运动式治理问题研究述评

李有学

（河南大学 地方政府与社会治理研究所，河南 开封475001）

治理是在市场经济发展和公民社会发育的基础上，20世纪90年代在西方兴起的一种新的理论分析框架。时至今日，治理理论已经成为一种主流话语，成为用于解决市场失败和政府失败的选择模式。自从治理理论被引入中国，学者们开始试图将治理理论与中国实践相结合发展有中国特色的本土化治理话语和治理理论，运动式治理就是治理理论与中国情境结合形成的本土化概念之一。

一、运动式治理的概念与特征

所谓运动是指“政治、文化、生产等方面有组织、有目的、规模较大的群众性活动”，将运动与治理结合形成“运动式治理”的概念是对中国政治生态和政治文化传统的形象总结，集中体现了中国特殊背景下的中国式的治理特征，这种判断也是学者的共同认知。因此，理解运动式治理的基本概念和本质内涵是理解中国式治理特色的一个很好的途径。

运动式治理作为一个学术课题刚刚进入学者的研究视野，学者对于运动式治理还没有形成一个清晰明确的概念，只有零散的、片段的表述。其中比较有代表性的是冯志峰的观点，他提出运动式治理是指“由占有一定的政治权力的政治主体如政党、国家、政府或其他统治集团凭借手中掌握的政治权力、行政执法职能发动的维护社会稳定和应有的秩序，通过政治动员自上而下地调动本阶级，集团及其他社会成员的积极性和创造性，对某些突发性事件或国内重大的久拖不决的社会疑难问题进行专项治理的一种暴风骤雨式的有组织、有目的、规模较大的群众参与的重点治理过程，它是运动式治理主体为实现特定目标的一种治理工具”［1］。显然这是一种过程论和工具论相结合的描述性定义，不过，这种过于细致的描述或许正好表现出对运动式治理本质内涵的认识存在相当程度的模糊性和不确定性。因此，对于运动式治理的本质内涵需要从社会学、经济学、法学、政治学等多学科角度出发，进行更为有深度的理论探索和理论概括。

有学者从过程论的角度详细描述了运动式治理的发生流程，如郎友兴指出运动式治理方式的通常流程是：事件出现——上级重视——成立专项治理领导小组——召开动员大会——制定实施方案——实施治理——检查反馈——总结评估［2］。也有文章提出运动式治理的模式化流程是“治理客体的出现——成立专项治理领导小组——制定实施方案——召开动员大会——实施治理——检查反馈——回头看——总结评估”［3］，以及“震惊社会的重大恶性事件的发生——领导作出重要指示，政府部门召开紧急会议——部署专项整治行动——执法部门声势浩大的检查、处罚行动——总结表彰、宣布专项整治取得了丰硕成果”［4］。尽管各种流程的描述语言不同，却共同体现出运动式治理的模式化特征和轮回式特征。基于过程论的理论认识，冯志峰提出了运动式治理的十大基本特征，即主体的权威性、客体的特定性、方式的运动性、时间的短期性、目标的预定性、结果的反弹性、手段的强制性、成本的虚高性、效率的高效性和过程的模式性［5］。

政策工具是政府用以实现某种政治目标的基本手段，政策工具的选择既是一个操作性和技术性的选择过程，也是一个可接受性和可见性的价值选择过程。从工具论的角度出发，可以将运动式治理看作是国家治理社会的政策性工具之一，基于此，有学者指出运动式治理的工具性特征主要有：治理方式的临时性、间断性，存在着特定的时间上的规定性；政策预期目标具有单一性；治理方式上存在从重、从严、从快的倾向性［6］。冯仕政将政治运动和运动式治理共同包含在“国家运动”的整体概念中提出了这种运动的非制度化、非常规化和非专业化特征［7］。这种打破既有制度和专业分工的例外管理方式正是运动式治理具有的工具性特征。尽管上述工具性特征的表述都有较强的否定性倾向，但是就管理主义而言，效率才是更为主要的目标要求，运动式治理因为其很强的高效性而被经常性地重复使用便是历史的明证。

二、运动式治理的成因分析

一般而言，学者们都认可将治理分为运动式治理和制度式治理，而且认为两者是相互对应的治理方式，制度式治理强调常规性和例行性，而运动式强调非常规性和例外性。学者们基本上都是在运动式治理与制度式治理的比较分析过程中完成对运动式治理的理论分析的。单鑫从横向和纵向两个维度分析比较了运动式治理与制度式治理的关系，体现出了一定的创新意义。第一，横向维度借助罗森布鲁姆的政治、经济和法律的分析途径审视运动式治理，认为运动式治理可以实现管理层面的效率优位并促进政治层面的秩序优位，但是可能缺乏法律层面的法治精神和民主精神，而这却是制度式治理极力追求的。因此两种治理方式表现出相互排斥的关系。第二，纵向维度从统治、治理、善治的演进过程分析认为，运动式治理是包含常态治理的非常态形式，并且会逐步演进至制度式治理形式，因而两种治理方式存在着内在的演进逻辑［8］。

分析运动式治理与制度式治理的相互关系有利于对运动式治理的理论审视，在既有的学术文献中，对运动式治理有或单纯性、或融合性的理论解析，其中对运动式治理产生的原因有以下几种具有代表性的观点。

1.动员能力论［9］。唐贤兴认为政府对运动式治理的强烈偏好在实质上是政府社会动员能力不足的表现。换言之，因为社会动员能力的不足导致政府偏好使用运动式治理这样的政策工具解决各种公共问题。这种观点用来解释改革后的政府治理行为具有一定的合理性，但是对改革前的“总体性社会”状态下的运动式治理缺乏解释力。相反，改革前的运动式治理可能正好是政府强大社会动员能力的表现。

2.纠偏机制论［10］。周雪光在《权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑》一文中提出纠偏机制论的观点。文章认为运动式治理方式是为了规范边界、纠正偏差，贯彻落实自上而下的政策意图而出现的政治机制。运动式治理是调节权威体制与有效治理间矛盾关系的一个重要手段，是中央治理地方性或局部性偏差的重要机制。同时，文章也指出运动式治理的任意性特点会导致矫枉过正的消极后果。这样在事实上形成了一个有趣的矛盾：运动式治理是纠正了偏差还是加剧了偏差？

3.政治发展论［11］。冯志峰在研究了中国110次运动式治理的主要内容后认为，中国式民主政治发展在一定程度上是以非民主的方式推进的，体现了中国式民主发展进程的二律背反。运动式治理是国家在为实现民主诉求而推行的大规模群众运动过程中产生的外生性治理方式，是一种形式化的大民主方式，追求的是“运动中的民主”，而制度式治理才是宪法规范下的真正意义上的民主，是“民主中的运动”。他认为应该实现从“运动中的民主”到“民主中的运动”的转型，以改变非民主方式推进中国式民主政治发展的内在逻辑。显然，这种观点发现了运动式治理的价值涵义，但是运动式治理的工具意义能否承载政治发展的全部民主价值还值得怀疑。

4.赶超发展论［12］。冯仕政将政治运动和运动式治理纳入国家运动的统一概念中进行论述，他认为国家运动是国家适应赶超型现代化的需要而采取的特殊社会治理方式。运动式治理是革命教化政体为了实现赶超型现代化而运用的治理方式。他判断这种运动方式会在趋势上越来越温和，频率上越来越低，直至消亡。但是，这种观点有其不足之处，即运动式治理包含了对制度和科层制的否定，这本身就是对现代理性和现代秩序的破坏。

5.实用理性论［13］。唐皇凤认为运动式治理是执政党与政府在“实用理性”主导下，面临资源瓶颈问题的理性选择，这样可以集中有限的国家治理资源解决突出的社会问题。通过运动式治理实现国家权力的再生产与再扩充，确保政治秩序合法性的延续与维系，是国家治理资源贫乏的转型中国国家治理的内在逻辑。但是，这种观点的问题在于，在有限资源约束条件下，集中消耗大量的资源，以高成本进行运动式治理，这种行动本身似乎就是非理性的。

6.制度安排论［14］。许晓林以制度主义的视野审视“治庸风暴”背景下的运动式治理后，认为运动式治理是一种政治行政意志较强的、预期不稳定的制度设置，有着其政治与社会的必然性和合理性。他认为应该以制度化的方式避免运动式治理的出现或者使运动式治理变为制度规约的“事实的行为”。但是，制度是稳定的而运动是变动的，将运动式治理看作是一种制度安排在自治性方面略显不足。

以上观点都具有相当的合理性，但是又都存在一定的局限性。总结而言，上述观点都表明，就工具理性而言，运动式治理以其管理的有效性具有存在的合理性，是一种可行的政策工具，所以政府选择并形成了运动式治理方式。就价值理性而言，运动式治理又削弱了政治的合法性，是一种危险的治理方式，所以国家应该避免使用运动式治理，而应该更多使用制度式治理。也正是在这样的矛盾中，凸显了运动式治理的缺失和优势。

三、运动式治理的效用与评价

运动式治理是一种事实存在，对于它的存在有两种倾向明显的评价，一种观点站在法治与制度的立场对运动式治理进行否定性批判，强调它的负面效应：第一，运动式治理违背了法治精神，弱化了法律的威信；第二，运动式治理助长了投机心理；第三，运动式治理影响政府的信用与形象；第四，运动式治理降低整体效益；第五，运动式治理治标不治本，不能收到长治久安的效果［15］。此外，其负面效应还有忽视执法的公正性，增加行政执法的成本，助长执法的随意性和违法者的投机心理等［16］。

从另一方面讲，既然运动式治理表现出时间长、次数多、影响大等特点，那么它必然存在相应的正面效用，否则政府不会重复使用这种不稳定的治理方式，尽管有关文献中没有明确的表述，但在行文内容中依然透露出运动式治理的诸种正面效用，如超越了科层制的组织失败；突破了公共资源瓶颈和政府能力约束；实现了短期目标和治理绩效，增强了政府的治理有效性和政治回应性；在一定程度上满足了社会诉求和公共需求等。因此，有些学者认为运动式治理有其存在的合理性和正面效用。

对于运动式治理的否定主要在于它有悖于法治和制度，而其价值则在于它的有效性。美国学者詹姆斯·汤森等人认为，自从毛泽东逝世后，中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的。这种“制度化运动的悖论”，集中体现了中国政治发展与国家治理过程中管理常规化与制度理性化的困境，处理这一问题需要在实现制度化的过程中克服非制度化的运动式治理路径。多数学者认同这种观点，并且开始考虑如何改造运动式治理的问题。其中许晓林的观点比较有代表性，他认为改造运动式治理使之常态化，应该以整体性制度安排提升制度的外部性；以伦理价值弥补正式制度的非周延性；细化实施机制延展制度效能；开发制度系统防止制度功能失调；以多元的动力源促进制度自我更新等［17］。冯仕峰也提出自己的见解，他认为应该稳步推进政治体制改革，建设长效制度治理机制；有效整合经济统筹发展，着力完善社会主义市场经济体系；积极建立社会监管机制，努力促进政府民众互动治理；广泛传播政治民主意识，大力树立民主宪政法治意识等［18］。

综上所述，运动式治理作为一种非常态的治理手段，在中国的特殊政治社会生态环境下表现出顽强的生命力，至少说明运动式治理适应我国的政治与社会需要，因此需要更加深入地探究运动式治理的内涵、成因、过程等各种层面，形成对运动式治理更全面更深刻的理论认知，以此推动政府治理水平的提高和治理方式的改进。

［1］［3］［5］冯志峰.中国运动式治理的定义及其特征［J］.中共银川市委党校学报，2007，（2）.

［2］［15］郎友兴.中国应告别“运动式治理”［J］.同舟共济，2008，（1）.

［4］朱晓燕，王怀章.对运动式行政执法的反思［J］.青海社会科学，2005，（1）.

［6］［9］唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释［J］.学习与探索，2009，（3）.

［7］［12］冯仕政.中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释［J］.开放时代，2011，（1）.

［8］单鑫.多维视角下的中国运动式治理［J］.湖北行政学院学报，2008，（5）.

［10］周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑［J］.开放时代，2011，（10）．

［11］冯志峰.中国政治发展：从运动中的民主到民主中的运动［J］.甘肃理论学刊，2010，（1）.

［13］唐皇凤.常态社会与运动式治理——中国社会治安治理中的“严打”政策研究［J］.开放时代，2007，（3）.

［14］［17］许晓林，朱国伟.解释与取向：运动式治理的制度主义视野——以“治庸问责”风暴为背景的分析［J］.学习与实践，2011，（8）.

［16］刘泽.议运动式治国模式的得失［J］.经济与社会发展，2011，（9）.

［18］冯志峰.中国运动式治理的成因及改革［J］.唯实，2007，（10）.