“矿中矿”探采权利如何厘得清——国外油气矿业权重叠管理制度借鉴

□方敏 毛成栋 周海东

矿产资源在垂向上多层重叠是普遍的地质现象，尤其是随着矿产资源勘查开发的逐步深入，以及油气资源的重要地位和国内短缺现状，使得在同一区域重叠设置油气与非油气多个矿业权已不可避免。本文通过梳理国外矿业权重叠管理制度，为我国制定油气与其他矿产矿业权重叠设置规则与程序提供参考。

美 国 部分州允许重叠，鼓励两权人共同投资及分享利益

美国矿产资源属于联邦、州、印第安部落和私人所有。在联邦层面，以煤层气为例，由于部分州未出台专门的鼓励煤层气成文法律，一旦在煤层气主权上存在争议，则遵循美国联邦政府《能源政策法》的相关规定：煤层气开采要以保护煤炭开采，不浪费煤层气资源为原则；采用联合开发的方式方法，该地区的土地拥有者及矿业权所有者可选择销售或租借煤层气所有权、参与经营开发、放弃经营并享有分红这三种权利；开发煤层气进行钻井时，煤矿主可提出申请，享有反对权利，同时明确了内政部拒绝煤层气井钻井的要求和条件。

在美国各州层面则执行多元化的矿业权设置制度。华盛顿州法官采用类似概念审判，认为只要化学成分类似、能量值类似、开采方法类似、用途类似、甚至岩层类似等都可认为同种矿产，因此认定煤层气与煤炭归属于同种矿产。得克萨斯州对油气资源采用相邻权原则，相邻权为（储油区）地表的土地所有者有权获取公平的份额，且不因采油对其他业主造成的损失承担责任。北达科他州对共伴生矿产用成文法作了强制规定：矿产权的任何转让，除租约外，都视作转让所有矿产，包括其化合物和伴生产品，除非在契约中特别指明不在其列。对油气矿产来说，视作转让了所有呈液态或气态存在的矿物质。对于煤层气而言，如果在转让煤炭资源租约中未对煤层气特别指明未转让，则视作为煤炭的伴生品转让出去。

另外，各州对煤层气矿业权设置采用不同的管理制度，一方面蒙大拿州、阿拉巴马州、科罗拉多州均认为煤层气应归属于煤炭，煤炭企业主开采煤炭时，就必须先开发煤层气；另一方面，有的州采取早登记者优先原则，煤炭和煤层气企业都可获得煤层气资源的开发权，依据“先后登记、批准顺序”而定；同时还有部分州认为煤炭和煤层气企业都拥有同一区块的煤层气开采的相同份额，采用矿业权分享措施，鼓励二者合作或合伙经营，保证以最小风险和最大灵活性去开发煤层气。

加拿大 各省区对矿业权实行多元化的管理制度

根据加拿大现行法规，矿产资源分别属联邦和省区两级政府所有，各省区对矿业权实行多元化的管理制度。以煤层气为例，根据加拿大新斯科舍省和哥伦比亚省分别出台的《石油资源法》及《煤层气法案》，将煤层气定位为一种独立的烃类资源，而不是作为煤炭的附属物，同时规定煤矿主没有权力从地面开采煤层气。在艾伯塔省，省能源部每两周公布一次全省的矿业权分布变化情况，并对尚没有设立矿业权的区块进行公开拍卖，其中包括煤层气矿业权，任何有资质的企业，包括煤炭企业都可以进行投标。

澳大利亚 后申请人须征得政府和已有矿业权人同意

澳大利亚法律规定土地所有权和矿业权分开，所有矿产资源归政府所有（土地归所有人所有）。联邦层面，允许矿业权重叠设置。依据澳大利亚联邦《石油法》《矿产资源法案》及《石油和天然气生产和安全法案》规定，采矿权申请人在递交煤炭或石油天然气采矿权申请的同时，要向重叠矿业权人和政府双方面递交采矿权申请。重叠矿业权人可以同意、拒绝、协商合作开发，如重叠矿业权人拒绝了申请，由政府作出最终决订。对于煤炭与煤层气的矿业权重叠，其中一方的作业不得干扰重叠矿区另一方作业。假如在重叠区内双方同时申请采矿权，则需要协调合作制订合理开发计划，并由部长批准，该计划还必须包含双方管理安全问题及优化煤炭和煤层气生产方案，并要求煤炭、煤层气企业建立沟通合作机制，煤炭企业在开采前，必须提前告知煤层气企业。煤炭和煤层气的地质资料双方共享。

在各州层面，部分州允许重叠，部分州不允许重叠。西澳大利亚州《采矿法》规定，采矿权人有权开采和处置地上权利范围内的任何矿物体，并严格规定采矿权是以开采为目的的排他权，其他任何形式的开采权不可再设立在同一土地之上。昆士兰州针对煤层气与煤炭的开发与管理规定主要包括：在租赁申请方面，煤层气和煤炭开采享有同等的优先进入权，允许投资者进入已设煤炭矿业权的区域勘探开采煤层气；在矿业权审批时，将以垂向上的深度划分矿业权，以避免地表矿业权申请的冲突；对煤层气所有权的界定采取探矿权人优先权，例如煤炭企业最先取得了煤炭开采租借权，然后煤炭企业就有权开采煤层气；在施工方面，煤炭与煤层气在地面允许同时作业，但应尽量避免相互间的潜在影响。

俄罗斯 可以重叠，但已有矿业权人具有排他性的专属权

俄罗斯矿产资源归国家所有。依据《俄罗斯联邦矿产资源法》规定，依照许可证的授权，取得矿山用地的矿产资源利用人所用地界限内对于利用矿产资源享有排他性的专属权。在授权用地界限内，任何与矿产资源利用有关的活动，只有在获得矿产资源利用人的同意后才可进行。

波 兰 煤矿主与煤层气企业共同获得开发特许权

波兰矿产资源归国家所有。《波兰地质与采矿法》把煤层气认定为独立的矿产资源，但是波兰煤炭权力机构原则上反对在煤炭开采地区新设煤层气单独开发的特许权，并有明确规定阻止不适当的激励技术和钻井下套管等对煤炭开采的干扰。他们认为目前最好的方案是煤矿主与煤层气企业进行联合，共同获得煤炭与煤层气统一开发的特许权，同时协商编制满足双方需求的开采计划。

英 国 不同意煤层气企业主进入煤炭开采区开采煤层气

英国实行混合所有权制度，即私人土地上的矿产资源根据矿种不同分为个人所有和国家所有。在一般条件下，英国煤炭权力机构不会同意煤层气企业主申请进入煤炭开采区开采煤层气，如有助于煤炭开采又可促进煤层气回收可以例外。对于尚未发放煤炭许可证的地区，煤炭权力机构通过公布煤层气开发申请，向社会各方征求是否有意开发煤炭资源的意见，如果在公布简讯30天内没有收到对此区域煤炭开采感兴趣的声明，煤炭权力机构将开始考虑煤层气开发申请。

中亚五国 多数国家对矿业权有明确的排他性表述

中亚五国在矿产资源开发上有着相似的管理制度，除了吉尔吉斯斯坦共和国允许矿业权出现重叠外，其余四国都对矿业权有明确的排他性表述：在已设置矿业权区域内申请非同类矿种的矿业权，无需经过现有矿业权人同意，则可申请其他矿种的矿业权。但是，申请人必须保障其技术方案与此前取得矿业权的矿业权人的技术方案的兼容性。矿业权人可综合勘查非申请许可的矿种，也可购买其他矿业权人发现的资源信息；在设置多个矿业权的区块，政府可把相应的矿业用地权同时授予两个或两个以上的矿业权人，以便保障他们能够进入到混合或交叉的地区。

非 洲 根据勘查程度不同，考虑矿业权设置是否排他

非洲所有国家矿产资源都归国家所有。与其他地区相比，非洲国家的矿业权种类通常比较多，排他性的矿业权包括：2!7年的普查或勘查许可，20!30年的采矿许可。大部分国家还设有1!2年的踏勘或普查许可的非排他性矿业权。

■延伸思考

设置规则是关键

我国矿业权重叠问题十分突出。据2010年全国矿业权核查小组统计，我国矿业权交叉重叠总数达到10070个，占问题矿业权总数的9.31%。目前，我国解决矿业权重叠问题主要有5种模式：一方退出模式、协议互不干扰模式、联合勘探开发模式、产业一体化模式、“探—转—还”模式。

通过梳理国外关于矿业权重叠设置的法规制度，以及结合我国的实际情况，笔者认为：矿业权原则上可以重叠设置，关键是要制定好设置规则。矿业权重叠规则设置要坚持统筹谋划、区别对待，针对特殊问题制定特殊政策，不搞“一刀切”。笔者认为应依据以下五项原则对矿业权重叠进行设置。

探矿权与采矿权重叠时，保障采矿权优先。在采矿权区域，任何矿种勘探行为必须经过采矿权人同意，采矿权人对勘探申请有否决权，但对于铀矿与其他矿种重叠情况不在此范畴。

矿业权申请时，尊重已有矿业权人的权益。对新设重叠区域矿业权申请时，申请书必须出具已有矿业权人同意书及当地国土资源主管部门的认可证书。如对空白区同时申请矿业权，申请书必须出具多种矿产综合勘探规划书。

矿业权重叠时，构建协调沟通机制。为保证各个矿业权人的平等地位及权益，由当地国土资源主管部门牵头，构建各方参与、专家认可的矿产综合勘探规划，并可根据该规划，一定程度内设置相应的矿业用地，以避免各矿业权人的相互影响，对一定期限拒不履行综合规划的矿业权人则吊销其矿业权资格。

煤炭与煤层气矿业权重叠先后顺序与矿种开采前后矛盾时，以保护煤炭开采为原则。若煤炭矿业权在前，则以当地国土部门认可的煤炭企业开采规划为主，在煤炭开采区，煤层气企业退出，并将煤层气矿业权以合理价格转让给煤炭企业；在煤炭远景规划开采区，煤层气企业进行煤层气开采，按期向煤炭企业提交工作进度报告，并在煤炭开采最终期限前，退出煤炭开采区。若煤层气矿业权在前，则以当地国土部门认可的煤层气企业开采规划为主，随着煤层气的开采，当煤层中吨煤瓦斯含量低于煤炭开采要求时，则要求煤层气退出该矿业权地区，煤炭矿业权人随后进入进行煤炭开采。

支持多种矿种综合勘查，鼓励增设相应矿业权。在固体勘查时，可增设现有矿业权以外的其余固体矿种矿业权。在油气（含煤层气、页岩气）勘查时，可增设现有矿业权以外的其余油气（含煤层气、页岩气）矿种矿业权。此外，对煤炭开采矿业权区域，如果未设置煤层气矿业权，可鼓励煤炭企业补办该区域内煤层气矿业权。 （原载8月2日《中国国土资源报》作者单位：中国国土资源经济研究院）