从放任到节制：中共计划生育思想的萌发（1949-1956）

2014-08-15谢婧

中共云南省委党校学报 2014年5期

谢婧

（安徽师范大学政治学院，安徽芜湖 241000）

1949—1956年，党的生育政策经历了从放任到节制的过程。建国初期，由于战争刚刚结束，人口有了补偿性的快速增长，但是，随着社会物资供需矛盾的凸显和国家财政负担的加重，控制人口数量被逐渐提上议事日程。这也为后来中国共产党计划生育政策的出台准备了思想条件。

一、自由放任的生育政策（1949-1953）

建国初期，百废待兴，党和国家面临着新生政权的巩固和工作重心的迅速转移。因此，一方面，没有考虑人口过多带来的诸种问题，1948年，毛泽东估计全国人口大约四亿七千五百万①，当时还没有感觉到人口数量的压力；另一方面，“人定胜天”的观念相沿成习，根深蒂固。毛泽东批驳艾奇逊时说到：“世间一切事物中，人是第一个可宝贵的。在共产党领导下，只要有了人，什么人间奇迹也可以造出来。”②国民经济恢复时期，虽然没有出台与人口相关的政策法规，但实际上施行了自由放任的生育政策。

（一）自由放任政策产生的历史背景

即便没有成文的法规鼓励生育，但是，事实上的人口自然增长率却能说明，至少建国初期，中国共产党并未有意识地采取控制人口增长的措施。1949-1953年，中国的人口自然增长率逐年递增，人口再生产类型由高出生率、高死亡率、低自然增长率向高出生率、低死亡率、高自然增长率转变。1949年，人口出生率36‰，死亡率20‰，自然增长率16‰；1953年，人口出生率37‰，死亡率14‰，自然增长率23‰（国家统计局编：《新中国五十年》，中国统计出版社，1999年版，第533页）。究其根由，主要是：

1.革命与战争的影响。1949年，刚刚结束的百年来的对抗外敌入侵战争和国内解放战争都证明了：人多力量大。科技的落后、物质的匮乏，导致人成为战争胜利与否的重要原因。同时，毛泽东还相信：“革命能改变一切，一个人口众多、物产丰富、生活优裕、文化昌盛的新中国，不要很久就可以到来，一切悲观论调是完全没有根据的。”③也就是说，新的世界既可以被人所创造，又能够解决人自身的问题。这一观点和恩格斯关于共产主义社会人类自身能够解决人口数量问题不谋而合。“人类数量增多到必须为其增长规定一个限度的这种抽象可能性当然是存在的。但是，如果说共产主义社会在将来某个时候不得不像已经对物的生产进行调整那样，同时也对人的生产进行调整，那末正是那个社会，而且只有那个社会才能毫无困难地做到这点。”恩格斯接着指出：“无论如何，共产主义社会中的人们自己会决定，是否应当为此采取某种措施，在什么时候，用什么办法，以及究竟是什么样的措施。我不认为自己有向他们提出这方面的建议和劝导的使命。”④同时，抗美援朝战争的爆发，党的领导人不但不会注意到人口过多的负担，反而是鼓励人口出生。

2.现实发展环境的制约。从当时的国情看，国家经济发展急需人力资源。新政权建立初期，国民经济十分薄弱，产业结构很不合理。“在当时各产业的国内生产总值构成中，农业比重很高，但基础差；现代工业基础薄弱，工业结构残缺不全，一些重要的工业部门还没有建立起来，属于典型的农业国。”⑤这样，很多人被束缚在土地上，农村剩余劳动力还未出现。加之，1950年6月，《中华人民共和国土地改革法》的颁布，彻底废除了封建地主土地所有制，农民第一次真正成为土地的主人，极大地提高了生产积极性，急需劳动力从事农业生产。当然不会考虑到人多的负面影响，只看到了人是生产力中最活跃的因素这一面。更为重要的是，建国以前，由于公共医疗卫生水平较低，人口寿命短，死亡率较高，从而加剧了老百姓通过多生子女降低风险的意识。

3.人口规划意识较为薄弱。新中国建立初期，可供借鉴的对象也少之又少，领导人只能根据当时的国情去抓重点建设，不可能面面俱到，人口规划也就没有受到重视。《中华人民共和国政治协商会议共同纲领》是建国初国家建设的总纲和其他制度设计的依据。它涉及政治制度、经济制度、军事制度、文化教育政策、外交原则等，却没有人口规划的内容。可见，控制人口思想是后来随着经济发展产生的诸多问题而逐渐被重视的。1950年4月，国家从维护妇女权益的角度，由国家卫生部和军委卫生部联合发布了《机关部队妇女干部打胎限制的办法》，规定：为保障母体安全和下一代的生命，禁止非法打胎，并对合法打胎设定了6种条件。⑥1952年，国家进一步采取限制措施，颁布了面向全民的《限制节育及人工流产暂行办法》，其中规定：“凡违反本办法私自实施绝育手术或人工流产手术者，以非法堕胎论罪，被手术者及实施手术者均由人民法院依法处理。凡符合本办法所规定之情形但手续上未经审核即予实施手术者，医师应予以行政处分。”⑦可以看出，这两个“办法”，既尊重了一部分人多生多育的意愿，也剥夺了另一些人想通过科学、安全的途径少生孩子的权利，其局限性必然会慢慢显现。

（二）自由放任政策所引发的问题

任何事物都有其运行的客观规律，一旦违背规律，发展必然会在现实中受挫。同样，社会的承载能力也有其内在规律，人口增长必须与经济社会发展的承载能力相适应、协调，否则会出现问题。

1.社会物资供需矛盾凸显。大规模的国内战争结束后，人口自然增长率迅速提高，人口激增的现实首先表现在社会物资供需矛盾凸显。尽管社会基本物资供不应求的原因，不仅仅是人口的激增，但是，人口快速增长确实进一步激化了这一矛盾。陈云在《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》中指出：“应该看到，由于就业人数还会增加，农民购买力还会提高，过去对这些消费品消费得少的人都可能要增加消费量，而全国人口有六亿之多，因此实际上每个人平均所能增加的消费量还是有限的。”⑧尽管生产力不断提高，但是，人口的增加快于生活资料的增加，经济发展速度并没有与居民生活水平提高同步。陈云在苏州调查时的谈话中直面问题的严重性，“粮食问题的紧张情况在十五年到二十年是不可能彻底解决的，因为粮食增产赶不上需要的增长。”⑨由于粮食这样的基本物资都很难满足市场需求，就不得不使党和国家领导人反思如何全面有效地使人口增长控制在合理的范围内。

2. 人口激增的现实和国家财政负担过重。1953年6月30日24时起，新中国开始进行第一次人口普查。1954年11月1日，统计结果在《人民日报》公布，全国总人口601938035人。这一数字超出了想象中的人口数。对于领导层的震动可能要大于一般的普通群众，因为对于如此庞大的人口数字，群众是没有概念的，可是，领导人在进行财政预算和社会物资规划时，倍感压力。1953年9月，周恩来在《第一个五年建设计划的基本任务》的报告中指出：“人多，这是我们的一个优点。但是，优点中也带来了困难，这样多的人口，要满足他们的需要，就是一个很大的负担。”⑩如果说周恩来等人对于人口激增的事实是宏观的战略考虑，那么，人民群众对于人口快速增长就是微观的感性认识。国家先前的鼓励生育政策，比如对多子女的职工困难户给予补助，奖励一胎多婴，按家庭人口分配住房等，造成许多家庭多生子女。随着财政负担的加重，人口无节制的增长，使得国家对多子女的家庭给予帮助的政策逐渐动摇。“实行工资制后，对那些子女多的人还给一点帮助，今后新生的子女要是多起来，那就有了限制，三个以内的，他自己料理；三个以上的，最多津贴两个；五个以上的，就不管了。”[11]这样，对于那些原先还指望依赖国家政策扶助的家庭，无疑是一个噩耗。于是，很多人开始寻求方法避孕，减少孩子的出生数量。

二、计划生育政策的酝酿产生（1954-1956）

基于上述社会问题的出现和经济社会建设的全面展开，人口过多的制约作用越来越明显，因此，有效控制人口，也就成为党和国家政策的题中之意。

（一）党的主要领导人逐渐重视节制生育

邓小平是党内最早提倡节制生育的领导人。1953年8月，时任政务院副总理的邓小平，指示卫生部改正限制节育、禁止避孕药和用具进口的做法，并督促下发《避孕及人工流产办法》，指出国家提倡避孕，但不许做大的流产手术，做节育手术要经有关部门批准，小的人工流产手术休假12天。表明了政府对节育问题态度的转变，不再是以往严苛的限制节育及禁止打胎的政策。[12]1954年5月27日，时任全国民主妇联副主席的邓颖超给邓小平写信，反映一些机关干部要求节育的意见。5月28日，邓小平做了批示：“我认为避孕是完全必要的和有益的”[13]，并要求采取有效措施。1954年11月，卫生部根据邓小平的批示，发出第579号通告，规定“避孕节育一律不加限制”，“凡请求避孕者，医疗卫生机关应予以正确的节育指导。”“一切避孕用具和药品均可以在市场销售，不加限制。”[14]邓小平根据社会现实理性地提出采取有效措施节制生育，与刘少奇、周恩来等人的想法一致。1954年12月，刘少奇召集节制生育问题座谈会时宣布：“关于节育问题，我们党、我们的卫生机关和宣传机关，是提倡还是反对？有些人是反对的，有的人还写了反对文章。现在我们要肯定一点，党是赞成节育的”。[15]接着，他指示宣传节育问题，“公开登报宣传现在不必进行。但是可以做口头宣传。首先搞一个党内指示，在党刊上发表，先把党内思想统一起来，使干部看法一致。”[16]这个时候，刘少奇对于宣传节育还是比较谨慎的。1955年2月，周恩来在《节约和改善生活》的报告中说：“国家工作人员与工厂职工，懂得多子女不仅是物质上的负担，首先是精神上的负担，教育不好。多子女的人在这一方面也要讲一点节育。”[17]1955年3月1日，中共中央发出《关于控制人口问题的指示》，明确指出：“节制生育是关系广大人民生活的一项重大政策性问题。在当前历史条件下，为了国家、家庭和新生一代的利益，我们党是赞成适当地节制生育的。”[18]此时，已经由个别领导人的提议（如邓小平）到多数领导人逐渐形成共识并纳入国家的具体规划实施当中。翌年9月，在党的八大上，周恩来在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》中重申了“我们赞成在生育方面加以适当的节制”。[19]同年11月，周恩来在八届二中全会上再次强调：“人民的问题对于我们来说就是人口众多，这有它的好处；但是人口众多也有一个困难，人多消费需要的量就大。”[20]“我们的党和青年团要用一定的力量宣传这个问题。这实际上是广大人民所需要的，首先是城市人民所需要的。”[21]

（二）党外人士及学者开始倡导节制生育

党的领导人重视节育，党外人士和学者也在奔走疾呼。最具代表的是邵力子和马寅初。早在50年代初期，邵力子就为控制人口积极献言。周恩来曾提及“昨天我在政治局会议上说了，要提倡节育。这个问题的发明权本来是邓小平同志的，后来邵力子先生在人民代表大会上讲了。”[22]毛泽东在接见南斯拉夫妇女代表团时提到：“过去有些人批评我们提倡节育，但是现在赞成的人多起来了。······我们有一位民主人士叫邵力子，他就提倡节育。”[23]1954年9月，邵力子在第一届全国人民代表大会第一次会议上发言，呼吁“人多是喜事，但在困难很多的环境里，似乎也应有些限度。”“社会主义什么都有计划，生育更要有计划，计划生育，有利于我国经济发展，能使我们伟大的祖国更加富强。”[24]恳切之词溢于言表。20世纪50年代，马寅初连续三年进行实地调研，调研结果引起了他对于中国未来人口情况的担忧。他指出，社会主义国家也存在人口问题，新中国的人口问题在成因、性质、后果等方面与资本主义社会的人口问题不同，是特殊的人口问题，主要是人口增长过快与国民经济发展之间存在着各种矛盾，具体表现为：资金积累困难，影响扩大再生产；影响就业；生产设备改进不易，不利于提高劳动生产率；不利于提高人民生活水平；不利于科学事业的发展等。[25]作为学者，马寅初的视角可能更为深刻，迫切性也更为强烈，可惜当时的响应者了了。

三、建国初期党的生育政策的反思

客观地看，建国初期我国人口的自然增长率较高，是符合战后各国人口快速增长的客观规律的。“战后世界各国由于政局稳定、经济发展，均经历了一个生育率急剧上升，人口总量增加的阶段”。[26]随着人口和社会问题的出现，国家紧接着颁布了各种法令、条例控制人口增长，取得了一定的成效。对此，要充分肯定。需要说明的是：

（一）要正确处理学术与政治的关系

1798年，马尔萨斯出版《人口原理》，书中对于人口急剧增长流露出深深的忧患，他提出两条公理“第一，食物为人类生存所必需。第二，两性间的情欲是必然的，而且几乎会保持现状。”[27]依据上述两条法则，得出“人口的增殖力无限大于土地为人类生产生活资料的能力。人口若不受到抑制，便会以几何比率增加，而生活资料却仅仅以算术比率增加。”[28]同时，他主张通过饥饿、战争、疾病等手段减少人口数量。几乎在《人口原理》出版的同时，中国人口学家洪亮吉也发出呐喊，陈述人口过多的危害。比如，人口过多导致每人平均拥有的生活资料越来越少，生活水平迅速下降；还会造成大量失业人口；在自然灾害中，无财无业的人口将会大批死亡。[29]尽管马尔萨斯被指责为“人类的敌人”、“战争贩子”，其理论激起轩然大波，洪亮吉的呐喊也未受到任何重视，然而，相较马寅初和他的《新人口论》，上述二人的命运要好得多。1957年，反右派斗争扩大化后，马寅初不仅学术思想遭到批判，而且被打成“资产阶级右派分子”。这不仅是个人的灾难，更是国家、民族的灾祸。虽然将学术和政治完全割裂是不可取，也是不可能的，但是，做到“研究无禁区，宣传有纪律”，才是正确的态度。

（二）发展经济是控制人口的根本手段

改革开放后，我国政府比较重视计划生育政策的落实，尤其是20世纪80年代城市实行严格的一夫一妻一胎制，农村实行两胎间隔制，人口自然增长率逐渐维持在低水平，成效显著。这期间，对于计划生育政策，实行的是严厉的控制措施，当然，因为严厉，违反的人也很多。在农村，偷生、逃生现象屡见不鲜。这里，就涉及到计划生育政策并非控制人口的根本手段，它只能起到指导、监督的作用，治标不治本。21世纪之后，我国的计划生育政策有所松动，加之超生后处罚的款项并不高，城市中一部分富裕阶层生二胎、三胎的现象也逐渐多起来，计划生育的强制力远不如从前。所以，控制人口数量不是仅仅依靠计划生育政策就能实现的，最为根本的是提高生产力水平、发展社会经济，进而才能提高人们的科学文化素质和思想道德素质，让人们对于繁衍后代持一种理性的态度，同时意识到自身的发展对于家庭乃至社会的重要责任。当国民素质普通提高了，即便没有了计划生育政策，中国人口还能够合理地增长和更替。

（三）要着力把政策制度化法律化

1949-1956年的生育政策不是经过综合考虑后，全面规划的结果。那时的政策只是针对出现的问题提出解决问题的办法，并没有考虑比如人口的年龄结构，是否与社会保障政策协调的问题。换句话说，政策制定不具有前瞻性。现代社会，理论不仅要服务于社会现实，而且应该指导现实，理论需要成为实践的先导。政策的正确与否，有待实践的检验，但是，政策制定之前必须全面、充分考虑其合理性和可能出现的问题，而不是等问题出现后再采取应对措施。虽然在20世纪50年代党就萌发了计划生育的思想，但是，真正贯彻落实却是在1973年第一次全国计划生育汇报会上，确定“晚、稀、少”的计划生育政策。这期间将近20年的时间，计划生育政策有名无实。原因有很多，比如生产力水平较低，导致党的政策重心依然在解放和发展生产力上，政策宣传力度不够等等。然而，最为根本的是，政策没有制度化、法律化，往往随着领导人想法的改变而改变，不可能在实践中一以贯之。

注释：

①②③《毛泽东选集》，第4 卷，人民出版社，1991 年版，第1343、1512、1512 页。

④《马克思恩格斯选集》，第4 卷，人民出版社，1995 年版，第641--642 页。.

⑤李仲生著：《中国的人口与经济发展》，北京大学出版社，2004 年版，第110--111 页。

⑥⑦孙沐寒著：《中国计划生育史》，北方妇女儿童出版社，1990 年版，第66、66 页。

⑧⑨《陈云文集》，第2 卷，中央文献出版社，2005 年版，第628、644 页。

⑩[13]杨魁孚等著：《中国人口与计划生育大事要览》，中国人口出版社，2001 年版，第7、7 页。

[11][17]中共中央文献研究室编：《周恩来经济文选》，中央文献出版社，1993 年版，第217、217 页。

[12]参见杨发祥：《当代中国计划生育史研究》，浙江大学研究生论文，2003 年。

[14]翟振武：《20 世纪50 年代中国人口政策的回顾与再评价》，《中国人口科学》，2000 年第1 期。

[15][16]《刘少奇选集》（下卷），人民出版社，1985 年版，第171、172 页。

[18][19]彭珮云主编：《中国计划生育全书》，中国人口出版社，1997 年版，第1、3 页。