关于国土资源系统反腐倡廉建设的思考

蔡晏平 乔希玲

（中共太原市委党校，山西太原030012）

国土资源管理部门拥有行政审批权、执法权、大额度资金的管理和支配权等，在土地使用权和矿业权审批、土地和矿业权交易市场建设、土地价格和矿业权价款评估、储量详审、地质灾害危险性评估、矿山地质环境影响评价、行政执法、重大项目资金使用等重点部门和关键环节的管理、制度建设和执行上存在多种权力运行风险点，受利益驱动，涉土涉矿腐败案件呈现出易发多发态势。因此，应强化国土资源系统的管理体制、监督体制的建设，科学规范权力运行的各个环节，建立教育、制度、监督、惩处一体化的长效机制。

一、当前国土资源系统腐败行为的表现

当前，针对国土资源管理核心业务和权力运行关键环节，涉土涉矿腐败问题主要有以下表现：土地和矿业权审批过程中违法违规，官商勾结、内外串通、索贿受贿；土地和矿业权出让过程中，违反招标拍卖挂牌规定，徇私舞弊、行贿受贿；工业用地出让过程中，滥设前置条件，搞量身定做、暗箱操作，以权谋私；擅自修改调整规划、改变土地用途，从中谋取私利；土地确权和矿业权变更、延续中违规操作，弄虚作假，捞取好处；土地开发整治过程中管理不规范、监管不到位，失职渎职，造成国有资产流失；土地、矿产行政执法中瞒案不报、压案不查、执法放水，滥用自由裁量权，谋取私利；土地使用权、矿业权有偿出让、转让、储量评审和工程项目的评估中与中介机构、委托方互相串通，弄虚作假；土地出让金和矿产资源费的缴纳、管理中，擅自减免或缓缴出让金，以权谋私；违规使用专项资金，设“账外账”、“小金库”，滥支乱花，甚至贪污挪用；在行政相对人公司参股入股，分红得利。一些领导干部利用手中掌握的土地、矿产审批、执法权，参股入股行政相对人的公司或项目，有的甚至入干股，分取股份收益；在土地、矿产违法案件查处中执法不严，以案谋私。如对违法用地视而不见，有案不查，或大事化小，小事化了。对收受矿主贿赂，对非法采矿、越界开采等违法行为不闻不问，或查处不严。

上述涉土涉矿问题，属于国土资源领域的问题，范围广、牵涉面宽，具有很大的关联性。

二、国土资源系统腐败案件发生的主要原因

（一）主观原因

1、思想滑坡。涉案人员普遍理想信念动摇，宗旨意识淡薄，导致世界观、人生观、价值观扭曲，思想上滋生了贪欲，把党和人民赋予的权力变成谋取私利的工具，最终走上犯罪道路。河南省方城县国土资源局原局长朱某看到一些老板腰缠万贯，觉得自己能力不比他们差，收入却差距很大，心理不平衡，认为拿点收点不算什么，从而违法犯罪。马鞍山市国土资源局原局长王某从花山区区长平调市国土资源局局长，感觉仕途无望，不思进取，开始投资股票、房产、矿产等等，投资需要大量金钱，有人看中他手中的权力，权钱交易便自然产生了。

2、法纪观念淡薄。涉案人员大多不注重对法律法规和党纪政规的深入学习，对规定的内容认识模糊，吃不透，拿不准，把受贿、受礼与正常人情往来相混淆。有的是知法知规，放松对自己的要求，不考虑违纪违法的后果，最终走上犯罪道路。江西省国土资源厅原副厅长许某认为逢年过节收受礼金是朋友之间的正常人情往来，在履行职责的同时收受他人钱物是社会“潜规则”，不是受贿犯罪；抚顺市国土资源局原副局长孙某认为只要不是吃拿卡要，别人出自真心送的钱，收了也无妨；重庆市沙坪坝区国土资源分局原局长王某认为现在收点钱、收点礼是较为普遍的社会现象“，法不责众”。

3、心存侥幸。大多数涉案人员总是心存侥幸，自以为违纪违法难以被察觉，铤而走险。衡阳市国土资源局原副局长刘某在面对某公司董事长送来的金钱时，心想：反正是“天知地知，他知我知”，彼此不说谁知道？不拿白不拿。重庆市沙坪坝区国土资源分局原局长王某在受贿中认为“哥们”是信得过的，不会出问题。湖州市国土资源局原副局长毛某抱着自己做得天衣无缝，谁都无法察觉的心理，大肆收受贿赂，在行贿人被调查时，还设法隐瞒事实。

4、交友不慎。部分涉案人员与公司老板、开发商等长期来往，亲如“兄弟”，沉溺于阿谀奉承之中，放松了警觉，逐渐被拉下水。这些“兄弟”多是投其所好、有所图谋的人。江西省国土资源厅原副厅长许某和薛某是“哥们”，许某说想给自己妻子买台车，薛某就送他一台宝马车，为的是在承接业务上得到更多关照。江西省国土资源厅原副厅长李某说：“开始开发商、企业家围绕着，我是清醒警惕的，但随着接触增多，接受他们一些钱物，成了他们所谓的‘朋友’，在不知不觉中被腐败‘浸润’。”

5、生活作风腐化。有些涉案人员生活作风败坏，搞婚外情，甚至包养情妇，仅靠工资收入不够开支，转而利用职权谋取非法利益，满足私欲。江苏省铜山县国土资源局原局长胡某长期与一名女性保持情人关系，为其买车买房，仅靠工资收入难以为继，不得不走上以权谋私、收取贿赂之路。江西省国土资源厅原副厅长李某结识情人李某，为个人欲望完全丧失原则，成为了金钱和“感情”的奴隶。

（二）客观原因

1、土地和矿产资源的市场竞争日趋激烈。土地和矿产资源都属于稀缺资源，这些资源的开发利用能带来巨大利益。随着改革开放和社会主义市场经济的发展，对于各地区经济发展所具有的战略意义和重要作用正日益凸显，供需矛盾也日益突出，市场竞争越来越激烈。相关利益群体为了顺利取得土地、矿产资源或尽快办理相关手续，采取多种手段大肆贿赂国土资源部门的领导干部。

2、行政权力较为集中且缺乏有效制约。目前国土资源部门拥有行政审批权、行政执法权、大额度资金支配权，行政权力相对集中且缺乏有效的制约。从土地管理来看，由于土地的独特性，土地开发利用“一地一议”，难以用统一的标准来约束，自由裁量权过大；土地管理政策涉及面宽、政策性强，土地管理行政权力集政策制定与执行于一体，对政策的解释权和执行权往往集中于一个部门甚至一个人，有效的内部制约机制还不健全，缺乏对土地管理权力的制衡。

3、工作制度不健全且执行力度不够。一是相关配套制度不完善。有的制度只有原则规定，配套制度不健全，在具体工作环节未形成统一透明的操作规程。二是一些制度可操作性不强。比如，查处土地违法行为的认定和处罚标准不够明确、具体和细化，自由裁量空间较大。三是制度执行力度不够。比如，土地审批、土地出让、政务公开等制度已经较为完善，但执行不严格，特别是基层国土资源部门违反制度规定、曲解制度含义、打所谓的擦边球等。

4、对基层国土资源部门领导干部监督无力。国土资源管理体制改革后，省以下国土资源部门以上级主管部门监督为主，地方党委、政府是协管。作为市、县国土资源部门领导班子成员特别是“一把手”的监督，上级主管部门离得远，看不见；地方党委、政府主动监督不够；同级、下级监督无力，形成“管得着的看不见，看得见的管不着”的状况。

三、国土资源系统反腐倡廉对策思考

（一）丰富廉政教育载体，筑牢拒腐防变防线

本着教育先行、预防在前的原则，把党员干部的思想教育和廉洁从政教育作为第一要务，纳入国土资源管理的全过程。运用多种教育手段，增强宣传教育的有效性和感染力，努力筑牢党员干部拒腐防变的思想防线。一是注重教育的主动性。结合学习贯彻“十八大”精神，分析国土资源系统面临的新情况和新问题，通过集中学习，述职述廉，警示教育，专题讨论等形式，坚定党员干部的理想信念，从思想上提高预防意识，筑牢拒腐防变的防线。二是增强教育的针对性。为使廉政教育更具有针对性，必须在干部中开展权力观、地位观、利益观和政绩观教育，使各级领导干部正确对待和行使手中的权力。对党员干部突出新党章、党纪政纪政规和国家法律法规教育，促使干部增强纪律意识和法制观念。

（二）强化市场配置资源的决定性作用，着力解决土地和矿业权出让中存在的突出问题

一是开展土地交易市场专项治理。着重解决规避招拍挂、违反规定设置出让条件、领导干部违反规定插手干预土地出让、擅自批准调整修改土地出让条件的问题和土地储备、土地供应及土地出让信息不公开、不对称等问题。二是开展矿业权交易市场专项治理。重点解决矿业权出让公开竞争制度不健全、交易制度不完善、监管不到位和领导干部违规插手干预矿业权出让等问题。推进矿业权市场建设。

（三）规范行政审批行为，加强执法监管，着力解决国土资源开发利用中存在的突出问题

一是强化国土资源督察和执法监察。认真开展土地例行督察，严厉查处涉土涉矿违法违规案件。与监察部联合开展严肃查处“未报即用”违法用地专项行动，加大土地执法检查力度，按照有关规定，会同监察部、人力资源和社会保障部，对地方政府有关人员进行问责。二是开展国有建设用地使用权出让合同专项清理和探矿权采矿权出让审批制度执行情况专项清理工作，逐个项目、逐个环节进行深入自查自纠，建立项目台账、摸清底数，对存在的问题整改落实到位。三是对重大项目和专项资金进行清理检查。部署开展城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治工作，全面摸清增减挂钩执行情况，提出改进管理的措施办法。

（四）加强对国土资源管理权力运行的民主监督，构建具有国土资源管理特点的廉政风险防控管理制度体系

土地和矿产资源行政审批一律实行内部集体会审制度。行政审批事项由政务大厅统一受理，实行接办分离、限时办结。积极推进覆盖全业务、全流程的电子政务系统和电子监察系统建设，促进国土资源管理标准化、规范化、透明化。加强对重大项目和资金使用的监督。对土地整治、矿山环境治理等项目立项、审批、竣工验收及资金使用和监管情况进行全面清理，形成国土资源市场配置、管理创新、行政权力监督制约、廉政风险预警防控、教育培训和责任追究六大机制，构建具有国土资源管理特点的廉政风险防控管理制度体系。

（五）严明各项规章制度、努力规范执法行为

把权力关进制度的笼子里，把工作置于监督的阳光下，把行为纳入防控的体系中。一是认真查找在岗位职责、业务流程、制度机制、外部环境等四个方面可能造成部门或个人权力失控、行为失范的廉政风险点，对每个流程、每个环节、办结时限及运行机制进行定位，并逐一对照监督检查，把利用决策权、审批权、执法权，吃拿卡要、谋取私利的行为作为重点整治内容，把国土资源行政许可、审批和执法岗列入重点防控范围，发现问题严肃处理，以此来规范国土资源管理的工作行为，提高廉政建设的效果，防范风险隐患。二是围绕土地使用权和矿业权市场交易、土地开发整理、地质灾害治理、执法监督、行政审批、耕地占补平衡、大额资金使用、干部选拔任用等重点部门、重要环节和核心业务，根据权力的重要程度、自由裁量权的大小、腐败现象发生的概率及危害程度等因素，加强党内监督，突出对“一把手”的监督；强化行政监督，重点对涉土涉矿的管理处室和人事财务等重点部门加强监督；加大社会监督，着力推行阳光政务，实现政务公开由点到面、由小到大、由一般到制度化的三大转变。