“海上机场”值不值得造——填海造地国际经验与教训

□姜雅

日前，三亚和大连纷纷拟投巨资移山填海造机场，都声称要建世界上最大的海上机场。对此，国内外舆论沸沸扬扬，褒贬不一。9月30日，国土资源部部长办公会专题研究落实沿海滩涂开发与保护的有关措施。纵观全球，填海造地建设机场的国家不乏先例，并且建造的还都是吞吐量较大的国际机场。

世界最主要的4个填海造地国家是荷兰、韩国、新加坡和日本，都曾经在其经济高速发展时期进行过大规模的填海造地工程，而后又发现填海造地工程严重影响和破坏海洋生态，不得不陆续放缓甚至放弃这项工程，并开始斥巨资恢复近海生态环境。

荷兰：长期填海误伤生态

位于亚欧大陆桥欧洲始发点的荷兰虽然没有填海造机场，但却是全世界填海造地开始最早、填海面积最大的国家。荷兰广大地区原为沼泽地，早期的填海造地工程始于11世纪，已有9000多年的历史，其国土面积有1/4（约7000平方公里）为填海造地所得。

在上个世纪七八十年代之前，荷兰的填海造地工程被公认为是人类战胜自然的壮举，荷兰人民用风车排水，在海边开拓出大量土地，并修筑巨大的海堤将开拓的土地与海水分隔开来，使其成为肥美的田园。巨大的海堤蜿蜒在荷兰的海岸线边上，堤外是辽阔的大海，碧波万顷，堤内沟渠纵横，湖泊众多，风车耸立，为荷兰带来了极具特色景观和旅游价值。荷兰的首都阿姆斯特丹就是由填海造陆形成的湖和8个人工岛组成，其中一个人工岛上93户住宅建于2009年至2012年。

荷兰长期填海造地致使1950年到1985年间损失了55%的湿地，在降解污染、调节气候的功能上出现许多环境问题，如近海污染问题、鸟类减少问题等。荷兰政府意识到填海造地对生态环境带来的巨大破坏，1990年荷兰农业部出台了《自然政策计划》，计划用30年的时间恢复生态环境，将一部分从填海造地得来的土地恢复成原来的湿地，保护受填海造地影响而急剧减少的动植物，恢复部分过去的景观。为此，荷兰推倒了位于南部西斯海尔德水道两岸的部分堤坝。一片填海造地得来的3平方公里的“开拓地”将再次被海水淹没，恢复为可供鸟类栖息的湿地。荷兰政府计划在2020年之前将荷兰的海岸线打造成一个“生态长廊”，将过去的湿地与水边连锁性复原，建立起南北长达250公里的“以湿地为中心的生态系统”。

但是，由于推倒重来成本巨大，这种得到纠正的项目毕竟是少数，也不过是其填海面积的千分之一而已。

韩国：严控填海造地总量

韩国早年也进行了许多填海造地工程，如韩国仁川国际机场就是填海填沙建造而成。位于韩国东南端的釜山新港也是填海而建，能够同时停靠30艘超大型集装箱船舶。

仁川国际机场修建时间是从1992年到2001年，位于仁川市西侧永宗岛(Yeongjong Island)上，邻近黄海。今天的永宗岛，其实是把永宗岛与龙游岛(Yongyu Island）两个分离的岛屿相连而填海造地建成的海上人工大岛。也就是说，仁川国际机场实际上是建造于一个人工岛上。由于这两个岛都在仁川广域市的行政范围内，故取名“仁川国际机场”。仁川国际机场与大陆的连接点，是永宗公路大桥，除公路之外，还有仁川市区的渡轮也可以抵达。此外，2007年韩国还建成了仁川国际机场铁路及首尔地铁第5号线，方便乘客往返于机场与市区之间。

韩国虽然1992年开始动工修建仁川国际机场，但基于填海造地工程对海洋生态环境的破坏，韩国自1998年起开始实施谨慎的围填海政策，多次对《公有水面围填法》进行修订，并制订和公布《公有水面围填基本计划》，要求填海工程必须经审批获得许可后方能填埋，对填海造地工程项目进行严格的总量控制。

新加坡:海上机场填海扩建

新加坡已经填海造地100多平方公里。世界上最壮观的机场之一——樟宜国际机场、裕廊镇工业区等都是填海而建，所需的泥砂大部分来自邻国印度尼西亚和马来西亚。

樟宜国际机场是世界上最大的填海造地机场，占地13平方公里，距离市区17.2公里，也是亚洲重要的航空枢纽。第一期工程的修建时间是1985年至1991年，后又经多次补建扩建，共修建了5个航站楼，年吞吐量能达7000万人次以上。

新加坡政府为了建造新机场，在樟宜一带展开了一项非常庞大的填海工程。1200万立方米的泥土填满了约2平方公里的沼泽地，另外4000万立方米的砂石则铺平了樟宜周围的海面。这项工程为新机场添增了非常大的建筑空间。据报道，樟宜机场的总面积有一半是坐落在填海地段。

樟宜机场的第一期建筑工程包括1号航站楼、飞机跑道、45个飞机停泊处和相关设施——飞机维修站、消防局、事务处、货运中心、两座货机运营商大厦、航空食品配送中心和一个高约80米的中央控制塔。1号航站楼于1981年7月19日投入服务，在营业的第一年就有810万人次的乘客接待量、近20万吨的空运货物量及6.3万班次的客机起落量。樟宜机场的第二期建筑工程在第一阶段工程竣工后立即展开。在第二阶段落成的设施包括2号航站楼、23个飞机停泊处、第二座消防局和第三座货机运营商大厦。

此后，樟宜机场又进行了三期填海扩建工程。目前，樟宜机场共有5个航站楼，总面积达1平方公里，每年能接待7000万名旅客。其中，1、2和3号航站楼是连接在一起的，旅客可通过旅客捷运系统和高架列车，或以步行方式自由来往于这3个航站楼。除航站楼外，樟宜机场还有一对平行的跑道。每条宽60米，长4000米，相隔1600米，均由填海造地而成。

日本：两大机场落地海上

日本是继荷兰之后世界上填海造地面积第二多的国家。由于日本的城市和工业基地多集中在太平洋沿岸狭长地带，许多城市只有向海洋要地。在过去的100多年中，日本一共从海洋索取了12万平方公里的土地。上世纪50年代开始，东京地价暴涨更是导致填海造地工程以前所未有的规模进行。据估算，日本沿海城市约有1/3的面积都是通过围填海获取的，东京湾填海造地工程、神户人工岛和关西国际机场等都曾经是日本引以为荣的填海造地工程。

日本关西国际机场是日本最大的填海造地机场，占地5.11平方公里，是京阪神都会区和关西地方的主要机场，年吞吐量达到2000万人次。该机场共分两期工程完成，第一期工程是从1987年至1994年，总投资规模为120亿美元以上；第二期工程是从1996年至2007年，总投资规模约55.3亿美元。

日本神户机场是该国又一个填海造地工程，修建于神户人工岛上。该工程于1946年提出机场建设计划，此后一直就工程规划争论不休，直到1997年日本政府才正式批准在神户人工岛上设置该机场。1999年9月神户机场填海造地工程正式开工，2006年正式投入使用。该机场航站楼占地1.54万平方米，距神户市区8公里，距大阪26公里，是神户地方政府管辖的机场，建设规模远不及日本关西国际机场，年吞吐量为300万人次，约为关西国际机场的1/10。

日本环境厅发表的调查数字显示：1945年至1978年，日本各地沿海滩涂减少了约390平方公里，后每年仍以约20平方公里的速度消失。在东京、大阪等港口地区，由于海岸线被垂直建筑取代，使可以平衡海洋生态的海洋生物无法栖息在海岸边。同时，由于工厂和城市长期排放污染物使硫酸还原菌等细菌大量滋生，日本海底更是完全变了模样：不但海洋生物不能生存，还因为海水自净能力减弱、纳潮量减少等原因致使海水水质恶化，更大量出现“赤潮”，很多靠近陆地的水域里已经没有了生物活动。而日本的湿地被破坏的情况则更为严重，明治时代九成以上湿地已经丧失，95%的海岸线变成人工岸线。天然湿地减少，海岸线上的生物多样性迅速下降，一些港湾外航道也明显减慢。

延伸思考

在利弊之间寻找平衡

从上百年的国际经验来看，填海造地工程利弊并存。笔者认为，究竟是利大于弊，还是弊大于利，还是要具体问题具体分析。但有一点很明确，填海造地“利”可显而易见，而“弊”要经过几十年甚至上百年才能慢慢显现。

在我国，党的十八大提出了包括生态文明在内的“五位一体”的科学发展观，指出保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力；要大力发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。因此，填海造地工程，尤其是填海造机场这样的重大工程，当然不能不考虑生态环境污染和治理成本，不能不充分计算代际补偿，不能不对填海造地建设工程的可行性、安全性、经济效益及产生的深远影响进行广泛全面的研究和评价。

同时也应该看到，对于填海造地，片面崇拜“利”与片面夸大“弊”都是不对的。正确的态度是要以国际经验教训为鉴，本着尊重自然规律及科学、合理、有序开发利用海岸和自然资源的原则，对填海造地项目进行统筹考虑。尤其是对于填海建造机场这样的重大项目，在前期规划时，应将海岸线演变及泥沙运动规律、风暴潮、洪水灾害评价、生态环境影响等因素统筹考虑。在充分认识其弊端的基础上，综合衡量填海造机场项目的社会效益、经济效益与生态效益；在充分考虑生态成本的基础上反复进行经济性和可行性分析，真正做到严格控制、谨慎审批，开发与保护并重。