政府投资项目建设管理新模式下的主要实施措施研究

魏 震

(宁夏银川市工程项目代理建设局，宁夏 银川750011)

0 引言

随着经济体制改革和投资体制改革的推进，在我国，政府作为唯一投资主体的时代己经结束，政府投资项目占全社会固定资产投资的比重逐年下降，投资主体多元化的格局正逐步形成。但是，我国政府投资的数额仍相当巨大，每年达数千亿人民币，对经济和社会的可持续发展发挥了巨大的推动作用。

1 实行全方位全过程招投标制，把牢工程发包关

政府投资工程，从方案可研，设计开始，勘察、监理、施工各个环节，均应在有形建筑市场面向全社会公开招标，杜绝暗箱操作。在指定媒体和指定网站公开招投标信息，使每个有意参与竞标的企业，都能同步得到等量的信息，对政府投资工程项目，推行人员、设备承诺制，所有参与投标的企业，必须签订人员、设备承诺书，施工中保证所承诺的人员、设备必须到位，否则给予严厉的经济处罚直至取消中标承包资格。

2 推行“风险包干”承包制，把牢工程签证关

工程签证权，历来被人们视为工程管理中极为重要的权力和工程腐败的黑洞。也是关系到施工企业盈亏生存的大权，若项目管理人员廉洁自律意识不强，签证权就会成为谋私的工具，也会使国家蒙受损失，如前所举“放坡比例系数”例子，如若项目管理人员责任心不强，自律意识差，会给工程带来很大损失，如若实行“风险包干”无现场签证的承包方式，则会从根本上杜绝施工单位“低中标，勤签证，高结算”现象。

所谓“风险包干”，就是指业主在招标时，在尽可能细致全面准确编制标底的基础上（有的专家推崇无标底低价中标，但业主方编制标底，不作为评标的依据，可做到心中有数），考虑到编制计算误差，勘察结果与实际地质条件误差及其他施工中必要而标书却未能包含的各种措施费用，再增加一定幅度的风险金（根据工程大小、技术复杂程度、施工难易程度可定风险系数为3%-5%），作为工程造价的最高上限发标；投标企业根据各自实力、施工经验以及对现场周边环境考察，结合对招标文件的理解，进行综合投标报价，中标后签订合同，包死造价，对风险范围内的造价，竣工结算时不再调整，实行无现场签证。

3 以规章制度为规范载体，把牢项目管理关

政府投资工程在一个地方政府，除了大环境下的法规来指导和规范政府投资行为管理，还需要管理单位内部建立完善的项目管理规章制度，从工程项目委托建设、任务下达、计划立项、方案设计直到施工过程、工程款拨付、竣工验收、产权登记、移交管理的全过程的不同阶段、不同环节都必须要具体、详细的规则来指导和规范项目管理工作，要建立严格的内部管理制度和权力制衡机制，约束项目管理者行为，防止个人舞弊，避免变分散腐败为“集中腐败”。重视基建管理软件的开发和应用，提高工程项目管理的工作效率和管理水平。

4 实施项目主管责任制，提高管理深度和管理效率

实行项目主管责任制，就是项目主管作为项目的牵头人，负责整个项目的推进，包括组织项目建议书的编报，可行性研究、设计、标底编制、招标、现场管理，竣工验收、结算等全过程工作，项目主管在项目的计划安排，组织协调，投资控制和工程质量，安全等方面负直接的责任，项目主管责任制的出发点就是给项目管理人员尽可能多的权限，让项目管理人员成为项目的策划人，各出其谋，积极主动地推动自己负责的项目的发展。

实行项目主管制，要处理好项目管理深度与管理效率的问题，既不要代替和过多干预专业化的施工队伍的项目管理，又不放弃对项目的监督和控制。项目主管要有效地利用中介机构的力量，使造价咨询机构、设计单位、监理公司、勘察单位、安全监督站、质量检测站等各尽其责，协调各个不同性质的服务单位，不同职能部门之间的关系，使这些单位和部门形成系统为自己的项目服务。

5 在政府投资工程中推行工程担保和工程保险制度

政府投资项目花的是纳税人的钱，工程建设事关政府形象和广大纳税人的利益，因此政府投资工程一定要保证工程质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。在政府投资工程中推行工程担保和工程保险制度，通过担保和保险，转移政府投资工程的风险，确保项目成功。

6 政府投资工程应实行特殊的合同条件与造价管理机制

由于政府投资项目主要是来源于政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资工程必须采用相对于一般非政府投资工程严得多的合同条件和非常市场化的造价管理机制。

（1）合同条件，应为政府投资工程编写特殊的施工合同条件，其中应强调政府投资工程的业主可根据承包商的表现，随时决定解除合同，同时还可以有特权在“为了政府利益时而中止合同（当然要给承包商合理的补偿）。”合同中也要指出在支付时的一些特殊程序，比如竣工结算时应接受财政与审计部门的审查，批准后方可支付。

（2）价管理机制。应当按照批准的投资概算限额计算，控制工程造价，工程造价强化市场定价原则。实行“指导价、竞争费、控制量”，推行工程量清单计价制度。

7 加大审计在政府投资项目中的监督和控制作用

在新一届中央政府组成部门中，审计部门的作用被摆在一个突出的位置，连续刮起的“审计风暴”使广大民众看到了上层建筑更多的内幕，审计部门的权利应该被强化，这是新一届中央领导集体施政的突破点，也是广大民众的强烈愿望，在政府投资工程中，审计的作用应加强，审计的方式、方法应多样化，主要采用以下一些方法：

（1）财务收支审计和技术经济审查相结合的方法；

（2）审计与现场实地检查相结合的方法；

（3）微观审计与宏观审计相结合的方法；

（4）事前审计、事中审计和事后审计相结合的方法；

（5）国家审计、社会审计与内部审计相结合的方法；

（6）采用计算机辅助审计的方法。

由此形成“内部牵制”避免利用职权给国家财政资金造成流失和浪费。

8 结束语

总之，政府投资项目不同于一般的投资项目，因为企业投资项目的投资人与业主通常为同一主体，投资人对自己的市场行为负责，而政府投资项目的投资人通常为纳税人，业主往往为建设单位，二者的割裂，再加上由于政府投资项目大多具有非盈利性、公众使用、政府代理性等特征，同时缺乏监管机构对工程的监管与约束等问题，极容易造成资金的浪费，滋生腐败现象，因此就需要建立起适应政府工程特征的管理机制，包括决策机制、项目管理机制、资金管理机制、投资控制机制和风险约束机制等。这种模式是一种以实现公平、经济、效率为目的的管理模式，这是我国政府投资工程领域亟待解决的重要问题。

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