等多个方面采取综合维护被征地农民权益，使被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。四是改革完善宅基地管理制度。在确保农民住有所居的前提下，建立健全农村宅基地特别是闲置地退出机制，赋予农民宅基地更完整的权能，使农民能够获得更多财产性收益，同时也促进宅基地节约集约、合理使用。