论制度笼子与用权制约——学习十八届三中全会精神笔谈

张树俊

（中共泰州市委党校，江苏泰州225300）

国家治理需要人文关怀，但不可缺少制度。因为“一切有权力的人都容易滥用权力”，“权力不受约束必然产生腐败”［1］。推进国家治理体系和治理能力现代化，关键就是要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。只有建立具有约束性的权力运行体系，才能真正让权力在阳光下运行。所以，党的十八届三中全会所作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调指出，对于领导干部的权力约束，要坚持用制度管权管事管人，把权力关进制度笼子，并把制度约束作为权力约束的根本之策。

一、用权制约必须形成制度制约机制

泛滥的权力不仅会产生腐败，甚至会损坏党和国家事业，因此必须进行权力制约。权力制约一方面要靠用权者自律内控，另一方面要靠各种制度对权力运行进行外部约束。为此，要着力健全各项制度，推进规范权力运行的改革和制度建设，尤其要尽快建立完善一整套行之有效的权力非规范运行防控制度，用制度牢牢制约住权力泛滥［2］。

1.强化制度约束的意义认识。有关研究指出，强有力的制度控制和可稽查性机制可以抑制根深蒂固的个人机会主义。制度是一种组织文化，是组织规定真正被组织成员心理接受并自觉遵守的结果，它对组织成员起着规范的作用。制度具有支配力，也具有影响力，通过强有力的制度文化的影响，组织成员会自觉地按一定的规则、章程和程序办事并努力地去提高工作水平和服务质量。制度也是一种对权力运行的强制规定。制度一旦确定，组织内的所有成员都必须遵守，任何人也不得例外。制度还是反腐倡廉的有力武器和廉政建设的重要内容，好的制度会控制权力的滥用，因为领导干部的权力使用制度划定了领导权力运行的边界，规定了领导干部权力使用的方式。“唯有用制度监督、规范、约束、制衡权力，才能保证权力不被滥用，保障权力发挥其应有的力量，保护权力的公平正义”。当前最重要的任务是编织好坚实、致密、合体的“制度笼子”，打造不敢腐、不能腐、不易腐的制度制约机制，使掌权者不专权、不越权、不谋私，不沦为“苍蝇”或“老虎”［3］。

2.健全权力约束的各种制度。党的十八届三中全会《决定》就权力约束制度建设作了较为详细的规定，如健全改进作风常态化制度，规范并严格执行领导干部工作生活保障制度，完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定等等。当然，《决定》是从宏观角度而言的，在微观上还要建立健全如组织的管理规章制度、集体议事制度、项目投资制度、工程招标制度以及群众参与反腐等一系列具体制度。此外，由于“权力天然具有腐败的潜质，能令掌握它的人滋生欲望、迷失本性。即便有笼子的震慑，也按捺不住蠢蠢欲动的心，总想挑战一下制度的权威，抱有‘或许没事’的侥幸”。为此，要强化惩治机制建设，如完善反官僚、反腐败的权力机制，健全纠风治乱长效机制和惩戒机制，尤其要健全决策机制和程序，健全决策问责和纠错制度，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。同时，还要建立层层抓落实的反腐责任机制，以铲除权力腐败的土壤［4］。

3.健全领导干部廉政教育制度。制度约束毕竟是一种外约束，要使制度遵守成为领导干部内心的自觉需求，还需要坚持廉政教育。一方面，要在干部思想深处下功夫。习近平总书记强调指出，反腐倡廉建设，必须反对特权思想、特权现象。要教育党员干部始终把自己看作劳动人民的普通一员，除了法律与政策规定范围内的个人利益和工作职权外，不得谋求任何私利和特权。要教育党员干部尤其是领导干部增强执行制度和接受权力使用制度制约的自觉性，防止与克服地方和部门保护主义、本位主义，决不允许“上有政策、下有对策”，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。另一方面，要制定严格的廉政教育制度。通过制度化的廉政教育保证廉政教育效果，要在廉政教育的教育计划、内容、方式以及廉政考核、述廉和廉政学习档案等方面作出明确的制度规定，以真正树立正确的权力观、地位观和利益观，确保提高廉洁自律意识，增强拒腐防变能力的效果。

二、用权制约必须公开权力运行流程

由计划经济向市场经济转型以后，我国政府与市场的关系发生了重要变化。党的十八届三中全会提出了紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革的思路。这就要求政府必须适应市场需求及时转换职能，由此，政府也应由原来无限权力的政府变成一个有限权力的政府。不仅如此，要符合市场经济发展规律的要求，政府在宏观调控和服务方面，还必须彻底改变那种不受监督的权力运用失序或无序状态，以权力运行的有序化提高政府的服务效率，杜绝不当的权力干扰行为。

1.以制度规范管事流程。规范管理程序是实现领导规范化、标准化、程序化和提高领导效率的前提，是由人治转向法治的一种形式，也是规范权力运行的一个重要环节和防止腐败的一个重要手段。规范管事流程实际上是规范权力运作的程序制度建设，这种制度可以避免权力的乱干预，保证权力运行的程序公正。从本质上来说，规范管事流程也是规范管事制度。由于规范的管事流程包括合法性、合理性等原则，所以规范管事流程也是保证公平竞争的需要。规范的管事流程是领导者必须遵守的权力运行程序，具有“机械性”。规范的管事流程一方面要依法规范领导工作程序，另一方面要符合权力的层级分配原则。因为领导系统也是一个职务分等、权力分层的系统，每一个层次上的领导都有自己特定的权力和服务职能，如果组织的领导者尤其是“一把手”混淆管理层级，动不动进行“远程领导”或越级指挥，这不仅会造成权力运用的不公正，导致整个管理秩序的混乱，也由此产生某种腐败行为，而制度规范管事流程可以防止这些行为的发生。

2.以制度明晰权力清单。每个领导者的权力都是有边界的，一个不守权力边界的人，必然会滥用权力。党的十八届三中全会把地方各级政府及其工作部门权力清单制度作为权力制约的重要制度进行推行，目的就是要明晰每个单位、每个职位的权责，给权力划定边界。推行权力清单制度是建立政务公开透明运行机制的重要举措，它可以有效地从源头上规范行为，预防腐败。有关研究指出，权力不透明就容易导致暗箱操作，而暗箱操作就会产生腐败。推行权力清单制度，既有利于各方面对单位和领导的权力运行进行外部监督，也有利于领导者依照“清单”对自己的权力进行内部约束。具体地说，它可以使官员弄清楚，自己究竟有多大的权力，自己到底能做什么，不能做什么，能做的应当通过什么样的程序去做，从而避免权力缺位、权力越位和胡乱作为现象。

3.以制度透明权力运行。防腐需要阳光，监督需要权力透明，“阳光是腐败的天敌，公开是腐败的克星”，“权力不透明，就容易导致暗箱操作，就会产生腐败”［5］。制度反腐必须加大权力公开的力度，建立公开透明的权力运行机制。权力公开关键是政务信息公开。事实上，从20世纪80年代开始，我国就积极推行政务公开、厂务公开、村务公开和公共企事业单位办事公开等制度，要求能够及时、准确地公开除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以外的政府信息，以保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权；在党内也积极推进党务公开制度；司法机关也积极推行审判、检务、警务、狱务等司法公开制度。然而，实际的行政权力运行的公开度并不高，大多公开的内容也都是由权力来选择的。为此，党的十八届三中全会《决定》明确要求依法公开权力运行流程，完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开，把权力完全放到阳光底下运行，让社会各界和群众进行监督。当然，公开也不是随意而为，必须严格依照程序合理科学确定公开内容、范围、载体和时间，确保公开运行规范有序、积极稳妥。

三、用权制约必须健全权力监督体系

“有权力存在就应该有相应的监督机制的存在。权力与监督的动态制衡是确保权力有效运行的基础。历史证明权力与监督匹配、制衡的时候，权力就会高效运转；反之，则会走向反面，出现权力运用失范或削弱”［6］。权力监督的力度越大，腐败的空间就越小。要构建全面系统的权力制约监督制度体系，强化权力的制约和监督尤其是对主要领导干部行使权力的制约和监督，以便从根本上有效遏制权力滥用和腐败现象。

1.有效进行党政监督。党政组织监督主要包括中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督。第一，党内监督。《中国共产党党员权利保障条例》明确规定党员行使权利的程序和参与党内监督的各项权利，所以党内监督是党的各级组织包括广大党员对党的各级领导机关和领导干部的监督。第二，人大监督。人大监督是国家权力机关代表国家和人民通过询问、质询、执法检查、听取和审议有关部门工作报告以及预算审查等手段，加强对政府、法院、检察院及其工作人员的监督。第三，政府内部监督。政府内部监督是各级政府、政府各部门的上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员的行政行为进行层级监督。党的十八届三中全会《决定》指出：“完善党和国家领导体制，坚持民主集中制，充分发挥党的领导核心作用。”所以，对于领导干部权力运行的监督，党政监督特别是“加强和改进行政监察和审计监督”，对于规范行政执法、促进依法行政、建设法治政府有着十分重要的意义。

2.有效进行民主监督。民主监督主要是指政协监督。政协民主监督是具有中国特色的监督形式。中国人民政治协商会议是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。人民政协主要通过召开会议、提交提案、组织委员视察、开展民主评议等形式，对宪法和法律法规的实施、重大方针政策的贯彻执行、国家机关和国家工作人员履行职责以及遵纪守法等方面的情况进行监督。中国共产党各级委员会和中国各级人民政府在作出重大决策、出台重要规定前，都要征求同级人民政协和各民主党派的意见与建议。

3.有效进行法律监督。法律监督包括人民法院的监督和人民检察院的监督。人民法院的监督是指上级法院对下级法院、最高人民法院对全国法院审判工作是否合法、公正的监督。人民法院还通过审理行政案件，对政府具体行政行为的合法性进行审查。人民检察院的监督，包括依法对诉讼活动的法律监督和对国家工作人员职务犯罪行为的监督。人民检察院通过对立案、侦查、审判、刑罚执行和监管活动的监督，实施对诉讼活动全过程的监督；通过查办贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件，对国家工作人员职务行为进行监督。

4.有效进行群众监督。十八大报告明确了权力制约监督的主体是人民，并要求充分“保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，从而进一步在注重组织监督的同时，更加注重自下而上的群众监督。公民对国家机关和国家工作人员提出批评、建议、申诉、控告或者检举，是宪法赋予公民的监督权利。为此必须做到：第一，健全纪检制度，要从完善群众举报的体系和网络着手，规定群众举报、投诉、接待以及期限处理等各项具体制度，进一步畅通群众监督渠道。第二，要创新检举手段，拓宽群众检举渠道，充分发挥现代科技作用，大力推行网络举报、密码举报制度等等。第三，建立行之有效的“下访”制度。各级纪检、监察机关要多做下访工作，主动到群众中去找线索，不能“守株待兔”，“关起门来搞建设”，“坐在屋里反腐败”。第四，坚持“零容忍”原则，加大查处与执法力度，真正按习总书记的要求“老虎苍蝇一起打”。第五，取消对腐败者的“假释”和“保外就医”机会，不给腐败分子弄虚作假的空间。此外，要完善保密制度，细化有关信访举报的保密制度和防范措施，特别是对信访举报中泄密行为的认定和处罚办法，要作出明确具体的规定，以解除群众参与反腐败斗争的后顾之忧。

5.有效进行舆论监督。要重视发挥舆论监督的作用。依法保护报刊、电视、广播等新闻媒体的采访权和舆论监督权。政府有关部门要高度关注新闻媒体反映的问题，积极回应社会关切，及时提出解决办法，改进工作。另外，随着互联网的快速发展和广泛普及，网络监督日益成为一种反应快、影响大、参与面广的新兴舆论监督方式，党的十八届三中全会《决定》也提出了“运用和规范互联网监督”的要求，为此要高度重视互联网在加强监督方面的积极作用，切实加强反腐倡廉舆情网络信息收集、研判和处置工作，完善举报网站法规制度建设，健全举报网站受理机制及线索运用和反馈制度，为社会利用网络行使监督权利提供便捷畅通的渠道。同时，要加强舆论监督的管理、引导和规范，维护舆论监督的正常秩序，使舆论监督在法制轨道上运行。

［1］［4］安传香.如何把权力关进制度的笼子里？［DB/OL］.http://news.xinhuanet.com/comments2013-01/24/c_114480292.htm，2013-01-24/2014-01-10.

［2］［3］胡韩正.用制度牢牢制约住权力［N］.文汇报，2011-03-26.

［5］王方杰.探索政务公开透明运行机制“权力清单”公开之后［N］.人民日报，2006-01-16.

［6］许源源，张世伟.试论权力监督体系［J］.江西行政学院学报，1999，（4）.