行政决策责任的多元类型及内在关联研究

王仰文

（聊城大学 法学院，山东 聊城 252000）

责任问题是现代民主政治的核心问题，也是现代政府公共权力运行实现制度化、规范化和程序化的重要保障。行政决策行为的复杂性决定了行政决策责任追究类型的多元性。正确把握行政决策责任追究的多元化类型以及各类型之间的相互关联，对于构建行政决策责任追究类型体系，实现责任追究的过责相当，责当其罚，防止领导干部“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的现象，促进行政决策责任追究的公正、合理具有重要的意义。

一、行政决策责任追究的多元类型划分

1.行政决策责任追究的多元类型。第一，从政府权力行使结果的性质来看，可分为积极责任追究和消极责任追究。积极责任要求行政决策主体不但要积极作为，而且要正确作为；消极责任则是行政决策主体在不作为、或者违法作为所负的否定性后果。第二，从行政决策责任产生的原因来看，行政决策责任追究可分为主观责任追究和客观责任追究。主观责任是职业道德的反映，包括伦理准则与道德规范等等。这些往往内化于公务人员的内心，与其公职身份相关的道德要求，它高于一般意义上的责任承担方式，但是，又同时包含客观责任类型的精髓和要义。客观责任的主要内容包括对公民负责、公共行政人员要对民选官员负责、对法律负责、对上级负责和为下级负责。第三，从行政决策责任承担主体看，行政决策责任追究可以分为个人责任追究和集体责任追究。第四，从行政决策责任立法规范来看，行政决策责任追究可分为政治责任、道德责任、法律责任的责任追究。①

2.行政决策责任追究类型之间的内在关系。我们认为，依据责任政府的理论，结合现有的立法与责任追究实践，上述3种行政决策责任追究的类型之间既相互区别，又相互渗透、相互影响，共同构成了行政决策责任追究纵横交织的有机整体，在不同层面内规范和约束行政决策主体的行政决策行为。从行政决策责任立法规范来看，“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之”。②道德责任是其他责任形式的基础。政治责任追究相对于法律责任追究而言，强调行政决策的行为与是否违法无关，而是关系到政策是否失误。在更深层次上，“政治责任不仅仅是对行政高官政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察。”③在政治责任与法律责任并存时，政治责任的追究处于优先地位，但这并不代表可以不追究法律责任。就政治责任与道德责任而言，二者都呈现出法律化的趋势，并且二者之间有融合的趋势。就法律责任与道德责任而言，法律是道德的底线，相比较道德责任，法律责任因此也只是一种最低限度的责任，而道德责任可以说是法律责任的补充，它作用的立足点在于通过对行政决策主体内心道德的信仰与信念的强化，从而赋予法律责任履行的内在动力。所以，从这个意义上说，道德责任是一种积极的责任，而积极的责任追究是我们追求的责任实现的最理想方式。

二、行政决策责任不同类型的追究侧重

民主政治与公共行政在本质上必然是责任政府。责任政府则意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，责任政府要求政府承担政治的、道德的和法律的责任。

1.政治责任。就是行政决策主体因其行政决策和行为有损于社会公益的，而承担的政治上的否定性后果。这种政治上的否定性后果，也就意味着作为行政决策主体的个人或组织已丧失了从事行使政治权力的资格。政治责任是政治官员在民主政治背景中承担的一种责任，是社会进步和发展的标志，行政决策主体的一切决策行为都必须以民意为依归，这是民主政治的基础所在。在行政决策制定与执行出现失误的时候，无疑显示出政府行政能力的削减与不足，无形中也损毁了政府在社会公众心目中的良好形象，从而也会导致政府的权威和合法性受到质疑与挑战。从这个意义上讲，政府的责任首先表现在政治上，政治责任也是行政决策责任体系中最为核心的责任，离开政治责任，其他责任就会成为无本之木，无源之水。在民主宪政国家，有关政治责任的追究最终演变为一套制度模型，除了自身具有深厚的理论基石——民主政治理论之外，更有着西方发达国家的成熟经验。在这些国家，政府政治责任主要是通过责任政治制度，或议会对政府的监督来实现的。尽管各国立法机关对政治责任的追究所采取的方式在权限、范围、力度、程序等方面不尽相同，而且责任追究形式也各有侧重，但是，对政治责任的追究主要是通过弹劾、质询、国政调查、倒阁权等来实现的。中国共产党是我国唯一的执政党，代表了全国各族人民的利益，政府及行政决策主体必须接受党的政治领导、思想领导和组织领导，因此，中国行政决策主体还必须对中国共产党负政治上的责任。这一点也区别于坚持“政治中立”的西方国家责任追究形式。在我国人大制度中，对政府政治责任监督方式具体可以细化为质询、辞职、罢免等。值得注意的是，在中国，对政治责任的追究对象一般是领导成员，且具有一定的无因性，即使领导成员与行政决策失误之间并不存在直接的关联，也可以追究其政治责任。同时，一般行政决策主体的行为没有违法，但是违背了《党章》以及有关组织纪律的规定，要受到党纪政纪的处分，它是以决策主体的政治前途、政治身份为惩罚对象，对于决策者的人身自由与财产状况影响甚微，如弹劾、罢免等。因此，可以对具有一定政治身份的行政决策主体的任何违法行为适用。

2.道德责任。它是对没有法律明文规定的、属于自由裁量权活动领域的行政事务和行政行为的要求。“政府及其公务员依法行使公共权力，从事公共事务管理时必须承担道德意义上的责任。”④与其它责任形式不同，它更多是主观的、无形化的责任形式。因此，道德责任本身是一个内在的约束机制，是指对官员“品行”的考量，不具备外在的直接强制力。虽然行政决策主体不违法也不违宪，但是，如果行政决策行为违背其应尽的道德义务，或者与其公职身份不符，与社会善良风俗有悖，就应当承担不利的后果。为此，党和政府相继颁布了一系列关于党政领导干部行为的规范标准，《公务员法》第12条对公务员道德责任的明确规定。不少地方政府结合各自的具体情况，推出了很多创新之举，开始了建设责任政府的探索。例如，自2005年北京市长王岐山因为供暖问题向市民道歉以来，“官员道歉”在中国政坛悄然浮现，渐成强劲之势。⑤随着官员道歉行为的增加，一方面让公众看到了公权力的自省，另一方面也引发了对于这种自省行为的制度化反思。⑥但是，政府道歉是政府责任追究的公开承诺，它标志着责任追究程序的正式启动，是责任追究制度链中的第一环，意味着将进一步承担相应的道义责任、政治责任和法律责任。

3.法律责任。法律责任的必然性，是实现责任功能价值最大化的基本要求。“建立责任政府，应当强调政府的法律责任，切不可用道义责任、政治责任来代替和冲击法律责任，使本应纳入法律责任范围的责任通过道义责任和政治责任予以解决”。⑦法律责任之所以不同于政治责任、道德责任，在于它是按照法律规定，由特定的国家机关依法追究，并以国家强制力来保证实施的责任追究形式。因此，法律责任是其它责任的保障线。但是，在我国的现实政治生活中，由于诸多原因，违宪责任追究基本上还停留在理论层面，尚未真正落到实处，“迄今为止，全国人大或全国人大常委会还没有作出一件有关法律、行政法规或其他政治、行政和司法行为违宪的决定，”⑧这样，法律责任承担的形式亟待进一步加强和落实。

三、行政决策责任追究体系的内在关系及侧重

1. 行政决策责任对象的责任追究是一个完整的体系。即包括政治责任、道德责任和法律责任。这三个方面的责任，也是三个层次的责任。无论是政府还是官员，其日常活动和履职表现都可以从这三个方面进行评价，在不同层次上出现问题，政府和官员就应当承担相应的责任。一般性地违反行政道德要求，需要承担道德责任。而由于失职渎职、未能较好地履行政府和官员的职责，则要承担政治责任，其中包括公开道歉、接受质询和引咎辞职。失职渎职行为构成犯罪的，还要接受法律制裁，承担法律责任。法律责任遵循“行为——责任”的内在逻辑，而道德责任不仅关注行为、手段，而且更强调动机和目的。甚至，依据领导干部决策失误的责任大小和性质严重程度，可能同时承担刑事、行政和政治三种责任；有的可能是承担其中的两项责任；有的可能是承担单独某项责任。需要注意的是，在民主宪政的国家中，行政决策权作为一种公共权力，源自人民，也必须接受人民的监督。这一特性的存在往往会使人们倾向于关注政治责任的政治性，而忽视了其应当具有的法治特征。其实，“政治责任不仅仅是对行政高官政治行为是否符合法律程序即形式正义的评价，更是对其政治性决策及其后果是否合理正当即实质正义的考察。”⑨我们在讨论政治责任特别是消极意义上的政治责任的追究时，应当在法治的层面讨论，不管是政治责任的追究主体、追究对象、追究程序、还是政治责任的承担方式都应当由法律予以明确规定。这样，才能保证政治责任追究的文明化、民主化，避免出现政治失衡、政治迫害、政治专横等灾难。

2.政治责任、道德责任和法律责任之间的递进关系。政治和道德责任是前提和基础，是追究责任的一种快速反应方式，有利于尽快平息事态，消除民众怨愤，同时，它还可以为进一步的法律追究铺平道路、扫清障碍。例如，某地发生了重大行政决策失误，立即启动政治和道德责任追究方式宣布对主要责任人实行停职或免职，这一方面可以缓解民众的情绪，同时也可以减少对问题进一步法律追究的干扰和阻力。而且，从依法治国的角度来看，这些责任的次序，法律责任永远是第一位的，更是无法替代的。需要说明的是，在许多民主法治国家，道义责任与政治责任并无区分，两者的含义是相通的。例如：“引咎辞职”是世界上许多国家的官员承担政治责任最常见的一种方式，但同时也是一种道义责任。当前，我们要在制度上明确行政决策责任追究的范围、尺度、依据和程度，将关乎公共利益之决策与公共利益的价值当量，用定性和定量两个系列标准锁定在责任风险的制度模式中，以使行政决策的做出受到有形风险压力的制约，有效遏止我国普遍存在的行政决策失误的发生。值得注意的是，依据各地行政决策责任追究制度的规定，责任追究方式包括责令改正、责令做出书面检查、通报批评、调离工作岗位等组织处理方式。这些组织处理方式和政纪处分，作为责任追究的两种重要形式，既有区别又有联系。首先，两者相互区别。组织处理和政纪处分分别针对情节、程度和性质不同的违规违纪行为所作出的处罚。某种程度上，组织处理相对于政纪处分而言，是对违规违纪情节和后果较轻、尚未达到政纪处分的行为进行的处罚。其次，两者虽然相互区别，但却并不排斥，也就是说，既可以单独适用某一种方式，也可以两者共用。而且，组织处理和政纪处分分别侧重于组织上的处罚和行政责任的追究，两者各有优势，具有一定的互补性。再次，两者有着共通之处。一方面，具有执行上的强制性，主要针对在行政决策工作中有违规违纪的党政领导干部，对其作出处罚；另一方面，具有极大的警示作用。能够惩一儆百，达到教育、监督和保护干部的目的，实现责任追究制度的立法宗旨。

注释：

①田湘波：《强化问责是建设责任政府的关键》，《检察日报》，2012 年11 月13 日。

②《论语·为政》

③冯志峰：《问责如何避免不问不责》，《中国改革》，2012年第12 期。

④郑振宇：《行政道德责任——建立责任政府的关键》，《理论与改革》，2002 年第6 期。

⑤颜昌武、刘亚平：《深圳问责不仅仅是一场风暴》，《决策》，2007 年第8 期。

⑥刘湘琛：《官员道歉制度化追问》，《决策》，2007 年第11期。

⑦田思源：《论政府责任法制化》，《清华大学学报》，2006年第2 期。

⑧陈云生：《宪法监督司法化》，北京大学出版社，2004 年版，第452 页。

⑨李民：《学习和践行干部选拔任用四项监督制度》，中共中央党校出版社，2010 年版，第75 页。