论执行难及执行措施的完善与加强

杨雪冰 李剑文

（普定县人民法院 执行局，贵州 普定 562101）

民事案件执行难一直是全社会关注的热点、难点问题。应该说，执行难，既有制度机制不完善的因素，也有执行机关主观方面的原因，还有被执行人和协助执行人等诸多方面的因素。本文拟从加强对被执行人和协助执行人工作措施力度的角度，探讨应对执行难问题的对策。

一、党和国家解决法院执行难的措施和成效

民事执行，是执行机关根据国家民事执行法律所规定的程序，以国家强制力为后盾，在义务人不自觉按生效法律文书确定的义务履行时，迫使其履行义务，保护权利人的合法权利的活动。民事执行承担着实现生效法律文书确定的民事权利义务的职能，故也被社会公众寄予了厚望，一定程度上是他们评价和认可法律、司法裁判价值和作用发挥的核心因素。然而，长期以来，由于各种原因，生效法律文书确定的权利难以实现，执行难成为困扰我国法院工作的一个焦点问题，并引起了社会广泛的关注。1999年1月，中央政治局常委集体听取了最高法院党组关于执行难的情况汇报；同年7月，中央专门下发了中发〔1999〕1l号文件，要求全党全社会大力解决人民法院执行难问题。中纪委、中央政法委等下发了中纪发（1999）17号、中纪发(2006)16号、政法(2005)52号等文件，支持解决执行难的问题。2002年，党的十六大报告明确提出要切实解决执行难问题。2004年底，中央转发的《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中，把解决执行难问题作为司法体制改革的一项目标。2005年底，中央政法委下发《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》。2006年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》进一步要求：“完善执行工作机制，加强和改进执行工作。”2007年，修订的《民事诉讼法》还将一些经实践证明确实有效的方式方法吸收到立法层面，如限制被执行人高消费、将被执行人信息录入征信系统、通过公安机关对被执行人限制出境等。经过10多年的努力，执行工作从机制体制改革到实际的工作效果，都取得了长足的进步，但是，仍然存在许多问题。2009年，在全国开展清理执行积案活动中，由中央政法委和最高人民法院发文确立的一种新的结案方式，主要是为了建立无财产可供执行案件退出机制，规定对确无财产可供执行，或仅有部分财产可供执行且已经执行完毕的案件，以终结本次执行程序结案；其他方式结案的含义不确定，但是，也非正常执行到位以后的结案。

二、执行难的具体表现和原因分析

随着党和国家对执行难问题的重视，执行难的情况有了很大改善，执行不到位率从2008年——2010年的平均44%，降到了2011年——2013年平均25%的水平，但是，25%的执行不到位率本身可能有所保留。从社会公众的心理感受看，仍然觉得执行难。究其原因，主要是以下5个因素。

1.社会法治意识薄弱。我国处于社会转型期，其中一个重要的转变，就是从传统农业社会向现代社会转变，从礼治和人治向法治转变。在这个过程中，原有的规则秩序被打破，新的法律规则正逐步建立。但是，由于传统的思想观念根深蒂固，现代法治思想观念远未树立，社会法律信仰尚未形成。全社会还没有形成尊重司法裁判，自觉履行生效法律文书的意识和氛围，对不履行或阻碍履行生效法律文书确定义务的违法性，尚缺乏正确的认识。在这种情形之下，地方、部门保护主义和各种非法干预盛行，不履行协助义务，被执行人逃避、抗拒执行的情况时有发生。

2.诚信观念和制度缺失。第一，深入持久的政治经济体制改革，使不同层次的人们以谋取经济利益为目的的思想意识觉醒，加之法律意识和法制观念淡薄，人们的思想道德、社会风气、组织纪律混乱，不少人的价值观、人生观出现偏差，缺乏诚信意识和观念。第二，我国尚未建立起完备的信用制度，国家对公民、法人和其他组织的财产以及企业的经营活动缺乏有效的监管；许多地区和行业缺乏基础信息数据，现有的信息数据又过于分散和封闭。从而导致在法院执行工作中，难以查找到被执行人，尤其是被执行人的财产信息。不少被执行人一方面拒不履行生效法律文书，另一方面却过着优越奢侈的生活。

3.执行法规不完善。如果被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务，根据相关法律规定，人民法院有权向银行、信用社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款；人民法院有权扣留、提取被执行人应当履行义务部分的财产，但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需费用；人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产，但应当保留被执行人及其所抚养家属的生活必需品。《民事诉讼法》还规定，被执行人不履行法律文书确定的义务，并隐匿财产的，人民法院有权发出搜查令，对被执行人及其住所或者财产隐匿地进行搜查，从法律的规定看，人民法院的执行措施很多，权限也很大。但是，执行这些法律条款的前提是：人民法院对被执行人财产状况有十分清楚的了解。然而，第一，由于对民事主体特别是自然人的资产及负债状况缺乏法律调整，法律上的缺陷可能使得《民事诉讼法》规定的执行措施落空。第二，由于个人破产法律制度尚未建立，企业破产法律制度运行不畅，许多本应通过破产程序清理的债权债务还迟迟停留在执行程序中，导致执行程序背负了过于沉重的负担，许多执行不能的案件陷入僵局，执行积案也因此居高不下。

4.法院执行队伍和机制建设不完善。第一，执行工作的内部制约和社会监督机制不完善，是造成执行难的重要原因。“执行难”也暴露出执行权运行过程中的腐败现象，为此，应建立执行工作的内部制约和外部监督机制。我国目前的监督制度还不够完善，在监督力度、标准、程序等方面规定都不够具体、明确，如执行监督制度要求发现错误应及时纠正，但是，对错误认定的实体条件和程序尚未做出具有针对性的规定。第二，执行队伍和财政状况与执行工作的实际需要不相适应。这是执行效率不高的重要原因。从总体看，执行人员数量不足，案多人少的矛盾突出，不少法院的执行人员人均办案数达到了300件以上；执行队伍整体素质不高，少数执行人员消极执行，违法执行，不文明执行，在一定程度上加剧了执行难。许多法院办案经费短缺，执行装备落后，从而造成执行人员既没有充足时间，也没有经费保障外出执行。

5.政策限制导致久拖难执行。这是造成部分案件久拖难执行的政策性原因，第一，党和国家的政策与法律在根本上是一致的，但在某些情况下也可能存在一定的冲突。例如，在国有企业改组改制破产清算过程中，有关部门出台案件必须中止执行或暂缓执行的政策规定，造成许多案件不能执行。又如，许多企业早已达到资不抵债、应当破产，但由于种种政策上的限制难以进入破产程序。第二，在实践中，法律效果和社会效果相统一司法政策难以恰当把握，社会对此也存在一定程度的片面理解。坚持严肃执法与维护社会稳定的关系问题上，很多情况下难以达到一致，某些涉及国有、集体企业的执行案件，因要考虑社会稳定等因素，法院往往处于两难之中。不仅如此，由于实践中对社会效果涵义的任意解释，又引发了许多新的、更为严重的问题。“社会效果”成为一些人、一些地方、一些部门维护或谋求私利的借口，成为司法审判迁就民意，屈从舆论压力的重要原因。

三、加大执行力度，破解执行难题的对策

执行难不是一个纯粹的法律问题，而是一个社会问题，仅靠对执行制度本身的改革难以达到理想的效果。但是，加大执行工作力度又确实是紧急而迫切的。针对被执行人逃避抗拒执行，协助执行人推诿阻碍执行的严重局面，建议考虑采取以下3个方面的措施。

1.完善现行执行征信查询系统。征信系统全面记录了个人、企业及其他组织的信用信息，在一定程度上可以督促各个市场参与者诚信经营，遵纪守法。建立该系统的法律依据是审判公开制度，可以配合现在已经推行的判决书等法律文书上网工作进行。2013年7月1日，为促使被执行人自觉履行生效法律文书确定的义务，推进社会信用体系建设，对失信被执行人进行信用惩戒，最高人民法院审判委员会第1582次会议通过了《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》（以下简称“规定”），该文件对失信被执行人信息公布以及信用惩戒等作出了初步的规定。2013年10月24日，最高人民法院向社会开通了“全国法院失信被执行人名单信息公布与查询”平台，社会各界只要输入被执行人姓名或名称即可查询失信被执行信息。该系统覆盖到全国各级法院的子系统，其内容包括申请执行人、被执行人、判决书、执行请求事项、执行进度在内。该系统的建立，可以达到如下效果：一是便于社会公众监督执行工作。二是有利于社会公众在进行交易等活动时，审查对方的资质信用状况，既能够维护交易安全，又能够有效地从源头上防止执行不能。三是促使被执行人重视自己的信用记录，督促其主动履行生效法律文书确定的义务。有了这样制度和信息之后，一方面，所有的交易主体都会慎重对待，合理选择交易对方，确保交易安全。另一方面，所有的交易主体都不愿意自己榜上有名，从而降低信用等级和评价，丧失交易机会。然而，该规定在实践过程中存在诸多问题：首先，“规定”第一条对应当纳入失信被执行人名单的情形作出了概括式的列举，第二条对于纳入名单的方式作出了规定，即依申请或依职权。由此引发的问题是申请人执行人发现被申请人执行人存在第一条所列举的情形，但没有足够证据向法院提供，法院经审查后作出了不予纳入名单的决定，且法院又怠于依职权将此类被执行人纳入失信被执行人名单，造成信息不完善或是缺失，甚至带来新的社会不公平隐患。其次，“规定”第五条第二项：“各级人民法院可以根据各地实际情况，将失信被执行人名单通过报纸、广播、电视、网络、法院公告栏等其他方式予以公布……。”该条款存在落实不到位的情况。因此，为贯彻实施执行征信制度，督促被执行人履行已经生效的法律文书，必须强化人民法院的失信被执行人员名单更新与完善义务。

2. 建立健全被执行人行为限制制度。现实生活中，有的被执行人一方面不履行生效法律文书的义务，另一方面却又在进行高消费活动，但却没有相关的规定能够有效控制。因此，建议配合执行征信系统，在技术条件和财力保障允许的情况下，通过征信系统联网工作，形成执行互动机制。一方面，要赋予执行人申请人举报处理类似行为的权利，对被执行人的高消费行为进行控制；另一方面，要明确被执行人的责任，包括罚款、没收相关财物、司法拘留等等；同时，也要赋予案外人一定的配合义务，比如被执行人借用他人的汽车，第一次发现通知车主，停止出借。第二次同一车主，再有同样行为的，要给予一定的经济惩罚。这样，可以有效防止被执行人借他人名义购置汽车等高消费品供自己使用的问题。在这个制度中，应该用列举的方式固定被执行人不得从事的行为，以及其每次消费限额和每个月（或者其他周期）内累计消费的限额等。通过这些规定，督促被执行人履行生效法律文书确定的义务。时机成熟时，还应考虑建立自然人破产制度。

3、明确协助执行人的义务和责任。执行难作为一个社会问题，其解决需要全社会的积极参与，法律规定了协助执行制度和协助执行人的义务，但实践的情况并不理想，有的消极推诿不配合，变相妨碍执行；更有甚者，给被执行人通风报信，为其抗拒执行提供帮助。该现象出现的主要原因：一是现行法律对负有协助执行义务的主体界定不周全，有些单位以此为由不予协助。二是现有政策或法律对协助执行人的责任制约相对不足。为了加大执行的力度，应该在强化协助执行人保护制度下进一步明确协助执行人及其义务，并规定严格的法律责任，加大对不协助执行人的处罚力度。另外，在地方利益或部门利益的驱动下，地方保护主义或部门保护主义应运而生。一些地方官员或部门领导往往会偏袒于本地当事人，甚至是成为被执行人强有力的后台，阻碍法院执行工作。因此，解决执行难为题，必须完善现有法院执行信息通报、情况反馈及协作配合等联动机制，尽快实现法院与其他协助执行部门之间的信息共享。明确国家机关单位（如公安机关、金融机构、房地产主管部门、工商管理部门及土地管理部门等）不配合执行的责任，有利于有效指引、评价和制约相关协助执行人员参与执行行为，达到举全社会之力，使抗拒履行法律义务的违法者无所遁形，提高执行力。对于拒不履行协助义务或妨碍法院执行工作的，法院可以依法对该部门负责人及主要责任人员处以罚款甚至是拘留，并向相关部门提出纪律处分建议等。