服务型乡镇政府建设的困境与出路研究——以河南刘乡为个案

任宝玉

（河南财经政法大学公共管理学院，河南郑州450046）

建设服务型政府，是坚持党的全心全意为人民服务宗旨的根本要求，是发展社会主义市场经济、构建社会主义和谐社会的必然要求，也是社会主义民主政治建设的重要任务。乡镇政府作为当代中国的基层政府，直接面对亿万农民群众，成为服务型政府建设的基础性环节。我们以河南刘乡为个案，研究河南刘乡在服务型政府建设中遇到的主要困境，提出推进服务型乡镇政府建设的若干建议。

一、刘乡服务型政府建设取得的初步成就

刘乡位于河南省东南部，是3县结合部，总面积81平方公里。该乡属于传统农业地区，非农经济资源匮乏。刘乡现有20个行政村，131个自然村，农户1.4万多户，耕地8.6万多亩，人口为5.9万多人，其中农业人口5.8万多人。农村税费改革前，刘乡政府财政来源主要是依靠农业和农民，乡镇治理是建立在“以农养政”之上的财政汲取型治理，干群矛盾严重［1］。2003年，河南省开始进行农村税费改革，并于2005年在全省范围内全部免除了农业税费。农村税费改革为建设服务型乡镇政府创造了重要条件，但也使刘乡政府可支配收入明显减少。刘乡政府在财政经济资源相对短缺的情况下，根据上级的工作安排，稳步推进服务型政府建设工作，并取得了初步成就。

1.服务型政府框架基本建立。2005年底河南省的乡镇机构改革，刘乡除乡镇人大机构没有调整外，党政机关只设3个办公机构，即党政办公室、社会事务办公室、经济发展办公室，乡政府所属站所整合为7个事业单位，即财政所、民政所、国土所、计生服务中心、农业服务中心、村镇建设发展中心、文化服务中心。改革后的刘乡政府实有专职干部17人，工勤人员4人；7个事业单位实有工作人员52人。刘乡的公共管理部门工作人员比原来减少了30多人。税费改革使乡镇政府各部门职能被公共管理和公共服务职能所取代，乡镇政府各部门和其他公共管理部门的设置及其职能定位主要围绕着建设服务型政府的目标进行，服务型政府的框架基本建成，为建设服务型的乡镇政府奠定了重要基础。

2.公共服务和公共管理意识有所增强。随着建设服务型政府这一目标的提出和党中央对服务型政府建设前所未有的重视，各级党委和政府开展了一系列的关于服务型政府建设的学习活动和实践活动。服务型政府的概念也越来越频繁地出现在刘乡党委和政府的公文之中，服务型政府这一具有鲜明时代特点的语汇也逐渐成为刘乡政府工作人员的日常语言，刘乡政府工作人员的思想观念也在悄悄地发生变化。农村税费改革为乡镇干部重新思考政府和农民之间的关系提供了很好的契机，为农民服务的观念正日益成为乡村干部的思维方式。

3.建立了专门的便民服务中心。为提升基层公共管理和公共服务的水平，更好地方便人民群众办事，2011年底，刘乡政府整合综治、信访、维稳以及涉及民生各部门的力量和资源，抽调人力物力建立了专门的便民服务中心，即社会管理服务中心。社会管理服务中心内设行政便民服务中心、治安管理服务中心、群众工作服务中心。刘乡社会管理服务中心实行部门办公“一体化”运作，接待群众“一条龙”服务，解决问题“一竿子”到底，办公公开透明。以前群众跑多个部门才能办理的事情，现在不出办事大厅就能办理，极大地方便了群众，大大提高了乡镇政府和其他公共服务部门的办事效率。

4.提供了多项群众需要的公共产品。刘乡政府于2010年至2012年间，在上级财政的支持下，向本乡居民提供的公共产品主要包括以下方面：2010年，通过争取政策性项目资金1100多万元，对5个行政村进行了土地综合开发，新修水泥道路50多千米，打机井200多眼，架桥50多座，整理出耕地200多亩，整修排水设施1.1万多米，清理土方3000方，新增旱涝保收田8000多亩，植树8万多株。乡政府还协调、筹措资金60多万元，对集市街道1.8万平方米的路面进行了维修和硬化，新建排水沟900多米，新植街道两侧绿化树木280余棵，新规划并硬化农贸市场3000多平方米。2011年实施农业综合开发项目村3个，争取项目资金80万元，新修水泥路4.1千米；通过一事一议和上级财政配套资金，筹资484万元，新修水泥路41.6千米。为改善集市环境，刘乡政府2011年累计投入240多万元，新修下水道4000多米，铺设人行道彩砖面积达3.5万多平方米；投入5万元，安装44盏高杆路灯；投入10万元在街道两旁种植香樟树。

5.公共服务更加务实、全面。除日常行政管理工作和服务外，刘乡政府向本乡居民提供的主要公共服务项目包括以下5个方面。第一，治安管理。刘乡政府自2010年以来，累计投入专项资金近100万元，建立了治安监控中心，在全乡范围内安装摄像头400个，360度旋转云台3个，主要路口电子监控覆盖率达100%，推广“电子狗”2800多个，为20个行政村全部安装了“平安互助大喇叭”，在人口较集中的行政村和集镇街道建立警务室，招聘专职巡逻人员20名，并配备了治安巡逻车和其他器械。第二，协作建设新型农村合作医疗和养老保险。经过刘乡干部的宣传动员工作，目前刘乡农民参加新农合的比例高达95%以上，农村养老保险实施的第一年，刘乡的参保率就达到了94%。第三，计划生育服务。主要是对育龄妇女进行定期的健康检查，组织育龄妇女进行优生优育和健康知识讲座，通过多种形式宣传国家的计划生育政策，对计划生育对象进行上门服务，对遵守计划生育政策的农户进行适当物质奖励。第四，提供农业科技服务。刘乡政府除通过农业服务中心等涉农服务部门为农民的农业生产活动提供专业的技术指导外，还经常请农业技术专家进行农业科技培训，仅2012年上半年就组织了10期农业科技培训，培训人员1200人次。刘乡政府还结合当地农业生产实际，印刷了农民需要的农业生产技术“明白卡”，为农民的农业生产经营活动提供了具体指导。第五，引导支持农地经营权流转，发展特色农业。刘乡政府成立了农村土地承包经营权流转领导小组，规范农村土地经营权流转工作程序。通过土地经营权流转使优质红薯种植面积达到5000多亩，其中两个村还依托红薯种植优势注册了“众诚食品有限公司”和“华丰农场”，在家门口解决了2000多农民的就业问题。

二、刘乡在服务型政府建设中面临的主要困境

刘乡服务型政府建设刚刚起步，任重而道远。通过调研，笔者把当前刘乡政府在服务型政府建设中所面临的主要问题和困境归纳为以下5个方面。

1.乡镇机构设置和管理体制不利于乡镇政府发挥其职能。2005年底刘乡机构改革后，原“七所八站”整合为7个事业单位，即财政所、民政所、国土所、计生服务中心、农业服务中心、村镇建设发展中心、文化服务中心。3个所和4个中心性质上是事业单位，其人事权和财权隶属于县人事局和财政局，实际上它们也是基层公共管理机关，业务上受当地乡政府领导和监督。从职能看，它们承接了原来各站所的公共管理职能，更像是政府职能部门。从机构设置上看，3个所和4个中心是上级部门统一设置的事业单位，它们在上级政府部门都有对应的婆婆，人员工资和人事调配均在上级机关。从职能上看，3个所和4个中心的主要职能是服务于本乡的公共管理和公共服务；从管理权限看，主要受上级部门的管理。在乡镇范围内，建设服务型政府的主体是乡镇政府，乡镇各个事业单位应服从乡镇政府的统一领导，但从目前的机构设置和管理体制看，乡镇政府缺乏有效的管理权限，这种设置和管理体制不利于服务型乡镇政府的建设。

2.乡镇财政难以满足服务型政府建设的基本需求。刘乡属于传统的农业型乡镇，工商业落后，税源匮乏，取消农业税后财政收入锐减，财政支出压力增大。刘乡2013年完成财政收入670万元，仅计划生育、综合治理、文化、体育、社会保障、社区事务、农林水事务支出就达480多万元，这些支出远远满足不了需要。此外，乡村债务负担沉重，据不完全统计，刘乡目前乡村两级债务高达2500多万元。为克服财政困难，刘乡政府不得不压缩公共开支，农民的基本公共产品和公共服务需求的实现程度受到了财政的严重制约。

3.县乡关系体制扭曲了乡镇政府行为。乡镇政府作为农村基层政府，其存在的价值就在于为农村居民提供公共管理和服务，促进农村社会发展。这也是国家设置乡镇政府的目的。然而，长期以来形成的县乡关系体制使乡镇政府的行为出现了不同程度的扭曲。目前，县乡关系体制中阻碍服务型政府建设的因素突出表现在两个方面，一是长期存在的压力型县乡关系体制，二是自上而下的授权体制。压力型县乡关系体制是指县级党政部门为了完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系，以鞭策乡镇党政部门的行为。在压力型体制下，由于这些任务和指标中一些主要部分采取的评价方式是“一票否决”制，乡镇政府实际上是在这种评价体系的压力下运行的［2］。农村税费改革后，这种压力型体制并没有转变，在诸如农民负担、计划生育、社会治安、维稳、财税任务、招商引资等方面仍然实行“一票否决”。这种压力型的县乡关系体制导致乡镇政府在日常管理中，通常是围绕着上级部门的任务、指标以及各种考核、评比运转。自上而下的授权体制也由来已久，成为农民利益受损的重要原因［3］。在目前的干部管理体制下，乡镇主要领导干部由上级党委推荐任免和管理，群众难以发挥对乡镇干部任免的影响力。这种自上而下的干部授权体制与压力型体制一样，导致乡镇政府干部对上负责，群众的意愿和利益要求得不到应有重视，特别是当上级政府意图与农民意愿不一致甚至有冲突时，乡镇干部通常会选择对上负责而不是对下负责［4］。

4.乡镇公职人员待遇低，缺乏工作的积极性和动力。根据刘乡政府2014年初提供的材料，刘乡现有74名干部职工，平均月工资不到1700元，50多岁的公务员月工资约2000元，村干部月工资200多元。在目前物价水平下，1000多元的工资难以养家糊口。据刘乡干部介绍，当地外出务工人员每月有四五千元的收入很正常，在外务工人员根本就看不起乡村干部。靠工资连自身生活都解决不了的乡村干部怎么能安心为人民服务，怎么能安心干事创业。以前逢年过节刘乡干部还能拿1000多元的福利费，现在一点福利收入也没有。乡村干部牢骚满腹，对工作是推推动动，拨拨转转。笔者在刘乡调研时，刘乡政府大院冷冷清清。据刘乡干部介绍，平时乡政府大院很少见到人，很多干部没事儿就不来上班，有会议时开完会就走，很多时间是忙自己的私事儿，工作基本处于应付状态。

5.地方性文化传统与现代公共服务型政府建设存在一定冲突。除受政治、经济因素影响外，地方性文化传统中的一些消极因素对刘乡服务型乡镇政府建设也产生了一定影响。刘乡农民普遍缺乏政治参与意识。公共服务型政府的本质决定了它必然是一个民主参与型的政府，一个民主参与型的政府不仅要求建立一个民主参与型的政府制度，而且需要一个民主参与型的政治文化。调研中笔者发现，刘乡农民虽然有一定的政治参与意识，但其政治参与主要表现为对与自身利益直接相关的事务的参与，这些事务主要包括计划生育政策、社会抚养费的缴纳、承包地的调整、村干部的选举等，而对乡域范围内的其他公共事务则缺乏关注意识，如刘乡农民对乡镇人大代表的选举漠不关心，对不需要自己出资的公共工程的修建不闻不问，对村镇规划不了解，监督意识淡薄等等，这种状况不利于建设服务型政府。在地方性文化传统中，刘乡农民的生育文化也是有碍服务型政府建设的一个重要因素。随着社会经济的发展，刘乡农民的生育观念已经发生了很大变化，很多人不再相信“多子多福”，但是重男轻女的现象仍普遍存在。村民为生男孩往往不惜违背计划生育政策。目前这种生育文化与计划生育政策产生严重冲突，是导致官民关系紧张的重要因素。这些传统文化的存在也是服务型政府建设中的不利因素。

此外，村民和干部普遍存在的法治观念淡薄、官本位思想、人情面子观以及其他传统陋俗等对服务型政府建设也造成了一定消极影响。

三、促进服务型乡镇政府建设的对策建议

根据在河南刘乡调研过程中发现的问题，笔者认为当前应当着重从以下5个方面推进服务型乡镇政府建设。

1.深化乡镇行政体制改革，促进乡镇政府职能的转变。乡镇政府作为基层政府，只有机构设置完善，管理体制合理，职能分工科学，权责匹配，才能更好地为辖区居民高效率地提供各种公共产品和公共服务。刘乡在机构改革后，把原来作为政府职能部门的站、所转变为“四个中心”和“三个所”，在机构性质上，中心和所不再是政府职能部门，而是事业单位，其目的是更好地向社会提供专业化的公共服务。而从管理体制上看，中心和所在人事权和财权上均属上级相关政府职能部门管理，而其事权范围却在所属乡镇，为所属乡镇提供公共服务，在工作关系上与乡镇政府存在领导与被领导关系。这就产生了一定的矛盾，即管人与管事存在一定程度上的脱节，各中心和所的工作人员如果不努力工作，乡镇政府也没有有效的制约手段。这种状况不利于各中心和所提高公共服务的质量和效率。为改善这种状况，建议下放各中心和所的管理权限，使乡镇政府对各中心和所的管理在人事权、财权以及事权上做到有机统一，从而使乡镇政府能够有效地调动这些部门和工作人员的工作积极性。同时还应对各职能部门的职能正确定位，以避免乡镇政府向传统政府治理模式上回归。

2.建立公共财政体制，增强乡镇政府提供公共产品和公共服务的能力。公共财政指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式［5］。只有建立公共财政体制才能保证公共部门向社会提供必要的公共产品和公共服务，从而弥补市场经济的缺陷，促进市场经济的发展。从刘乡的财政体制和财政状况看，其公共财政体制远未建立，刘乡政府提供公共产品和公共服务的能力严重不足。建设服务型乡镇政府，当务之急是要改革和完善财政体制，建立与市场经济相适应的公共财政体制，增强乡镇政府提供公共服务的能力，逐步实现城乡公共服务的均等化。具体可以从以下4个方面着手：第一，合理划分各级政府之间的财权和事权，做到财权与事权的统一；第二，按照城乡公共服务均等化的原则，明确乡镇政府提供的公共产品和公共服务的范围及其最低标准，从财力上保障乡镇政府提供基本的公共产品和公共服务的能力；第三，完善政府间一般财政转移支付制度，扩大对经济落后地区的基层政府财政转移支付规模；第四，从体制上保证财政过程的公开、透明、公平，避免财政专项转移支付中的不规范操作和关系、人情等因素的影响。

3.改革和完善县乡关系体制，增强乡镇政府的自主性和责任意识。如前所述，在当下的压力型县乡关系体制以及自上而下的授权体制下，乡镇政府为了自身的利益，不得不围绕着上级党政部门下达的各种数量化指标和各种硬性管理任务运行，乡镇政府缺乏独立性和自主性，为群众服务的观念淡薄，缺乏向下负责的意识。解决上述矛盾需要对县乡关系体制进行改革。第一，破除长期以来形成的压力型县乡关系体制，增强乡镇政府的独立性和自主性，允许乡镇政府结合本地社会经济实际情况制定社会经济发展规划，上级政府对乡镇社会经济发展规划负责审核并监督其执行。第二，改革乡镇政府授权体制，在坚持党管干部原则的前提下，发挥群众在乡镇干部升迁中的基础性作用，使乡镇干部与群众成为荣辱与共的利益共同体。目前湖北、湖南、四川、重庆、浙江、广东、山东等省市部分地区在县乡领导换届中尝试进行的“两票制”“公推公选”等不失为有益的探索［6］。

4.改革工资制度，提高乡镇干部职工工资水平，为乡镇干部职工安心本职工作提供必要条件。建设服务型乡镇政府，归根结底要依靠乡镇干部职工，只有乡镇干部职工一心一意地为群众谋福利，服务型乡镇政府才可能得以建立。由于实行城乡间、地区间差别化的工资制度，农村基层工作人员工资待遇低下。如前所述，刘乡干部职工的工资收入甚至比不上一般农民工收入，其工资收入难以养家糊口，以致出现个别干部职工在业余时间从事一些副业，甚至在工作中与民争利的现象。本来在基层工作的干部职工升迁的机会就少，工作条件艰苦，再加上工资待遇低，要求他们一心一意为民谋福利也很难办到。改变上述状况需要地方政府及人事部门和财政部门进行干部职工工资制度方面的改革，根据社会经济发展状况和地方政府财政状况，结合本地区居民收入状况，适当提高基层工作人员的工资待遇，为他们安心本职工作提供必要的物质条件。当然，在现行的管理体制下，改革工资制度，大幅度提高乡镇干部职工的工资待遇，已超出了乡镇政府自身的能力和职权范围，需要中央和地方政府统筹安排。

5.加强农村思想文化建设，大力传播现代精神文明和政治文明的成果。建设服务型政府既需要体制、机制的改革和政策的调整，同时也需要人们观念的深刻变革。任何思想都是有结果的，与服务型政府建设相适应的思想观念对服务型政府建设无疑将起到巨大的推动作用。从当前刘乡干群思想状况看，建设服务型的乡镇政府需要干群思想领域的深刻变革。加强农村思想文化建设，大力传播现代精神文明和政治文明是推动刘乡服务型乡镇政府建设的主要工作。建议结合当前农民的精神面貌，着重培养农民的政治参与意识、权利主体意识、主人翁意识和法制观念；结合当前基层干部的思想政治状况，着重培养基层干部的服务意识、责任观念、群众观念、民主意识和民主作风，尤其要使基层干部认识到服务型政府建设的重大历史意义和现实意义，从思想上高度重视服务型政府建设。

建设服务型政府是农村基层政权建设的目标。对河南刘乡的研究表明，建设服务型乡镇政府既需要进行相关体制方面的改革，又需要加强思想文化建设，二者缺一不可。服务型乡镇政府建设中的诸方面困境决定了在服务型政府建设过程中需要中央政府、地方政府、基层政府自身和人民群众的共同努力。当前，农村的政治、经济和文化状况以及国家社会经济发展水平，决定了服务型乡镇政府建设将会经历一个较长期的过程。

［1］任宝玉.财源政治：“财政下乡”视角下的财政合法性研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2008.143-191.

［2］荣敬本，崔之元等.从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革［M］.北京：中央编译出版社，1998.28.

［3］张静.基层政权：乡村制度诸问题［M］.杭州：浙江人民出版社，2000.38.

［4］赵树凯.乡镇治理与政府制度化［M］.北京：商务印书馆，2010.160.

［5］张馨.公共财政论纲［M］.北京：经济科学出版社，1999.5.

［6］赵树凯.农民的政治［M］.北京：商务印书馆，2012.230-231.