应对重大突发事件部队快速投送能力的建设

2014-08-15张健

军事交通学院学报 2014年4期

张健

(1.军事交通学院汽车指挥系，天津300161;2.后勤学院研究生管理大队，北京100858)

2013 年《中国武装力量的多样化运用》白皮书指出，要树立综合安全观念，有效遂行非战争军事行动任务。只有提高部队的快速投送能力，才能确保部队更加有效地履行新世纪新阶段我军历史使命。近年来，恐怖主义在世界范围内不断蔓延，重大自然灾害、安全事故和公共卫生事件频发，影响社会和谐稳定的因素增加，运用军队打击恐怖主义，应付各种突发事件，已成为世界各国共同关注的焦点问题。因此，加强部队快速投送能力建设，提高应急应战能力，是我军积极应对各种突发事件的必然选择。

1 重大突发事件的定义及部队快速投送的主要内涵

1.1 重大突发事件的定义

突发事件目前没有一个统一的定义，〔美〕罗伯特·希斯在《危机管理》中定义突发事件是指“对全国或部分地区的国家安全和法律制度、社会安全和公共秩序、公民的生命和财产安全已经或可能构成重大威胁和损害，造成巨大的人员伤亡、财产损失和社会影响的紧急公共事件。一般具有紧急性、高度不确定性、影响社会性、非程序性决策等几个基本特征”。2007 年8 月30 日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过的《中华人民共和国突发事件应对法》称:“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”各类突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般分为4 级:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)。

1.2 部队快速投送的主要内涵

快速投送是指应对国家重大突发事件行动中为了争取主动，快速形成有力态势，综合运用铁路、公路、水路、航空等运输方式，对人员和装备物资实施远程、立体、快速移动的行动。应对重大突发事件行动的快速投送是一个复杂的交通过程，其能力根植于综合国力之上，军民融合程度高、特点明显，并涉及军地多重要素。其概念内涵主要体现在以下几个方面。

(1)从投送性质上看，快速投送是对建制部队特别是大规模部队快速机动的交通运输保障，是应对重大突发事件中部队各类投送活动的统称。

(2)从运输方式上看，快速投送通常是以2 种或2 种以上的运输方式实施的部队机动保障。不仅是单一运输方式的联运联保，而且是多种运输方式的综合运用，还涉及不同运输方式之间的衔接保障问题。

(3)从运力构成上看，快速投送要综合运用军、政、民各种交通资源，铁、水、公、空各种运输力量，统一组织联勤保障运力和联合使用军兵种的专用运力。

2 应对重大突发事件部队快速投送的特点及要求

2.1 行动目的具体明确，具有鲜明的政治性，要求快速投送行动安全可靠

应对重大突发事件是为了维护国家和人民群众的根本利益，同时也以塑造国际形象，提升国际地位为政治目标。虽然各类重大突发事件的样式不同，并且在投送兵力装备数量、行动范围等方面也都有着明显的差别，但行动的根本目的都是为了维护国家安全，保卫人民群众的生命和财产安全，维护人民群众的切身利益［1］。比如，2011 年2月，利比亚安全形势发生重大变化，严重威胁我国侨民和企业资产安全。我国共派出91 架次民航飞机、12 架次军机、5 艘货轮、1 艘护卫舰，租用35架次外国包机、11 艘次外籍邮轮和100 余班次客车，海陆空一体联动，安全高效地撤离我驻利人员35 860 名。这次撤侨行动，是新中国成立以来最大规模的撤侨行动，备受国内外瞩目，具有深刻的政治意义，如果处理不当，出现任何安全问题，都会给我国的国际形象带来难以预料的不利影响。因此，这次撤侨行动一定程度上是一种政治行动，代表着国家形象，展示着国家力量，对快速投送力量的运用也是一次严峻的考验。随着我国海外利益的不断拓展和延伸，以及世界热点地区安全形势不甚明朗，未来此类跨境行动将会增多，需要快速投送的方式综合、立体、多维，投送方式水、陆、空综合运用，同时还要求快速投送行动必须具有较强的可靠性和安全性，各级应以执行政治任务高标准、严要求地圆满完成所担负的快速投送任务。

2.2 事态发生变化迅速，具有应对的突然性，要求提高快速投送反应能力

重大突发事件大都具有突发性和不确定性的特点，尤其是自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件，时间、地点、规模等都难以预料，处置行动一般情况紧急，预警时间短，必须果断、迅速地控制事态发展。执行此类快速投送任务往往受命于危难之际，行动于十万火急之中，行动时间紧、任务重，对其快速反应能力和投送的准确性提出了更高要求。比如，“5·12”汶川地震，事先毫无征兆，数十秒内就造成数万人遇难、数十万人受伤、数百万人受灾的巨大灾难。如果救援部队和人员不能第一时间到达现场展开救援，快速投送力量不能立即发挥效能，将会给人民群众的生命安全带来不可挽回的巨大损失。这就要求快速投送能力运用灵活快速，形成专业精、装备全、反应快，能有效应对各类突发事件的投送力量体系。提高快速投送、快速反应能力已经成为应对各类突发事件的当务之急。同时，快速投送指挥员要借助高性能的信息处理系统，及时收集、掌握、分析和传输各种相关保障信息，精确地进行投送资源配置，实现适时、适量、适地的精确投送，避免投送行动的盲目性和运力资源的浪费。

2.3 参加力量构成多元，具有指挥的复杂性，要求组织指挥灵活高效

应对重大突发事件快速投送行动往往是多系统、多兵种、多行业等多种力量参加，军地联手、大范围的联合行动。这种联合行动，不仅是军队军兵种之间或不同隶属关系单位之间的联合行动，而且还有武警部队、公安、地方政府、地方专业技术队伍以及人民群众的参与。因此，行动需要与各级参战部队、相关政府部门等产生大量的临时工作关系，例如进行工作协调、信息交换、协同保障等活动，需要有权威性的领导机构统一对各类参与力量进行指挥、控制、管理和协调。同时，各类投送装备分属于不同单位，既有军队建制内运力，同时还包括国家紧急动员的各类民用运力，各类人员的管理方式、组织形式、队伍素质和应急处置能力都有非常大的差别。组织指挥具有范围大、头绪多、指挥关系多维化的特点，指挥和协调难度大，稍有差错，不但影响投送能力的整体发挥，也同时影响任务的完成。因此，要求快速投送的组织指挥要更加灵活高效，根据任务特点和自身条件，合理调配各类运力资源。

2.4 面临多种安全威胁，具有任务的多样性，要求提高快速投送自身保障能力

重大突发事件，既有反恐行动、维稳行动，又有处置边境突发事件、维护国家权益行动，还有联合军演、国际维和行动;既有应对自然灾害的救援行动，又有核、生、化等对人员构成直接危害的处置行动，处置环境复杂多变，面临各种不同的安全威胁。投送力量在运用的过程中，往往都是第一时间介入行动，这就要求快速投送力量必须具备较强的自身保障能力。一是可能要与多种敌对分子正面交锋。由于动员投送力量防护能力有限，投送行动运用手段受限，使得快速投送力量受到不同程度上的安全威胁，这就要求在使用运力的过程中必须科学分配运力，充分考虑各种可能出现的威胁因素，必要时要配备防卫力量伴随保障，危险地域首先考虑使用军队运力。二是在复杂的灾害事故现场中执行任务。一些自然或人为灾害发生后，执行任务是在既有原生灾害造成的破坏，也有次生灾害、衍生灾害带来威胁的环境下进行的，使得执行快速投送任务的人员不仅要面临正在发生的破坏情况，还要面临随时可能产生的险情隐患带来的威胁。要求投送行动过程中，必须根据行动区域的交通运输条件，充分考虑可能遭遇的各类困难，提高投送力量自我保障能力。三是应对重大突发事件快速投送任务，大都是在陌生地域、陌生线路上，很多时候还要在恶劣天气环境下连续作业，对执行任务人员的体力、心理承受能力、随机应变能力提出了更高要求，同时对各类投送装备持续高强度作业保障能力也提出了更高的要求。

3 加强应对重大突发事件提升部队快速投送能力的对策措施

3.1 把建设军民融合式的投送力量体系作为部队快速投送能力建设的重要前提

着眼应对突发事件力量投送的需求，结合部队现代化建设的实际，应将快速投送力量体系建设主动纳入、融入国家交通运输建设，搞好顶层设计，切实把部队快速投送建设融合到国家和地方政府的相关发展战略、长远规划和年度计划之中，形成同步规划、一体建设、协调发展的工作格局。

(1)国家规划计划要与部队快速投送需求相衔接。应围绕军队应对国家重大突发事件在快速投送方面的不足，科学论证并提出需求，把立体化的投送力量建设、一体化的保障力量建设、网络化的基础设施建设、信息化的指挥系统建设，及时主动地纳入国家交通运输行业的发展规划计划之中，将军交运输融合发展的目标、任务和要求，细化分解到不同层级、不同部门和不同企业，确保军地各个层面按职能分工，共同抓好规划计划的落实。

(2)应把快速投送纳入国家建设统一筹划。在交通设施建设上，要抓住“十二五”期间高速公路、高速铁路、支线机场和县乡道路建设改造的机遇，改善部队出行交通条件，进一步提高部队的快速投送能力。在运载工具发展上，应抓住国家大力发展大型飞机、远洋船舶、特种车辆等现代化运载工具的契机，协调贯彻落实军事运输保障要求，改善装卸载条件，不断增强远程投送能力，为部队遂行应对突发事件任务提供有力支撑。在现代物流业发展上，要充分发挥军交运输行业的主导和支撑作用，优化军地仓储、运输资源配置，逐步建立起科学、快捷、精确的现代军事物流体系。

(3)提高民用运力军事适用性。应抓住国家

交通运输行业迅猛发展的有利时机，在海空运力设计、建造、改装、引进等过程中，积极提出军事需求，最大限度地提高民用运力军事适用性。企业在发展船舶运力时，要注重贯彻落实军事要求，保证新建船舶能够满足海上快速投送的需求;依托国家直属大型航运企业的运力，重点抽组大型滚装船、集装箱船、油船、客货船，制订改装预案，确保需要时能够用得上。民航投送力量建设要抓住当前航空货运业大发展的时机，加大在民航飞机“客”改“货”中贯彻国防要求的力度，最大限度地提高军事适用性。(4)要统筹力量快速投送急需的项目。着眼应对重大突发事件力量投送的“短板”，统筹好军事效益与经济效益的关系，结合应急准备，优先考虑安排急需的交通项目，增强重要交通设施的国防功能，不断完善军交运输网络。并且，要统筹好国防需求与保障可能的关系，所提需求既要全面客观，也要充分考虑到地方经济的承受能力，坚持一次规划到位、分步建设实施，特别是把握好突发事件频发区在不同阶段的建设标准、投入规模和发展重点，推进军交运输现代化和交通应急建设的协调持续发展。

3.2 把完善法律法规体系作为部队快速投送能力建设的重要途径

应对重大突发事件部队快速投送建设，涉及到军地各个方面，必须不断完善相关的法律规范，使快速投送力量建设有明确的法理依据与政策支持。目前，规范武装力量应急的法律依据主要包括:一是国防交通的基本法律。国防交通法律居于国防交通法规体系的最高层次，对力量投送建设起着根本性的指导和约束作用。已经颁布实施的《国防法》涵盖了军事力量建设的内容，部队快速投送同样应该适用相关条款的规定。此外，《铁路法》《公路法》《民用航空法》和《国防动员法》等也对国防交通和民用运力的动员、征用与补偿均等作出了具体规定。二是投送的相关法规。由国务院、中央军委或联合或单独颁布的法规，是推进力量投送建设的政策依据和制度保障。主要包括《国防交通条例》《民用运力国防动员条例》《国防动员潜力统计调查规定》《交通运输、邮电通信基本建设贯彻国防要求规定》和《运载工具设计制造贯彻国防要求规定》等。三是部队投送的配套规章，例如《运载工具设计建造贯彻国防要求实施细则》等。着眼应对重大突发事件部队快速投送能力建设的需求，应及时在相关法律规范中，补充并具体明确投送力量建设的有关内容，使之更具可操作性。推进部队快速投送能力建设，不仅需要法律法规的总体性调整，还需要有操作性更强的配套规章来支持，应在《基本建设贯彻国防要求规章和技术》《技术军运设施设计规定》等配套政策中完善有关部队快速投送建设的内容，使力量投送装备和设施的建设与管理、民用运力的动员补偿，以及力量投送建设的组织管理更加高效有序。

3.3 把健全指挥体制和应急机制作为部队快速投送能力建设的关键环节

快速投送指挥是一个复杂的系统，不仅需要指挥协调陆海空三军运力各类编组、不同方式的投送行动，还要指挥动用地方运力资源，在运载工具和交通设施征用、交通抢修、交通管制等方面，与国家铁路、公路、航空、海运、通信、交管等多部门保持密切协调。其组织指挥协调十分复杂，需要完善的各级指挥机制作保证。另外，重大突发事件具有爆发突然的特点，对投送行动的应急响应机制提出了更高的要求，需要指挥机构在平时建立完善的应急机制，明确投送力量编组、保障力量的配置和各种行动预案，以确保能够有条不紊地展开工作。

(1)完善各级指挥体制。一是从多头分散逐步向集中统一发展，强化集中统管职能。要进一步明确海空运力的控制权和运输计划管理权，真正形成三军一体、平战一体高度集中的快速投送指挥机制，使快速投送在应对重大突发事件中发挥快速高效的保障作用。二是把握关键环节，重视装卸保障指挥机构建设。快速投送指挥体制的效能发挥，不仅依靠国家、军队快速投送高层指挥机构的顺畅运行，很大程度上还取决于一些基础性环节指挥机构的运行状态。必要时，在重点地域设立专门的装卸载指挥机构，预先配置，靠前指挥，负责运输装卸组织指挥;同时编配实体保障力量，统一规划、统筹安排、重点建设，用高效率的装卸保障完成快速投送任务。三是完善动员指挥体制。目前，仅仅依靠军队现役运力已无法满足大规模快速投送需求，必须充分动员民用运力。要进一步完善各类运力动员法规和机制，将国家运力资源纳入军事快速投送指挥体制之中;要依靠完善的法律法规，明确激励机制和惩罚措施，同时逐步建立起快速投送动员军地一体化指挥体制。

(2)完善应急响应机制。应急响应机制主要是针对各种突发事件而设立的各种应急预案，通过方案实施将损失减到最小。新形势下，快速投送是军队由应对重大突发事件向任务区输送军事力量的重要保障，是军队机动能力的重要支撑。必须根据党中央及中央军委赋予我军新的历史使命，尽快组织制订详细严谨的应急投送预案，并按照任务性质、紧急程度、涉及范围划分响应级别，形成健全的快速投送应急响应机制，确保一旦受领任务，便可依据应急响应机制来界定投送任务响应级别，做到有案可循，按计划组织快速投送行动［2］。

3.4 把推进快速投送训练作为部队快速投送能力建设的有力支撑

开展训练演练是转化建设成效、巩固和提高快速投送能力的重要手段［3］。当前，应着眼运用部队应对国家重大突发事件的新变化，把握非传统安全威胁的新特点，加强对力量快速投送训练基本问题的研究，将处置重大突发事件对部队快速投送的需求弄明白，有针对性地把日常保障和应急保障的组织程序、保障方法练熟，为在应对行动中赢得主动奠定坚实基础;应建立健全力量投送的训练规章制度，确立力量投送训练内容和检验标准，明确各级的职责分工，规范组织实施，使训练有法可依、有章可循、有条不紊。重点围绕突发事件频发区的复杂交通、地理环境、不良天候等，科学合理地设置训练课目，提高训练、演练的针对性和有效性。