郑州市义务教育资源均等化问题研究

付春华

（中共郑州市委党校党的建设教研部，河南郑州450042）

党的十八大提出了“大力促进教育公平，合理配置教育资源”以及“均衡发展九年义务教育”的伟大战略部署。教育的发展能够推动经济增长和社会进步，教育资源均等化作为公共服务均等化的重要组成部分，其程度的高低直接影响到教育发展水平的高低。近几年，郑州市的义务教育经费投入呈逐年增长的趋势，师资力量和办学条件也得到了极大改善。但作为第一人口大省的省会城市，教育事业和经济社会的发展与人民群众的要求相比还有一定的距离。受地域、经济、历史等因素的影响，郑州市义务教育资源配置不均衡的现象依然突出，区域、城乡和校际之间的差距尤其明显，这在一定程度上阻碍了教育公平的实现。对郑州市区域、城乡和校际之间的义务教育资源配置总体情况进行调研和比较分析，找出郑州市义务教育资源配置中存在的问题，并剖析原因，提出有针对性的解决思路和措施，有助于郑州市义务教育资源均等化发展的快速推进。

一、义务教育资源均等化是教育公平的必然要求

我国现在的义务教育包括小学和初中阶段。义务教育资源均等化是教育公平的必然要求，对于推动教育机会均等化，完善社会公共服务体系，促进人的全面发展、促进社会公正和构建和谐社会有着十分重要的意义。长期以来，教育资源均等化问题都是社会关注的热点焦点问题，促进各类教育资源均等化，实现教育资源共享共用，是社会公平正义的必然要求。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》）正式把促进公平作为未来我国教育总体战略的重要工作方针之一。《纲要》指出，要把促进公平作为国家基本教育政策。

义务教育资源均等化的主要责任在政府。各级政府作为社会公共产品的供给者，有为义务教育提供办学经费和教学设施等教育资源的责任和义务，使得处于同一层次的中小学校有相当的办学条件，即所谓的义务教育资源公平配置，从而保证义务教育的均衡发展。《纲要》特别强调了转变政府教育管理职能的重要性。纲要指出，各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提供公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序。

郑州市是国家中部崛起战略的一个重要支点，承担着中原经济区的龙头作用，必须适应建设郑州都市区、打造中原经济区核心增长极新的战略目标，为加快城市经济发展方式转变和全面提升城市文明素质提供更加有力的智力支持和人才支撑，顺应人民群众不断增长的接受高质量、多样化教育的要求，提供更加公平、优质、多样、便利的公共教育服务。《郑州市“十二五”教育事业发展规划》明确提出把促进公平作为基本教育政策，以实现教育服务公平为发展目标，合理配置公共教育资源，基本实现区域内教育均衡发展。

二、郑州市义务教育资源均等化存在的问题

义务教育资源指保证义务教育得以正常运行的各类条件的总和，主要包括经费投入、教师队伍、硬件设施等方面。目前郑州市义务教育资源的配置差距在城区之间、城乡之间、校际之间不同程度的存在。

（一）义务教育经费保障不到位

2011年，郑州市公用经费基准定额为小学年生均530元、初中年生均730元（含生均30元的专项取暖费资金）。所需资金由中央、省、市级财政按照6：2：2的比例负担，全市教育部门生均预算内公用经费为2363.94元，比上年增长67.38%。虽总量增长很大，但在“以县为主”的农村义务教育办学体制下，教育经费的预算内支出与当地财政收入有直接关系。农村财政对义务教育的投入与城市相比必然存在较大差距。一些地方的经费不能及时拨付到位，造成学校公用经费紧张。在一些乡镇，每年公用经费要到开学后几个月才能拨付到位，学校只好先自筹资金保证学校的正常运转。

（二）城乡办学条件差距明显

目前，郑州市市区学校整体规划比较合理，教学用房、行政用房、生活用房能够满足师生需要；各种教学设施、图书、仪器、电教设施齐全。乡村中小学教学楼的状况总体良好，在这方面与县市区中小学差距不大。但是乡村中小学的配套硬件设施与县市的中小学相比还有一定的差距。市区学校已拥有校内游泳馆、体育馆，而有些乡镇学校还没有正规的篮球场、足球场等，乡村中小学的操场基本没有塑胶跑道。尤其是乡村学校的现代化教育设备和教学实验仪器等配置比较欠缺，很多乡村学生在初中毕业时还没有上过电脑课，亲手完成的初中物理、化学等实验都很少。2012年，郑州市市区小学人均图书拥有量为25册，乡镇小学为14册，市区初中为28册，乡镇初中为20册；每一台计算机的适用人数，市区小学为13人、乡镇小学为35人、市区中学10人、乡镇中学14人。

（三）义务教育师资力量差距较大

由于高工资、高待遇的吸引，大量素质较高的教师聚集到市区的重点中小学。农村好的教师被城市挖走，城市普通中小学的好教师被重点中小学挖走，导致乡村中小学和城市普通中小学的师资力量越来越薄弱，其结果是重点学校人满为患，一般学校和薄弱学校则生源不足。教育中的城乡差距、校际差距不断扩大，加剧了学校教育资源的两极分化。

（四）城乡学生平均受教育年限不均等，留守儿童教育问题凸显

长期以来，我国的小学、普通中学及高中，基本上实行单一化的教育体制，把升学率作为衡量教育质量的唯一标准。学校的管理行为与教师的教学行为都发生了异化，教师采用题海战术，学校成了制造尖子生、大学生的工厂，而教书育人、以人为本的教育理念则被忽略。目前，大多数农村学校的初、高中升学率都比较低，当学生自己认为升学无望的时候往往选择离开学校，形成了高辍学率。尽管政府对农村教育采取了种种优惠措施，但并没有从根本上改变农村基础教育阶段辍学率居高不下的现状。一些乡村孩子还没有完成义务教育就成为农民或者农民工队伍中的一员，重复他们长辈的生活。这不仅降低了义务教育的普及水平，更产生了大量的低素质劳动力。我省是劳务输出大省，留守儿童教育问题日渐突出。留守儿童很难得到良好的适龄教育。一些乡镇学校合并后，较偏远地区的孩子因路程远，上学受到影响，导致过早辍学。目前乡镇对寄宿制学校的需求较高，但能满足需求的学校却相对不足。

（五）优质教育资源供应不足，“大班额”现象突出

郑州市虽然每年都有新建学校或改扩建学校投入使用，但原来按常住人口规划的学校布局和办学规模难以适应新的形势，再加上新建住宅小区配套建设中的中小学落实不到位，建校速度远远跟不上学生增长速度，新增建校任务艰巨。随着城市化进程的加快，外来人员的大量涌入，原有学校规模扩容潜力有限，在一些人口较为密集的区域，适龄学生入学难及“大班额”现象突出，已经严重超出了目前辖区学校的承载和容纳能力，入学压力逐年加大。如惠济区的刘寨办事处和长兴路办事处，外来人口非常密集，如果按照辖区内报名人数接收安置的话，两所办事处小学的平均班额将会超过百人，即使做了大量工作将学生分流到了周边学校，班额也超过了70人，远远超过国家规定的班额标准。另一方面，由于我市城区教育发展还不够均衡，校际之间存在一定差距，优质教育资源难以满足人们持续增长的对优良教育机会的追求，再加上社会和家长以分数高低为标准的评价观念，择校问题依然突出，“择校热”导致市区热点学校的班额大大超标。

（六）农民工子女学校教学质量难以保证

农民工子女学校在一定程度上缓解了农民工流入地政府解决农民工子女就学问题的压力，也为农民工子女提供了接受教育的机会。但和公立学校的教学设备及师资相比，大部分农民工子弟学校仍有较大差距。一些民办学校大多租借廉价民房、闲置厂房、破旧仓库等作为教室，其中很多属于违章建筑，安全隐患严重。即使是新建的校舍，教学设施也非常匮乏，甚至只有黑板、粉笔和桌椅。多数学校没有运动场、厨房和厕所等辅助用房，极大影响了教学活动的组织和教学质量的提高。

三、郑州市义务教育资源均等化发展的对策

“教育公平是用正义原则对教育资源分配过程和分配结果的价值判断”。实现教育公平的根本在于促进中小学教学资源均等化。“均等化”不是“平均化”，而是要通过各种政策与措施，将教学资源较为薄弱的地区和学校发展起来，使教育资源得到优化和改善，以达到在更高层次上与优势区域和优质学校的均衡发展。

（一）建立义务教育资源均衡配置的政策保障机制

教育资源的分配机制取决于政府公共教育政策的不同取向，在很大程度上决定了教育能否平衡发展。教育政策调整是推动教育资源均衡最有效的途径。义务教育要政府负全责，增加和合理配置义务教育公共资源是各级政府的职责。从政策入手，在源头上保证每个义务教育阶段的中小学校处于同等发展水平。积极创造条件，坚持分步规划、分类推进，实现义务教育优质均衡，不断缩小城乡之间、校际之间的教育差距，积极改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，逐步实现义务教育的均衡发展。

1.制定城乡教育一体化发展规划。尽快成立义务教育均衡发展领导小组，由市政府牵头，各职能部门和各县（市）区政府参加，组成联席会议。具体研究、解决我市中小学建设工作中的重大问题，定期研究解决义务教育存在的问题，并把义务教育均衡发展列为各级政府年度考核内容，加大监督检查力度，强化政府责任，使义务教育阶段的均衡发展落到实处。

2.建立和完善义务教育均衡发展的投入机制。进一步加大义务教育阶段的公共财政投入，完善义务教育经费保障机制，把义务教育全部纳入公共财政体系，将其作为优先领域予以重点保障。

观察并记录两组病患手术时间、术后24h疼痛评分、首次排便疼痛持续时间、术后恢复时间以及术后出血、水肿的发生情况。

3.设立农村义务教育专项资金。农村义务教育专项资金重点用于农村中小学危房改造、农村学校调整、现代远程教育工程、学校教育仪器设备和图书补助等项目。要遵循“平等、对等、补差”的分配原则，推进农村学校和薄弱学校改造工程，提高农村中小学生平均公用经费标准，建立健全农村中小学办学条件投入机制，按照政策标准落实农村地区教师绩效工资。同时，要完善弱势群体补偿政策。加强特殊教育，使残疾儿童回归主流社会，使进城务工农民子女与城市居民子女享受同等待遇，加大对家庭困难学生的补助力度，对贫困家庭学生实行“两免一补”，保证他们不因贫困失学，促进教育公平。

4.完善制度建设，为教育公平提供稳定持久的制度保障。制度是教育公平实现的逻辑起点。制度不仅使教育改革的举措合法化，为教育改革营造良好的内外部环境，保证教育改革的顺利进行，而且能有力地巩固教育改革成果，完善教育体制，清除积弊，推动教育事业持续向前发展。各级政府要进一步加强和完善教育制度，通过制度规范统一调配义务教育资源。

（二）挖潜扩能，优化布局

1.着力挖潜优质教育资源。在城镇化建设推进、进城务工人员子女在城镇就学以及学龄人口逐年减少的共同作用下，出现了农村偏远山区小学“吃不饱”，城镇小学“撑死了”的失衡局面，城镇小校园、小校舍、“大班额”的矛盾日益突出。为此，政府应按照存量挖潜、扩能建园、产事并举、借力发展、创新体制、提高质量的原则，新建、改扩建中小学校，增加优质学位，满足人民群众对高质量教育的需求。

2.优化学校发展规划布局。编制并实施《郑州市中小学布局规划》，实现全市城乡的中小学布局规划全覆盖，形成我市中小学布局规划体系，使学校总量满足需求，学校布局更加合理。按照“三个集中”即“初中向城镇集中，小学向乡镇集中，教学点向行政村集中”的办学思路，根据人口变化、地理环境、经济水平和教育中长期发展需求将布局结构调整与城镇化建设相结合，着力解决“入学难”和“大班额”现象。实施城郊教育并城计划，继续深化、完善农村寄宿制学校建设。在房地产开发项目中，严格按照《郑州市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》中的标准，预留中小学、幼儿园建设用地，确保配套规划的中小学校与居住区建设项目同步规划、同步建设、同步交付使用，保证新建小区、新增人口的教育权利。

3.发展优质特色民办教育。群众对义务教育的需求表现出多样化和个性化的特点，政府举办的公办教育已无法满足部分家庭对子女接受更优质、更有特色的学校教育的需求。因此，需要通过发展优质的、有特色的民办教育，满足这些家庭的教育需求。应积极研究并制定义务教育阶段促进民办教育发展的优惠政策，把发展民办教育事业纳入到地区国民经济和社会发展的总体规划，积极鼓励社会力量投资民办教育。

（三）完善交流机制，优化教师队伍资源配置

1.以优化配置教师资源为重点，推动城乡教育对口交流和教师均衡配置。应建立健全城市、乡村中小学校长、教师交流轮岗制度，建立市区优秀教师到边远农村地区任教激励机制。逐步统一教师工资标准和津补贴标准，实现同区域同工同酬，农村教师与城镇教师享有同等待遇，甚至在某些方面要超过城镇教师，以此引导优秀师资流向乡镇中小学。

2.评优评先向薄弱学校倾斜。应给予弱势学校和老师以更多的社会认同、荣誉肯定和价值激励，并给他们提供更大的提升空间和发展舞台，努力培养高素质的骨干教师队伍。

3.加强农村学校专业化教师队伍建设。各市县教研和培训部门应采取各种形式、多种措施加强农村教师的培训和业务指导。扩大成人教育类师范院校的培训规模，促使学历未达标的教师积极参与学历培训，还要开展教师全员培训，如开展校际教师之间的观摩与交流、举办短期培训班等活动，多渠道构建农村教师培训体系。

（四）建立校际联盟，发挥优质学校的辐射带动作用

1.鼓励优质教育资源落户农村。人才队伍交流只是“点”的互助与融合，而要整体推进城乡中小学教育资源均等化，就需要鼓励优质教育资源落户农村，如设立分校、附属学校等，这种方式属于优质教育资源的延伸，也是提高资源利用率的体现。农村地区学校可以与城市名校联合，按照“名校联盟，强强联手”的伙伴校模式，通过优势教育资源与弱势教育资源的整合，缩短新建学校与薄弱学校的成长周期，保证新办学校和弱势学校的健康发展。

2.充分发挥优质学校的示范辐射作用，实现农村义务教育高位均衡发展。积极探索开展“老校+新校”“强校+弱校”“教育联盟”“强校托管”“强校兼并”等试验，不断扩大优质教育资源，加速教育资源平衡流动和优化配置，整体提升区域内教育均衡发展水平。

3.发展乡镇寄宿制学校。在条件允许的乡镇建设标准化的寄宿制学校，解决留守儿童的上学问题，也能够在一定程度上缓解市区学校的就学压力。

（五）建立城乡义务教育资源互动与共享机制，统筹城乡教育发展

1.加快人力资源和物质资源的流动与共享。参照高校图书、实验设备互相开放的做法，在中小学建立资源共享制度，如教师互聘、校长轮岗，在一定区域内实现人力、物力资源共享，通过校际之间的人力资源流动和共享制度，达到师资力量的优势互补。先通过人力资源流动和共享制度在“软件”上实现教育资源均衡，再寻找合适途径实现“硬件”教育资源均衡。

2.利用现代科技手段，建立信息化的资源共享平台。以现代信息技术服务于教育教学内容和方法，有机整合和不断丰富教育教学资源，形成开放、互动、共享的信息化教育模式。成立郑州市义务教育资源中心，建立教育教学资源研究开发队伍和基地，以实用教育资源整合为基础，以本地优质教育资源倍增为关键，以优质教育资源共享为重点，健全市、区、校三级资源共享平台，进一步提升本地优质教育资源的管理、共享功能。建成市级教学资源库，县（区）及各级各类学校要建成具有本地（校）特色的校本资源库，逐步实现教学资源的共建共享，利用教育公共服务平台，开通网络课堂，拓展优质教育资源，最终促进郑州市教育均衡发展。

3.建立符合郑州市实际的教育信息化标准体系。加强郑州教育城域网建设，全市乡镇中心小学以上学校全部接入教育专网，积极推进数字化校园建设。完成“班班通”工程建设，逐步形成“标准统一、全面覆盖、互联互通、绿色安全”的市县校三级教育网络。建设掌握现代教育理论和教育信息技术的师资队伍，全面普及信息技术教育。进一步完善以电子政务平台、在线教学平台和教育门户网站及数字校园服务为主要内容的教育公共服务平台。建立适度规模的教育教学资源研究开发基地，逐步充实以教育管理基础数据库和公共教学资源库为主要内容的高质量教育公共信息资源库。基本形成“设施完备、功能齐全、运行高效、应用广泛”的教育信息化格局，经过5～8年的努力，逐步建成“郑州数字教育”。

（六）推进实施义务教育学校标准化建设工程

《纲要》明确指出：“均衡发展是义务教育的战略性任务。建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教师、设备、图书、校舍等资源。”根据《纲要》的要求，应制定义务教育学校办学条件基本标准，对校园校舍、图书仪器装备、体育美育卫生设施以及信息化建设等办学条件提出明确要求。义务教育标准化的实行可有效规范当地政府的办学行为，迫使县级管理部门将优良教育资源更多地配置到落后学校，以达到城乡教育均衡发展的目的。义务教育标准化的建设是一项系统工程，主要包括经费投入标准、校舍建设标准、教学设施和设备标准、书本费标准、师资标准、班额标准、课程标准、教学机构标准、教学管理标准以及学生入学率、保有率、转学率、择校率标准等。横向上，城乡同一层次的学校标准要一致，不能根据学校设立标准，而是设立标准让学校看齐。纵向上，考虑到生源的波动，标准应留出机动空间，分出适当层次，但应用时应就低不就高，防止铺张浪费和在利益的驱使下学校自我膨胀。