军用饮食供应社会化保障模式

2014-08-15张云红陈永哲

军事交通学院学报 2014年4期

张静，穆靖，张云红，陈永哲

(1.军事交通学院国防交通系，天津300161;2.驻西安铁路局军代处，西安710000 )

军用饮食供应伴随着部队输送途中的饮食保障需要而产生。军用饮食供应站(以下简称“军供站”)则是地方政府根据军用饮食供应保障需要而设在交通沿线支援过往部队的组织机构和战备设施。只要有部队机动，就有部队运输途中的饮食保障，就离不开军供站。军供站是军事交通运输保障和提升部队战略机动能力的重要环节，是军队后勤工作的延伸和补充，是国防和军队建设的重要组成部分。

1 新时期军供保障任务特点催生军供保障新模式

新时期，军供保障面临着新情况和新问题。一是军队为应对多种安全威胁，完成多样化军事任务，抢险救灾、反恐维稳、演习演练等非战争军事行动日益增多，军供保障任务随之增多;二是现代战争和突发事件具有突然性、速决性、时限紧、要求急等特点，军供部门必须服从于军队快速反应和机动需要，提高快速保障能力，主动适应国家、军队跨越式发展的新形势;三是交通运输设施设备日益改善、运输方式的跨越式发展带来了速度提升，部队输送更加快速、机动和多元化，军供工作面临着新的要求［1］;四是改革开放和市场经济的不断发展，以及社会主义市场经济大潮的冲击与挑战，给在计划经济时代建立起来的军供部门带来了新情况和新问题;五是军供业务进一步扩展，从传统意义上的饮食、饮水、住宿3 项供应业务，扩展到要迅速掌握物资补给、应急医护、临时休整、应急指挥等新业务。物资补给保障主要是开办满足过往军人(退役军人、民兵、支前民工)购物需求的军供商店。临时休整保障是指提供洗浴、临时休息和军事体能训练的设施和条件。军供应急保障主要是为军事行动提供后勤保障和临时会议场所、应急指挥场所;为军方组织协调、部署、指挥军事供应保障工作提供应急指挥场所、会议场所;为地方军供工作领导小组组织、协调、指挥辖区军事供应工作提供临时办公场所和应急指挥场所等。

［2009］民发88 号文件《民政部、财政部、总后勤部关于进一步加强军用饮食供应站建设管理工作的通知》明确指出，军供站现代化建设的一个重要方面是积极推动军供保障方式方法创新，全面提升应急供应保障能力。“各级要积极适应部队机动和输送方式的变化，认真研究探索新的军供保障方式方法，全面提升应急供应保障能力，满足部队在战略机动中应急持续保障、安全保密供应的要求。”“要紧密联系实际，加强探索实践，努力形成平时保障与战时保障、定点保障与区域保障、常规保障与应急保障、自身保障与社会化保障互补并举的新模式。”

应对新情况新问题，军供站要与时俱进、发展创新。探索新时期军供保障模式是现阶段国防建设的客观需要，是落实科学发展观的必然要求。新的军供保障模式要能更好地保障军队做好军事斗争准备、加强核心能力建设、应对多种安全威胁、完成多样化军事任务。

2 军供社会化保障的必要性

2.1 军民融合的必然产物

军供站的社会化保障模式就是动员社会力量参与军供保障服务。这一模式是军民融合式战略思想相吻合的产物。

胡锦涛同志曾在党的十七大报告中提出“走中国特色军民融合式发展路子”，毛泽东同志曾指出，“战争的伟力之最深厚的根源，存在于民众之中”。军民融合是一种战略思想。具体而言，军民融合是指站在国家安全和发展战略的全局高度，立足国情军情，按照科学发展观的要求，遵循经济建设和国防建设关系的内在规律，充分发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势和市场在资源配置中的主导作用，通过积极主动的战略筹划，在更广范围、更高层次、更深程度上把国防和军队建设融入国家经济社会发展体系之中，使经济建设和国防建设相互促进、融为一体，走出一条投入少、效益高的发展路子。军民融合可以通过优化资源配置，发挥军民资源优势，实现一种资源投入，军事经济两重效益产出的“兼容型”“双赢式”发展。作为一种新的资源配置方式，军民融合的最终目的不是为省钱，而是通过调整资源配置方式来又好又快地促进国防和军队建设，从而实现战斗力和生产力的同步跃升［2］。而军供社会化保障模式的探索，是军民融合重要模式。

2.2 战略投送保障能力建设的必要环节

战略投送能力是我军实施信息化条件下联合作战和非战争军事行动必不可少的力量支撑。美国军事理论家Thomson 在1974 年说:“对内而言，一个国家需要良好的战略运输系统以支持有效的国防和政治上的凝聚力;对外而言，强大的战略运输能力是一个国家强盛的重要标志，也是那些大国实现海外野心和统治殖民地的重要手段之一。”经过伊拉克战争、阿富汗战争及利比亚战争的实践证明，强大的战略投送力量及战略投送力量动员能力是对敌进行军事打击的一种战略力量，也是对敌形成有效威慑的一种强大力量。近年来，世界各军事强国都十分重视加强战略投送力量动员能力建设，不断提升战略投送力量动员潜力向动员实力转化的能力，不断拓展战略投送力量动员的功能，尤其强调军民融合的积蓄、保存和转化的功能，最大限度地实现战略投送力量的快速聚合，以形成强大的战略投送力量威慑力，达到“不战而屈人之兵”的战略威慑目的。构建军民融合式战略投送力量动员体系，保障力量建设是核心，因此，必须有效聚合军地战略投送保障力量，构建一体化的战略投送保障力量体系。需要军地战略运输系统的密切协调，有效聚合军地运输保障力量的观念。其中，探索军供社会化保障模式是战略投送保障能力建设的必要途径［3］。

2.3 适应“服务型”政府转型的客观要求

军供站是计划经济时代的产物，其管理模式与计划经济时代“管制型”政府模式相适应。“管制型”政府是适应计划经济的需要而建立的，政府职能无限膨胀，职能设置上的不合理使政府管了许多“不该管”“管不好”“管不了”的事。而随着市场经济改革的逐步深入，政府已逐步由“管制型”向“服务型”转变，政府的角色定位是制定服务于市场的政策、法规，有效整合、组织各种资源(人力、物力)，服务市场需求、大众需求。因此，军供站作为民政部门的直属职能部门，其保障模式，也可由“管制型”向“服务型”转变，以有效整合各种资源，实现服务军事运输保障的最终目的。社会化保障是实现转型的基本途径。

3 军供社会化保障的可行性

3.1 丰富的资源市场为社会化保障奠定物质基础

在物质资源极大丰富的今天，完全可能通过社会化保障完成军供保障任务。超市、百货公司、餐饮企业等，充斥着市场，均可为军用饮食供应提供有效资源。而军供站的职能则可侧重于对于资源的有效组织、合理利用，使得战时或应急情况下，各种资源能够快速、高效、安全地为军供保障服务。

3.2 非战争军事行动中的运用为社会化保障奠定实践基础

为应对新时期军供保障时限紧、任务重、军供部门人手少等特点，在军用饮食供应保障任务执行中，探索并实践了社会化保障模式，2008 年的汶川抗震救灾及以后的演习演练等军事行动中，社会化保障均发挥了一定的作用。在实践与探索中，出现了2 种军供社会化保障模式:一种是考查一批信誉度比较高的餐饮企业，直接与其签订协议，确立常态化保障机制，遇有任务，由这些餐饮企业直接供餐，作为军供站自身保障的必要补充;另一种是考查一批信誉度较高的食品原材料供应部门，与其签订协议，确立常态化保障机制，遇有任务，从这些部门及时采购原材料。目前全国多地军供站均进行了社会化保障的尝试与实践，并且逐步在军供保障任务中发挥作用。

3.3 军供社会化保障的优越性奠定其存在价值

(1)与传统军供站自身保障供应模式相比，有利于快速军供保障的实现。新时期军队面临新的使命任务，面对多种安全威胁，非战争军事行动大多事发突然，军供保障也具有突发性。社会化保障模式的引入，便于吸纳地方优秀的餐饮保障力量，相当于建立起更加稳定与庞大的军供网络体系，使保障更加便捷、稳定。

(2)有利于缓解人员精简与军供任务紧急繁重的矛盾。服务型政府人员要精简，加之军供站在平时没任务时，为避免人员上的浪费，对军供站人员减之又减，但一旦有应急军供任务时，人手显然不够。社会化保障有利于缓解这种矛盾。

(3)有利于节省军供站日常开支。如何在市场经济条件下生存下去是新时期军供站面临的一个巨大挑战。完成军供任务、开展军供站正规化建设，首要前提是保证军供站有足够能力维持生存。但是目前恰恰是很多军供站生存都存在一定困难:产权问题引发的日常维护经费来源不确定;军供任务量少，不能引起政府经费倾斜;地区差异引起的经费紧缺;地理位置偏僻引起的无法开展自主经营等等各种原因，造成军供站生存状况堪忧。部分地区，近一半的军供站核定为自收自支单位，缺少经费来源，基础设施简陋，但其承担的军供保障任务不会少，渐渐形成恶性循环，往往支撑不下去。而开展社会化保障的优越性在于，可快速保障突发的大批量的军供任务，同时应对军供减少日常开支的局面。

4 军供社会化保障模式在实践中暴露的问题

(1)愿意提供军供保障的企业少。社会饮食供应机构以营利为目的，军用饮食供应伙食标准不高、利润少，接受军供任务责任重大且没有多大经济效益，“利润少、责任大、不便于内部的管理”，有很多餐饮机构不愿承担军供任务。社会上从事饮食服务的企业单位众多，但条件成孰、符合“安全、卫生、及时”供应条件，能够承担军用饮食供应任务的却寥寥可数。

(2)协调难度大。由于是社会力量，不存在隶属关系也不存在利害关系，因而约束力差，随意性大。经营单位看服务收益情况决定是否接受“订单”(供应任务)，同时也靠军供领导者人际关系和协调能力，协调手段弱，协调难度也就大。

(3)饮食安全存隐患。社会上的餐饮机构参与保障军供任务，使军供保障更加有力，但引发一系列饮食安全漏洞。一是以牟利为目的的地方餐饮企业，对军队提供饮食供应时，可能不会过多考虑饮食卫生与安全，甚至可能有用剩菜剩饭来充补军供;二是无责任约束机制，餐饮机构只负责准备饮食，但这个饮食有没有质量问题，没有明确由谁来负责，且无法杜绝有蓄意的破坏事件发生;三是食品检疫问题，由谁来送检、送检单位谁来确定、送检费用由谁承担、送检时间的确定等。

(4)军供站职能弱化。引入社会化保障模式，存在弱化军供站职能的趋势。当有少量军供任务时，原本军供站份内之事，军供站自身能力完全可以解决的保障任务，有的军供站却直接通过社会化保障途径，向地方餐饮企业订餐。这就引发了对军供站还有没有存在价值、下一步发展方向等问题的探讨。

5 拓展新时期军供社会化保障模式的总体思路

拓展社会化保障模式，是新时期军供现代化建设的客观要求，因此，如何克服实践中遇到的问题，进一步完善社会化保障模式，是本文探讨的目的。

(1)转换军供站角色。军供站应将角色转换为军供保障任务的组织者，即组织各种人力、物力资源为军用饮食供应等保障服务。之前军供保障为了食品保障的安全性等原因由军供站内部人员保障，在有紧急任务时军供站会有人手不够，忙不过来的现象，没有保障任务时导致相关人员过于轻闲。实行社会化保障后，军供站可适应人员精简的要求，避免人员机构臃肿，同时可有效协调社会上各种资源、整合各种资源更好地完成军供保障任务。

(2)建立社会化保障网络机制。联合各相关社会资源建立起社会化保障网络。遇有任务，随时沟通，提前准备。如军供保障中餐饮、供水、住宿、医疗、物资补给等保障任务均可推向社会化，由市场中的一些企业提供保障，军供站需建立起与这些保障企业的网络机制，遇有任务，随时安排。

(3)完善信息化手段。既然要整合各种资源，就要有完善信息系统，建立起与社会化保障企业的信息沟通机制、资源整合机制，实现有任务随时传达，任务量依据社会化保障企业实际情况随时分配，任务进展情况随时跟踪，食品贴上信息化标签，随时跟踪，把握其安全情况。出现问题也可随时追究相关责任人。

(4)保证市场化机制。市场经济时代，应由市场自主调节保障任务。企业是以盈利为目的在市场上生存的，要想使社会化保障企业能够积极投身军供保障任务，足够的利益条件是必不可少的。社会化保障机制能否顺利实施的关键，就是给予社会化保障企业足够的利益条件，或是货币结算，或是政策倾向的优厚条件，足以打动企业，推动企业积极为军供保障服务。如果市场经济时代仍通过上级下达任务强制企业义务为国防服务，一方面上级部门根本应接不睱，另一方面企业也会想方设法寻求各种理由推委，即使接受任务，可能也会存在畏难情绪，军供部门工作局面会非常被动。因此，每一次军供任务应当有足够的经费保证，或者政府有相应的政策倾向保证。

(5)改造建设适应信息化战争的硬件设施。按照任务集中程度及军事地理位置的优越性等条件，对少数军供站进行硬件改造升级，建立可供部队日常训练的训练场，可供临时受领任务及应急指挥的简易信息化作战平台。遇有任务随时启用，可作为应急战时临时指挥部。

(6)建设安全机制。以相关法律为保证。一是与社会化保障网络单位签订合作协议，明确责任机制，一旦出现食品质量问题，可追究到相关责任人，尤其是餐饮企业领导担负直接领导责任。情节严重的，将受到刑法的惩处;二是与卫生检疫部门建立长效机制，受领军供任务后，卫生检疫部门根据其检疫流程时时把关，避免出现食品安全问题。

(7)完善军供站体制机制。军供站人员已经非常精简，常常任务到达时会有力不从心感。军供保障社会化后，军供站的主要任务应当包括维持相关硬件设备正常运转。建立完善的可保障军供任务顺利实施的机制:信息系统、企业管理规章、结算制度、食品安全制度等。如，日常工作应包括与时俱进的建立、更新信息化系统;与社会化保障企业时时沟通，了解其变动情况;军供任务到达时的任务分配、资源调配、结算、食品安全监控、对企业进行后评价，制定奖惩措施，军供站相关人员全程参与食品原材料的采购、加工等。

(8)制定相关责任机制。与社会化保障网络单位签订合作协议，明确责任机制，一旦出现食品质量问题，可追究到相关责任人，尤其是餐饮企业领导担负直接领导责任。情节严重的，将受到刑法的惩处。

(9)建立完善动员教育机制。强化地方国防动员委员会的职责，加强国防动员教育工作，强化战备意识，形成全社会服务国防、服务部队的氛围。动员教育社会经营单位，转变思想观念，踊跃参与战备服务，纳入社会化供应点，自觉融入军供服务，安全有效地提供应急军用饮食供应。

(10)建立奖惩机制。开展军供保障授牌和评先表彰工作。对符合服务军供条件的社会经营单位以军供社会化保障领导小组名义予以授牌确认为军供社会化保障网点，并不定期开展业务演练。同时根据年度完成军供任务量的大小开展优质服务先进表彰工作，以此激励餐饮服务机构提高管理水平，主动参与军供服务。对未达标、服务质量差的由领导小组成员单位联合审议后实行取消定点服务资格，出现不良影响的予以通报批评和停业整顿，造成政治后果的依法予以惩处，以鲜明的奖惩机制牵引和推动社会餐饮服务机构融入军供服务。